周愛軍

[摘 要]物業(yè)專項維修資金作為房屋的“養(yǎng)老金”，對于保障業(yè)主住房安全和改善居住環(huán)境發(fā)揮了重要作用。但在我國現(xiàn)行物業(yè)專項維修資金管理體系中，各管理和參與主體存在權責利劃分不清等問題，進而引發(fā)物業(yè)專項維修資金的使用難、增值難和監(jiān)管難等問題。本文重點剖析了相關主體在維修資金管理中存在的問題，并借鑒國內外先進經(jīng)驗，提出了構建未來我國物業(yè)專項維修資金分級管理體系的建議。

[關鍵詞]物業(yè)；維修；資金；分級管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.001

[中圖分類號]F299.233 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）04-000-02

0 引 言

1998年財政部、建設部聯(lián)合發(fā)布《住宅共用部位共用設施設備維修基金管理辦法》，我國正式建立物業(yè)專項維修資金制度。物業(yè)專項維修資金（以下簡稱“維修資金”）專門用于物業(yè)共用部位、共用設施設備在保修期滿后的維修、更新和改造。根據(jù)相關規(guī)定，我國維修資金管理實行專戶存儲、?？顚Ｓ?、所有權人決策、政府監(jiān)管的原則。實際上，由于全國各地住宅小區(qū)的業(yè)主委員會成立率普遍較低，且運行情況差強人意，目前絕大部分的維修資金依然由政府機構代管。據(jù)物業(yè)維修資金研究專委會的不完全統(tǒng)計，截至2014年，全國維修資金歸集總量已逾6 000億元。與此同時，維修資金表決難、使用難和增值難等問題近年來日益突出，以2014年、2015年新華社連續(xù)關于“沉睡的維修資金”的新聞報道和“兩會”追問為代表，維修資金監(jiān)管問題迅速成為全社會普遍關注的焦點。而現(xiàn)實中，房產行政主管部門與業(yè)主委員會在維修資金的管理上到底存在哪些不足；兩者作為維修資金的管理主體，在責權利劃分和管理層級關系上是否清晰；未來如何構建完善的維修資金管理體系，這些正是本文試圖討論和探索的問題。

1 現(xiàn)階段我國維修資金管理體系存在的問題

目前，我國維修資金管理體系主要涉及房地產主管部門、業(yè)主及業(yè)委會、物業(yè)管理企業(yè)，以及專戶管理銀行與維修施工單位等第三方。從全國范圍看，現(xiàn)階段我國維修資金管理體系仍不健全，相關主體存在權責利劃分不清，具體表現(xiàn)在維修資金監(jiān)管機構管理上的地方特色突出，業(yè)主及業(yè)委會自主決策不足，第三方機構專業(yè)化服務缺失等方面。

1.1 維修資金監(jiān)管機構代管問題

根據(jù)2008年頒布的《住宅專項維修資金管理辦法》（簡稱《辦法》）規(guī)定，住宅小區(qū)在業(yè)主大會成立前，其維修資金由物業(yè)所在地的房地產主管部門代管。維修資金代管是指房地產主管部門將住宅小區(qū)首次歸集的維修資金，存入當?shù)鼐S修資金專戶管理銀行，并按要求設立物業(yè)區(qū)域賬戶和分賬戶，維修資金的日常使用、劃撥、存儲和續(xù)籌等均由其負責管理與審批。具體來說，當住宅小區(qū)出現(xiàn)需要使用維修資金時，由物業(yè)管理企業(yè)或相關業(yè)主提出維修建議，在通過住宅小區(qū)“雙三分之二”（雙三分之二是指維修資金列支范圍內專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總人數(shù)2/3以上的業(yè)主）表決后，根據(jù)維修方案組織施工，維修結束后由物業(yè)管理企業(yè)或相關業(yè)主持相關材料向房地產主管部門申請資金列支，房地產主管部門審核同意后，通知專戶管理銀行向維修單位劃撥相關費用。但在全國各地的實踐中，維修資金代管主要有以下幾方面的問題。

1.1.1 機構設置問題

現(xiàn)階段，我國上海、深圳、成都與長沙等主要大中城市基本已設置獨立的維修資金監(jiān)管部門，專職負責本市維修資金事務的監(jiān)督管理。但其他大部分城市，特別是中小城市仍是由公積金管理中心、物業(yè)管理中心、房管部門或財政部門的內設機構等代履行維修資金監(jiān)管職責。面對各地大規(guī)模的住宅小區(qū)和維修資金量，監(jiān)管機構定位不清，機構設置不統(tǒng)一、不健全，或者缺乏足夠數(shù)量與專業(yè)素質的管理人員，這不利于全國維修資金政策的貫徹落實，尤其是當未來住宅小區(qū)共同迎來大規(guī)模維修改造時，將大大降低維修資金應發(fā)揮的作用，甚至影響業(yè)主的生命財產安全和居住環(huán)境。

1.1.2 監(jiān)管職責問題

除了維修資金管理機構設置的不統(tǒng)一，全國維修資金的監(jiān)管層級亦各異。一種是以烏魯木齊為代表的一級監(jiān)管體系，其是指全市僅設立一個監(jiān)管部門，既負責政策規(guī)則的制定，又負責資金歸集、使用備案等業(yè)務的受理；一種是以深圳、長沙等為代表的兩級監(jiān)管體系，其是指設置獨立的市級監(jiān)管機構作為決策部門，負責全市維修資金政策制定、資金代管，各區(qū)（市）縣房產行政主管部門作為執(zhí)行部門，負責本行政區(qū)域內資金歸集和使用的監(jiān)管。然而，不論何種監(jiān)管體系，目前都存在監(jiān)管機構集“運動員、教練員和裁判員”于一身、監(jiān)管責任不清、權力過于集中的問題。這不僅不利于規(guī)范化、高效化管理工作的開展，也可能導致相關機構濫用職權從而有損業(yè)主的權益。

1.1.3 經(jīng)費來源問題

目前，大部分城市監(jiān)管機構的工作經(jīng)費是由政府財政撥款，但仍有少部分城市的工作經(jīng)費是來自于維修資金增值收益的提取。根據(jù)《辦法》規(guī)定，維修資金的所有權屬于業(yè)主，而維修資金的監(jiān)管作為政府公共職能，其工作經(jīng)費理應由財政承擔，計提維修資金增值收益作為工作經(jīng)費顯然有損業(yè)主的利益。

1.1.4 資金管理問題

一方面由于維修資金監(jiān)管部門的設置不一和行政低效，另一方面由于監(jiān)管機構要負責管理全市范圍內的住宅小區(qū)太多，從而導致維修資金在現(xiàn)實申請使用中的程序復雜、時間冗長和效率低下，造成“維而不修”的情況頻現(xiàn)，引發(fā)業(yè)主和社會媒體對于維修資金使用難問題的關注。此外，根據(jù)《辦法》規(guī)定，維修資金僅能用于銀行存款和購買一級市場新發(fā)國債，由于央行對國債購買對象的限制，以及存款利率不斷降低、CPI指數(shù)連連攀升，維修資金保值增值的需求迫切。

1.2 業(yè)主及業(yè)主委員會自管問題

根據(jù)《辦法》規(guī)定，業(yè)主大會成立后，房地產行政主管部門應將業(yè)主交存的維修資金劃轉給業(yè)主大會開立的維修資金賬戶，并將有關賬目等移交業(yè)委會；業(yè)主大會應建立維修資金管理制度，負責本物業(yè)區(qū)域的維修資金管理工作。而實際上，全國為數(shù)不多的業(yè)主大會及業(yè)主委員在維修資金的自管上也存在較多問題。

1.2.1 業(yè)主大會運行能力問題

據(jù)中國物業(yè)管理協(xié)會不完全統(tǒng)計，全國業(yè)主委員會的成立率不到50%，運行較好的僅占15%，僅上海、成都、長沙和贛州等4個城市存在業(yè)主大會申請劃轉維修資金進行自管的需求。以成都市為例，自2006年首個業(yè)主委員會維修資金專戶開設以來，至2014年5月，全市已劃轉資金的38個業(yè)主委員會維修資金專戶，近一半的專戶因業(yè)主委員會未到專戶銀行辦理年檢，導致賬戶不能正常使用。造成維修資金自管率低下和自管能力低下的主要原因：一方面是我國社會目前共同財產理念缺失，公共權力意識淡薄，從而缺乏成立業(yè)主大會和參與公共決策的積極性；另一方面我國業(yè)主委會成員幾乎均為兼職志愿服務，缺乏小區(qū)維修資金等公共事務管理的時間精力與專業(yè)水平。

1.2.2 業(yè)主大會表決問題

即使是在業(yè)主委員會運行良好的物業(yè)小區(qū)，由于維修資金的使用需要通過“雙三分之二”表決同意，并受小區(qū)入住率低、業(yè)主對維修資金認識了解不夠、公共表決平臺缺失等因素限制，往往導致業(yè)主表決意見征求時間漫長，甚至出現(xiàn)不能通過表決等現(xiàn)象，使維修資金使用難矛盾突顯。

1.3 物業(yè)管理企業(yè)等第三方專業(yè)服務的問題

根據(jù)《辦法》規(guī)定，結合現(xiàn)實情況來看，無論業(yè)主大會成立前后，物業(yè)共用部位和共用設施設備的維修、更新和改造建議方案，組織實施維修方案，申請列支維修資金支付維修費用等事項，一般都由物業(yè)管理企業(yè)負責。物業(yè)管理企業(yè)作為盈利性質的社會組織，具有減少經(jīng)營成本支出的天然動力，并且一般來說，大部分住宅小區(qū)初始聘用的物業(yè)管理企業(yè)均系開發(fā)建設單位指派的利益相關企業(yè)。因此，在物業(yè)維修中，不論保修期內外或維修責任范圍，物業(yè)管理企業(yè)都會設法動用維修資金，實際中的諸多案例也印證了這一點。由此可見，物業(yè)共用部位和共用設施設備損壞的質量認定、鑒定檢測、工程咨詢、施工維修及工程監(jiān)理等第三方專業(yè)服務就顯得非常重要。但是，目前除上海、成都等個別城市的試點探索外，我國維修資金的第三方專業(yè)服務幾乎處于空白狀態(tài)。

2 我國維修資金管理體系改革與重構路徑

現(xiàn)階段我國維修資金管理體系中的各個參與主體責權利劃分不清，維修資金監(jiān)管機構責任和權力過于集中，而所有權主體的業(yè)主與業(yè)委會以及第三方服務機構參與度不夠或缺位。為扭轉上述局面，結合境內外的先進實踐經(jīng)驗，本文提出構建一種新型的維修資金分層管理體系，該體系既是對目前管理體系的有效補充和完善，又是對我國未來維修資金改革方向的大膽探索。

筆者建議，在當下及未來相當長的一段時間，我國維修資金的管理仍應堅持在政府監(jiān)督與引導下，多方共同參與。借鑒目前公積金與保障性住房的管理方式，實行構建由維修資金管委會、維修資金監(jiān)管中心、區(qū)（市）縣房產管理部門、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）、第三方機構、物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)主及其委員會組成的分級管理體系，逐步實現(xiàn)維修資金決策權、管理權、使用權、監(jiān)督權的分離和制衡。

本著節(jié)約行政資源和集中高效管理的原則，建議直轄市、副省級城市、計劃單列市、地級市及縣級市設置專門的維修資金管理委員會和監(jiān)管部門或機構，配備專職的工作人員。維修資金管委會負責全市維修資金重大政策的制定和決策，監(jiān)管部門負責資金歸集、使用、增值等環(huán)節(jié)的統(tǒng)一監(jiān)管以及相關政策的執(zhí)行。維修資金監(jiān)管機構應實行財政全額撥款，保證單位經(jīng)費來源。各地立法機構應通過相應的法律法規(guī)、地方規(guī)章，對監(jiān)管機構的職責予以具體規(guī)定，如具體規(guī)定監(jiān)管機構辦理維修資金使用備案時實行形式審查等，有助于進一步明晰維修資金管理中的相關職責，促進政務公共服務走向專業(yè)化。

對于維修資金各個管理與參與主體的職責范圍應予以明確劃分，具體內容如下。

2.1 維修資金政府部門

維修資金管理委員會：依據(jù)有關法律法規(guī)，制定和調整本市維修資金管理的政策及具體措施；決定專戶銀行公開招標、資金審計等重大事項；審批資金增值和收益分配方案；制定涉及第三方機構的進入與退出機制；其他重大事項。

維修資金監(jiān)督管理中心：制訂資金增值和收益分配方案；代管資金核算；依據(jù)管委會決策，制訂相應的實施方案；指導和監(jiān)督各區(qū)（市）縣維修資金業(yè)務辦理；承辦管委會決定的其他事項。

區(qū)（市）縣房產管理部門：資金的首次歸集；資金的使用備案；業(yè)主委員會的資金劃轉；承辦管理中心決定的其他事項。

街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府：配合管理中心進行業(yè)務流程的宣傳工作；配合區(qū)（市）縣房產管理部門的業(yè)務工作；監(jiān)督指導首屆業(yè)主大會召開，并指導業(yè)主大會制定議事規(guī)則；引導已成立業(yè)主委員會的小區(qū)在制定業(yè)主議事規(guī)則時規(guī)定多樣化表決規(guī)則，提高表決效率；協(xié)助第三方機構對應急維修進行認定。

2.2 維修資金第三方服務機構

物業(yè)管理企業(yè)：負責小區(qū)公共物業(yè)的日常維護和管理；發(fā)現(xiàn)、收集、記錄公共物業(yè)損壞信息，并及時報告業(yè)主委員會；協(xié)助和配合第三方機構做好物業(yè)維修相關事宜；代收取業(yè)主續(xù)繳的維修資金，并及時存入本小區(qū)物業(yè)維修資金賬戶。

專戶管理銀行：管理維修資金，包括資金核算及保值增值；協(xié)助政府部門及第三方機構進行賬戶管理；定期向業(yè)主大會提供該小區(qū)維修資金變動情況的財務報告。

第三方專業(yè)機構：受業(yè)主委員會委托，提供維修資金特種設施檢測、質量認定、工程咨詢、工程審價、維修施工、工程監(jiān)理、代理記賬與財務審計等相關的專業(yè)化服務，促進維修資金管理和使用的專業(yè)化、透明化和便捷化發(fā)展。

2.3 維修資金業(yè)主委員會及業(yè)主

業(yè)主委員會：代表所有業(yè)主對小區(qū)維修資金進行管理，對使用、增值等相關情況及時公示；發(fā)現(xiàn)公共物業(yè)損壞后，及時篩選和組織第三方機構進行修繕；收集業(yè)主關于維修資金管理的問題和建議，并及時解決和反饋。

業(yè)主：及時繳存維修資金；發(fā)現(xiàn)公共物業(yè)損壞及時報告業(yè)主委員會或物業(yè)管理企業(yè)；及時參與公共物業(yè)維修方案投票表決；對維修資金的使用、增值情況進行質詢和監(jiān)督。

除此之外，維修資金管理不僅需要業(yè)主委員會、物業(yè)管理企業(yè)、第三方機構及維修資金監(jiān)管機構等多主體參與，還應加強與國土資源管理、質量技術監(jiān)督、人民銀行等其他相關部門的聯(lián)動與協(xié)作，積極對接上述部門主管的社會征信管理系統(tǒng)、不動產登記系統(tǒng)、物業(yè)健康檔案系統(tǒng)、物業(yè)管理系統(tǒng)等配套體系，實現(xiàn)維修資金的智慧高效管理。

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