劉安慶

2011年中央部署事業(yè)單位分類改革工作時(shí)提出，對(duì)高等院校、公立醫(yī)院等公益二類事業(yè)單位實(shí)行備案制。2016年，萊蕪市開展了人員控制總量備案制管理試點(diǎn)工作，并在總量?jī)?nèi)招聘了第一批工作人員。從一段時(shí)間以來的運(yùn)行情況看，新的管理模式有效地解決了之前存在的編制不足等問題，卻也出現(xiàn)了一些新的問題或爭(zhēng)議，需要在工作中進(jìn)行理清、完善，為下步深入擴(kuò)大推進(jìn)改革探索經(jīng)驗(yàn)。

一、現(xiàn)行編制管理模式在某些行業(yè)領(lǐng)域的局限

機(jī)構(gòu)編制是我們黨的重要執(zhí)政資源。目前，編制管理方式主要是單一審批制模式，主要通過制定標(biāo)準(zhǔn)、核定總量、定編定員、定編定崗、分類管理、使用審批、按編制核撥經(jīng)費(fèi)等措施實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行的編制管理模式在加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、控制人員規(guī)模、控制財(cái)政供養(yǎng)人員、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)人員管理等方面為黨和政府做出了巨大的貢獻(xiàn)。但隨著各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平衡發(fā)展，在一些行業(yè)領(lǐng)域或某些單位，單一審批制的管理模式也暴露出一些問題，編制問題、身份問題越來越成為社會(huì)的眾矢之的，經(jīng)常為一些改革難見成效和社會(huì)不公背鍋。

（一）編制總量越來越捉襟見肘。由于實(shí)行嚴(yán)格的編制總量控制，按標(biāo)準(zhǔn)核算的編制數(shù)在一些地區(qū)難以落實(shí)。萊蕪市在2012年便按照標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算了中小學(xué)、公立醫(yī)院的編制總量，比原有編制數(shù)超3000名，但“巧婦難為無米之炊”，多年得不到落實(shí)。近年來，隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的不斷深化，公立醫(yī)院的工作職能不斷拓展，醫(yī)療業(yè)務(wù)快速增長(zhǎng)，人力資源日益緊缺。2014年萊蕪市調(diào)研顯示，全市5家公立醫(yī)院的人均床人比僅為1：1.0，編制配備明顯不足，缺編嚴(yán)重。在此情況下，各單位超編配備情況較為普遍，市人民醫(yī)院、市中醫(yī)院、市婦幼保健院人員超配達(dá)到29.7%、45.4%、131.8%。另外，各醫(yī)院還聘用了大量的編外人員，如市人民醫(yī)院、市中醫(yī)院、市婦幼保健院分別聘用了846人、351人、405人，編制數(shù)量與現(xiàn)實(shí)需要嚴(yán)重脫節(jié)。

（二）限制了單位用人自主權(quán)。以計(jì)劃配置為主的人員配置方式，限制了高校、公立醫(yī)院等單位自由靈活地引進(jìn)人才。在醫(yī)療行業(yè)，隨著社會(huì)快速發(fā)展和醫(yī)改不斷深入，我國(guó)公立醫(yī)院的任務(wù)、財(cái)政渠道、所有制結(jié)構(gòu)以及醫(yī)學(xué)模式已發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的編制管理模式已難以適應(yīng)新時(shí)期公立醫(yī)院的發(fā)展需求。單位受制于編制，“需要的人才引不進(jìn)、引進(jìn)的人才用不上”，“職務(wù)能上難下，人員能進(jìn)難出，優(yōu)秀人才難進(jìn)”，很多醫(yī)院很難引進(jìn)和儲(chǔ)備人才，制約了單位人才資源的合理配置。教育行業(yè)，高校教師的招聘由人社部門承擔(dān)，教師的工資待遇由財(cái)政單獨(dú)核算撥付，學(xué)校沒有約束力，對(duì)教師難以管理。

（三）編內(nèi)編外人員待遇差別大。對(duì)于事業(yè)單位來說，編制是崗位設(shè)置、核定收支和財(cái)政給予補(bǔ)助的依據(jù)，編內(nèi)人員工作的穩(wěn)定性和所享受的福利待遇跟編外人員有著不小的差別，如在工資、津貼、社會(huì)保障、采暖費(fèi)報(bào)銷、住房補(bǔ)貼、職稱評(píng)聘、退休待遇等方面差別更大。編制還能夠解決很多錢解決不了的問題（如戶口等），“同工不同酬”，一直為業(yè)內(nèi)詬病。

（四）良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)難以形成。以醫(yī)院為例，正因?yàn)榫幹浦细郊拥姆N種好處，已經(jīng)在公立醫(yī)院擁有編制的醫(yī)生不愿意離開，還未獲得編制的醫(yī)生則想進(jìn)入編制群體，剛畢業(yè)的醫(yī)學(xué)生在擇業(yè)時(shí)，也更傾向于擁有編制的公立醫(yī)院。在這一大環(huán)境下，民營(yíng)醫(yī)院無力與公立醫(yī)院爭(zhēng)搶人才，良性的醫(yī)療市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局無法形成，公共服務(wù)的提供受到影響。

二、實(shí)行人員控制總量備案制管理的必要性

2014年，中央編辦印發(fā)《創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理方式意見的通知》，對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立面向社會(huì)提供公益服務(wù)、已制定編制標(biāo)準(zhǔn)的高等院校、公立醫(yī)院等公益二類事業(yè)單位，實(shí)行備案制管理。逐步創(chuàng)造條件，探索不再納入編制管理。近年來，部分中直事業(yè)單位和多個(gè)省市在教育、衛(wèi)生系統(tǒng)啟動(dòng)了編制備案制試點(diǎn)工作。2016年，山東省在高校、公立醫(yī)院推行人員控制總量備案制管理，“高等院校根據(jù)類型特點(diǎn)、學(xué)生數(shù)等，公立醫(yī)院根據(jù)業(yè)務(wù)水平、類型特點(diǎn)、床位數(shù)、門診量等，結(jié)合單位實(shí)際情況，研究確定人員控制總量，報(bào)同級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門備案?！睆膶?shí)踐中看，編制或人員控制總量備案制可以更好地強(qiáng)化分級(jí)管理與動(dòng)態(tài)管理，由單位依據(jù)自身發(fā)展、工作需要確定組織機(jī)構(gòu)的人員編制。它是政府職權(quán)下放的一種體現(xiàn)，也是編制管理體制改革的創(chuàng)新，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)。隨著十八大以來加快政府職能轉(zhuǎn)變的改革思路日益清晰化、科學(xué)化，高校、醫(yī)療等事業(yè)單位對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)進(jìn)一步下放由被動(dòng)適應(yīng)變成了主動(dòng)期盼，希望主管部門以推動(dòng)建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)為抓手，適當(dāng)“松綁”對(duì)單位人力資源管理的管控，解決因編制管理僵化，以及編制與養(yǎng)老、社保等相掛鉤引發(fā)的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)問題。

（二）提高單位自主權(quán)。開展備案制管理試點(diǎn)，盤活用人制度，提升單位職工整體素質(zhì)，為促進(jìn)單位又好又快發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，各醫(yī)療單位的新情況、新問題不斷出現(xiàn)，醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，人才自由流動(dòng)，醫(yī)保全民開放，醫(yī)療需求日益增長(zhǎng)，人力資源日漸緊張等，更加需要一種民主、寬松、靈活的用人環(huán)境和用人體制。實(shí)行備案制管理，是實(shí)現(xiàn)從身份管理到崗位管理的有效措施，是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

（三）激發(fā)人員活力。備案制管理是建立從身份管理逐漸走向崗位管理、定崗不定人、能進(jìn)能出、能上能下人事制度的重要一步，有利于逐漸讓工作人員從單位人變成社會(huì)人，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在人才配置和人力資源配置中的決定性作用。給醫(yī)生身份松綁，為醫(yī)生自由執(zhí)業(yè)提供保障，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的自由流動(dòng)。高校教師也可以通過兼職獲得合法收入，發(fā)揮特長(zhǎng)，服務(wù)社會(huì)，使科技創(chuàng)新及學(xué)術(shù)研究與社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合，真正使專業(yè)特長(zhǎng)人員可以憑借自己的專業(yè)能力吃飯。

（四）助力行業(yè)改革。當(dāng)前醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，加快推進(jìn)公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)編制管理改革，堅(jiān)持政府監(jiān)管和醫(yī)院自主管理相結(jié)合，按照精簡(jiǎn)效能的原則，建立適應(yīng)行業(yè)特點(diǎn)的公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)編制備案制度，是深化醫(yī)改的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是公立醫(yī)院綜合改革堅(jiān)實(shí)的機(jī)制保障。高校用人單位可以將財(cái)政資金和創(chuàng)收資金結(jié)合使用，通過更加合理的勞動(dòng)收入分配，使具有人才吸引力的高等院校能夠吸引到更好的人才，促進(jìn)高校、研究院所、企業(yè)之間人才的合理流動(dòng)，更加科學(xué)合理地配置高等教育人力資源，形成動(dòng)態(tài)化勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。

三、高校、公立醫(yī)院人員控制總量備案制工作中遇到的主要問題

2016年，萊蕪市對(duì)高校和公立醫(yī)院開展了人員控制總量備案制管理工作。其中，市直高校1所：萊蕪職業(yè)技術(shù)學(xué)院，編制692名、實(shí)有706人，聘用6人，按照標(biāo)準(zhǔn)核定批復(fù)人員控制總量951名。公立醫(yī)院5家，原核定編制數(shù)1293名，核定床位數(shù)1780張（實(shí)際開放床位數(shù)2332張），在編人員1826人，聘用編外人員1646名，按照標(biāo)準(zhǔn)核定人員控制總量3353名。2016年9月份，5所公立醫(yī)院在新核定的人員控制總量?jī)?nèi)，自主制定、執(zhí)行新進(jìn)人員計(jì)劃，按照事業(yè)單位公開招聘有關(guān)規(guī)定面向社會(huì)公開招聘了短缺專業(yè)人才63名。通過座談了解，在日常管理過程中也出現(xiàn)了一些不便。

（一）人員控制總量的性質(zhì)尚未界定。人員控制總量是鼓勵(lì)高校、公立醫(yī)院去行政化、逐步取消編制，還是一種新設(shè)名目的編制形式？若是前者，編制部門大可一放了之；若是后者，編制部門最終仍然會(huì)像對(duì)編制一樣進(jìn)行嚴(yán)格管控。對(duì)實(shí)行備案制管理后，編制部門是否需要對(duì)新進(jìn)人員進(jìn)行專項(xiàng)管理問題，目前各地看法并不一致。萊蕪市將原在編人員、新聘用人員都包含在人員控制總量之內(nèi)，對(duì)原在編人員繼續(xù)實(shí)行實(shí)名統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有編內(nèi)人員按“退休一個(gè)、核銷一個(gè)”的辦法逐步收回編制，對(duì)單位在人員控制總量?jī)?nèi)新聘用人員則不再納入實(shí)名制管理。

（二）備案制的人員工資由誰(shuí)負(fù)擔(dān)。如果政府承擔(dān)人員工資，那么備不備案有何區(qū)別？如果政府不承擔(dān)人員工資，待在編人員全部退休后，員工工資將全部由單位承擔(dān)，又將如何保證單位的公益性？目前，衛(wèi)生主管部門和公立醫(yī)院仍然希望編制部門對(duì)自己自主聘用的人員繼續(xù)進(jìn)行背書或認(rèn)證，以便財(cái)政部門據(jù)此核撥“人頭費(fèi)”。

（三）控制財(cái)政供養(yǎng)人員難度加大。之前，編制使用審核制度，編制實(shí)名制管理制度、機(jī)構(gòu)編制、人員與財(cái)政預(yù)算相結(jié)合管理機(jī)制，一直是從源頭上有效遏制財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)、控制行政成本的重要制度。實(shí)行人員控制總量備案制以后，相關(guān)制度沒有建立完善，同時(shí)也沒有了編制總量“紅線”要求，單位人員將不斷增加，行政成本將提高。

（四）配套政策還不完善?？刂瓶偭總浒溉藛T的工資制度、崗位聘任、保險(xiǎn)繳納等政策不完善、不明確，存在不確定因素。2016年公立醫(yī)院人員控制總量備案工作實(shí)施后，市直衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)新錄用63人已經(jīng)辦理報(bào)到手續(xù)，但按現(xiàn)備案工作標(biāo)準(zhǔn)，編制部門不再出具編制通知單。因不能提供編制條，人社部門不再接收人員檔案，不核定工資基數(shù)，保險(xiǎn)等相關(guān)手續(xù)尚未辦理。

（五）部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制不暢。當(dāng)前仍處于改革過渡時(shí)期，高校、公立醫(yī)院人事管理制度改革涉及到編制、人社、財(cái)政、教育、衛(wèi)生計(jì)生等多個(gè)部門，定期聯(lián)席和溝通機(jī)制沒有建立，在微觀運(yùn)作層面還有很多工作未研究、細(xì)化。

四、對(duì)完善人員控制總量備案制工作的幾點(diǎn)對(duì)策建議

（一）明確備案含義。實(shí)行人員控制總量備案制管理，實(shí)質(zhì)上是一種穩(wěn)住存量、激活增量漸進(jìn)式改革方法，最終會(huì)走向單軌制，而不是雙軌并存。問題是在高校、公立醫(yī)院一統(tǒng)天下的情況下，總量能否控得住，財(cái)政能否擔(dān)得起，債務(wù)能否背得動(dòng)。實(shí)質(zhì)上西方發(fā)達(dá)國(guó)家也有公立醫(yī)院和高校，但都不占主體地位，總量控制非常嚴(yán)；而占主體地位的私立高校和私立醫(yī)院，這是完全放開的一塊。就是說他們是穩(wěn)住公立，放開私立。公立醫(yī)院、高?？刂迫藛T總量是控不住的，也很難搞活。

（二）完善備案程序。目前有兩種模式：一是備案制人員在財(cái)政供養(yǎng)范疇，人員控制總量包含在編人員、自主聘用人員，編制部門對(duì)醫(yī)院在總量?jī)?nèi)自主聘用的人員部門繼續(xù)辦理認(rèn)證手續(xù)，財(cái)政部門按照人員控制總量核撥經(jīng)費(fèi)。二是備案制人員不在財(cái)政供養(yǎng)范疇。高校、醫(yī)院自主公開招聘的人員，包括從原自聘人員中重新聘用納入總量備案內(nèi)的人員，實(shí)行與單位正式編制人員享受同工同酬，全面推行聘用制度和崗位管理制度，實(shí)行“按需設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、按崗聘用、合同管理”，以合同考核結(jié)果續(xù)聘晉聘，變身份管理為崗位管理。本級(jí)政府財(cái)政不承擔(dān)供養(yǎng)義務(wù)，工資等發(fā)放一律由單位自己統(tǒng)籌安排。

（三）推進(jìn)社會(huì)化改革。取消高校職員、公立醫(yī)院編制等改革看起來牽一發(fā)動(dòng)全身，但從中國(guó)改革這棵參天大樹的角度來看，它仍然屬于一處“枝節(jié)改革”，需要?jiǎng)?chuàng)造很多條件，同步推行社會(huì)化改革。只要不公不私的社會(huì)角色還在，社會(huì)抵觸力量就會(huì)一直還在。而所謂“編制”，假如剔除其行政色彩，不過是一個(gè)單位的人員配置罷了，至于編制背后的待遇和福利，也是任何企業(yè)和機(jī)構(gòu)人事管理的基本要素。那么，單位職工去編制之后，這些問題其實(shí)仍然存在。必須以更大的視野、更堅(jiān)定的決心，推進(jìn)高校、公立醫(yī)院等事業(yè)單位去行政化，使事業(yè)的發(fā)展管理更多遵循市場(chǎng)規(guī)律，倒逼單位的管理體制發(fā)生正向的變化。

（四）完善配套政策。編制管理制度改革并非編制部門和相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的事，它還涉及組織、人社、財(cái)政等多個(gè)部門。對(duì)總量備案管理人員在人事管理、工資福利、社會(huì)保障、職稱晉升與人才流動(dòng)等方面一視同仁，確保備案制的順利實(shí)施，需要加強(qiáng)部門工作協(xié)作機(jī)制，需要建立定期聯(lián)席和溝通機(jī)制，協(xié)調(diào)進(jìn)行。如人員控制總量備案后，財(cái)政部門無法再利用之前的編制“六聯(lián)單”辦理核撥“人頭費(fèi)”手續(xù)，這就需要盡快建立新的工作機(jī)制。涉及與編制管理相關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、戶籍管理、出國(guó)交流、住房補(bǔ)貼等工作，也需要按照事業(yè)單位改革總體要求，依據(jù)有關(guān)規(guī)定修改完善相關(guān)政策，密切加強(qiáng)部門間的配合協(xié)作。

（五）制定好員額標(biāo)準(zhǔn)。目前，高校、公立醫(yī)院人員控制總量仍然按照兩個(gè)行業(yè)原編制標(biāo)準(zhǔn)核算。核定標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是促進(jìn)管理科學(xué)化、規(guī)范化的重要手段，是控制財(cái)政供養(yǎng)人員和行政成本的重要抓手。制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)全面考慮事業(yè)單位人員配備的關(guān)聯(lián)要素，科學(xué)確定指標(biāo)權(quán)重和計(jì)算方法，力求標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容科學(xué)合理。推進(jìn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)工作，要堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制管理為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，按照逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，根據(jù)單位承擔(dān)職責(zé)情況、工作量和現(xiàn)有編制使用情況等因素，結(jié)合各地財(cái)政實(shí)力，科學(xué)核定工作人員總量，并定期調(diào)整，特殊情況及時(shí)調(diào)整，以使人員控制總量真正接地氣、有效率。

（六）制定編外人員管理辦法。實(shí)行人員控制總量備案管理制度以后，一些事業(yè)單位又多了一類人員。對(duì)于控制政府組織機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)的主管部門來說，加強(qiáng)編外人員管理，編制部門具有不可推卸的責(zé)任，必須會(huì)同相關(guān)部門盡快制定完善編外人員管理辦法。對(duì)于單位在編制外聘用的人員來說，同工同酬、各項(xiàng)管理向編制內(nèi)人員看齊是一種基本權(quán)利的保障；從事業(yè)單位來看，這是改革的重要一步。在待遇相同的情況下，要?jiǎng)?chuàng)造條件，使編制內(nèi)外人員能進(jìn)能出、互為補(bǔ)充。實(shí)行人員控制總量以后，部分技術(shù)、后勤和特殊技能用工崗位，編外聘用人員也應(yīng)控制在編制限額或人員控制總量限額以內(nèi)。

（七）對(duì)備案制單位探索實(shí)行“經(jīng)費(fèi)包干”制度。積極探索實(shí)行人員控制總量與工資總額、人員經(jīng)費(fèi)脫鉤的管理模式，增人不增工資總額；鼓勵(lì)單位合理空編，采取編內(nèi)聘用、占編不入編方式解決人員不足，逐步形成人員管理上的自我約束機(jī)制。特別是事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌后，對(duì)一些行業(yè)事業(yè)單位不再與人事編制掛鉤，與企業(yè)一樣自由定員，財(cái)政只按事業(yè)單位完成工作量相應(yīng)撥款，實(shí)行‘經(jīng)費(fèi)包干、購(gòu)買服務(wù)、人員自聘、合同管理辦法，鼓勵(lì)購(gòu)買服務(wù)，精工用工，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上節(jié)約財(cái)政支出，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人事管理體制。

（八）健全臨時(shí)編制制度。編制總量在2012年底的基礎(chǔ)上只減不增，對(duì)控制財(cái)政供養(yǎng)人員確實(shí)起到了巨大的作用，效果顯著。但在一些地區(qū)、行業(yè)，亟需的人員編制需求得不到滿足，也會(huì)影響事業(yè)發(fā)展。因此，需要完善臨時(shí)編制制度，作為編制管理和人員控制總量的一種有益補(bǔ)充。臨時(shí)編制，指機(jī)構(gòu)編制部門為完成臨時(shí)性工作任務(wù)的機(jī)構(gòu)下達(dá)的編制。臨時(shí)編制要有明確的時(shí)限要求，在編制管理上相對(duì)比較靈活，既能有效地保障工作的進(jìn)行，又便于轉(zhuǎn)化或核銷。臨時(shí)編制應(yīng)嚴(yán)格審批，不得自行突破，使用臨時(shí)編制的工作人員的工資待遇與使用正式編制的工作人員相同。臨時(shí)性工作完成后，臨時(shí)編制即行核銷，選調(diào)參加臨時(shí)工作的人員一般按照“哪來哪去”的原則由各相關(guān)部門安置解決。

總之，備案制管理模式仍有一些工作細(xì)節(jié)需要解決，有許多配套改革需要協(xié)調(diào)推進(jìn)，既要解決當(dāng)前，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，確保這項(xiàng)改革堅(jiān)持正確軌道，讓單位、職工和群眾都能從中獲得實(shí)實(shí)在在的益處?！踝髡呦等R蕪市委組織部副部長(zhǎng)、市編辦主任 E：DL

關(guān)鍵詞：高校 公立醫(yī)院 備案制 對(duì)策研究