一、混業(yè)經(jīng)營趨勢下的金融監(jiān)管改革背景

“十三五”規(guī)劃建議對加快金融體制改革提出了綱領性意見，明確要求“加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統(tǒng)籌協(xié)調，改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，健全符合我國國情和國際標準的監(jiān)管規(guī)則，實現(xiàn)金融風險監(jiān)管全覆蓋”。[]中國經(jīng)濟改革已經(jīng)走到了關鍵的十字路口，作為經(jīng)濟改革的重要組成部分，金融制度的改革自然也是應有之義，復雜的金融活動使得現(xiàn)代金融的系統(tǒng)性風險防范問題愈發(fā)凸顯，更使得改革愈發(fā)迫切。前不久的中央經(jīng)濟工作會議明確指出要對中國現(xiàn)行的金融監(jiān)管框架進行改革，“加強全方位監(jiān)管”。習近平主席在對“十三五”規(guī)劃的說明時進一步指出，要“改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架”，以“加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線”。無論是改革信號的釋放，抑或是現(xiàn)實金融活動的需求，都意味著中國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式必須由分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管進行跨越。

在確立了統(tǒng)一監(jiān)管的改革目標后，隨之而來的問題就變成，統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構究竟如何設立？目前監(jiān)管融合有三個思路：一、合并為一個“大金融監(jiān)管局”；二、仍各自分開，但在它們之上再設上一級的統(tǒng)一機構，管理一行三會；第三種，只設一行一會。其中，設一行一會的思路得到的支持最多，有兩種思路：一、保留目前三會，在三會之上設統(tǒng)一協(xié)調委員會；二、把三會融合為一會。

二、統(tǒng)一監(jiān)管模式的法經(jīng)濟學分析

長期以來，中國對金融機構的監(jiān)管都是遵循著“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”的原則進行的，即在央行負責貨幣政策制定、宏觀經(jīng)濟調控與金融秩序穩(wěn)定的同時，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會“三會”分別對銀行、證券、保險等三類金融機構進行歸口監(jiān)管，彼此互不干涉。分業(yè)監(jiān)管的模式曾較為成功地運行了十幾年，但已經(jīng)無法適應中國的金融現(xiàn)狀。

（一）統(tǒng)一監(jiān)管模式的供給——需求分析

1、需求分析

第一，我國自改革開放以來金融業(yè)經(jīng)過迅速發(fā)展，國內銀行、保險、證券機構的業(yè)務合作已日趨加強，初步形成了三者之間業(yè)務滲透、優(yōu)勢互補、共同利用市場資源的新格局。金融創(chuàng)新使得傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管下形成的機構監(jiān)管模式不斷受到挑戰(zhàn)，銀行信貸產(chǎn)品進行資產(chǎn)證券化處理、打包、在發(fā)行，將股票、債券和信貸之間的界線模糊；保險公司提供類似投資和儲蓄的保險產(chǎn)品；證券衍生品又可能帶有保險的特征；還有信托公司、基金、銀行、證券公司、保險公司都涉及的“保底理財”產(chǎn)品。這些現(xiàn)象反映出銀行、證券、保險之間的業(yè)務和產(chǎn)品的個性差別正在淡化，而其中的共性被挖掘出來。

第二，金融集團的出現(xiàn)，其規(guī)模的龐大、從事業(yè)務的復雜性，也是機構監(jiān)管模式難以應對的。金融集團的業(yè)務涉及多個金融行業(yè)、業(yè)務遍及國際領域，風險比普通金融機構更加分散和難以監(jiān)控?；趯θ拷鹑跇I(yè)務實施監(jiān)管職權的統(tǒng)一監(jiān)管模式，可能會對金融集團的整體風險以及金融體系的系統(tǒng)性風險進行更有效的管控。普遍認為，在監(jiān)管金融集團問題上，統(tǒng)一監(jiān)管模式比機構監(jiān)管更具優(yōu)勢，能夠更好的識別和監(jiān)管那些在不同金融子公司或部門之間轉移的風險，更好的評估宏觀因素對金融體系內所有領域可能造成的影響。作為統(tǒng)一監(jiān)管者，可以更有針對性的按照金融集團混業(yè)經(jīng)營的特點，制定針對金融集團整體經(jīng)營風險的監(jiān)管政策和監(jiān)管方法。

2、供給分析

為了適應金融機構發(fā)展的要求，自1999年始，我國政府相繼頒布了《證券公司進入銀行間同業(yè)市場管理規(guī)定》、《商業(yè)銀行設立基金管理公司試點管理辦法》等政策措施，開啟了我國金融混業(yè)經(jīng)營的政策閘門，此后我國的金融綜合化取得了飛速發(fā)展，集中表現(xiàn)在金融組織的綜合化和業(yè)務范圍的多元化、綜合化。2003 年 9 月中國證監(jiān)會、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會召開的監(jiān)管聯(lián)席會議，議論并通過了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》以及在 2004 年 6 月中國證監(jiān)會、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會再次簽署的《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》旨在明確三方在金融監(jiān)管方面的職責，為三家機構協(xié)調配合，避免監(jiān)管真空和重復監(jiān)管。

3、統(tǒng)一監(jiān)管的供需平衡分析

從法經(jīng)濟學的法律的供求均衡理論分析，法律的供求均衡意味著：法律的價值都能夠通過立法和實施過程順利實現(xiàn)，法律的需求得到滿足，法律的供給適應法律需求，既不存在法律過剩也不存在法律短缺。人們對既定法律的內容和結構安排十分滿意，因而無需也無力改變現(xiàn)行制度。[]而當法律的供過于求時，法律的供給不能完全的實現(xiàn)，（如被束之高閣，不被實施），處于數(shù)量的約束狀態(tài)，或者是給被監(jiān)管者帶來更大的守法成本，使其自身行為效率降低。當法律的需求大于供給時，法律的需求不能完全得到滿足，就會存在監(jiān)管的真空和由于沒有得到正式法律確認而給被監(jiān)管者帶來的行為的約束，形成法律制度的非均衡狀況。從我國目前金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的現(xiàn)象來看，正是出現(xiàn)了監(jiān)管制度的供求非均衡現(xiàn)象，迫切需要建立適應我國現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架和規(guī)則。

（二）統(tǒng)一監(jiān)管的成本——收益分析

1、成本分析

一般而言，監(jiān)管引起的成本分為兩大類：一是監(jiān)管引起的直接資源成本，包括監(jiān)管機構執(zhí)行監(jiān)管過程中所耗費的資源與被監(jiān)管者因遵守監(jiān)管條例而耗費的資源。前者為行政成本，指的是監(jiān)管需要由政府設立監(jiān)管部門來專門負責制定和實施有關條例和細則，在這一過程中耗費的人力和物力。后者為執(zhí)行成本，從被監(jiān)管一方看，因執(zhí)行監(jiān)管條例而付出的直接成本包括：為按照規(guī)定保留記錄而雇傭專人，提供辦公設施和材料等方面的費用，聘請專門律師的費用，按照規(guī)定交納各種費用等。二是監(jiān)管引起的間接效率損失，主要指因被監(jiān)管者改變了原來的行為方式而造成的福利損失。包括道德風險；來自監(jiān)管的削弱競爭，導致靜態(tài)低效率；妨礙金融中介的創(chuàng)新，導致動態(tài)低效率；以及來自監(jiān)管過于嚴厲而引起的金融機構重新選址等。

（1）統(tǒng)一監(jiān)管的直接成本

統(tǒng)一監(jiān)管的直接成本即行政成本和執(zhí)行成本包括金融監(jiān)管當局制定和實施統(tǒng)一監(jiān)督體制需要耗費的人力和物力資源，以及被監(jiān)督對象因遵守統(tǒng)一監(jiān)管法規(guī)而需建立新的制度、提供培訓、花費時間和資金。行政成本是由政府負擔的實施監(jiān)管的一切可以用貨幣來計量的經(jīng)濟資源。比如，政府設立特定的監(jiān)管部門，需要人力成本，這些人在制定和實施有關政策時，需要物質資源。這種行政成本往往數(shù)量是較大的。執(zhí)行成本如商業(yè)銀行為了滿足其監(jiān)管者的需要，必須額外增加除了正常營運的開支，構成了執(zhí)行成本。這些支出有：為按照規(guī)定保留記錄而雇用專人，提供辦公設施和材料等方面的費用；聘請專門律師的費用；按照規(guī)定繳納的各種費用等等。我國長期以來對金融機構的監(jiān)管都是遵循著“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”的原則進行的，即在央行負責貨幣政策制定、宏觀經(jīng)濟調控與金融秩序穩(wěn)定的同時，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會“三會”分別對銀行、證券、保險等三類金融機構進行歸口監(jiān)管，彼此互不干涉。從分業(yè)經(jīng)營下的機構監(jiān)管模式走向混業(yè)經(jīng)營下的統(tǒng)一監(jiān)管模式絕不是加減算術的問題，這里面涉及到機構組織安排，規(guī)則重新制定、人員安置等諸多困難，整合過程充滿復雜性。原有的金融法律不適應統(tǒng)一監(jiān)管要求，需要大面積修改或者重新立法；監(jiān)管機構合并中，一批富有監(jiān)管經(jīng)驗的工作人員通過“旋轉門”進入金融服務業(yè)，留下的工作人員專業(yè)技能水平和工作積極性可能都不高；新成立的統(tǒng)一監(jiān)管機構可能在基礎建設和信息集成系統(tǒng)上尚未完工，影響監(jiān)管工作效率；對監(jiān)管對象認識不明確，不了解應當由誰來具體負責。建立統(tǒng)一監(jiān)管模式無論是合并“一行三會”，建立一個大的金融監(jiān)管委員會，還是保持央行獨立性，由“三會”組成金融監(jiān)管總局均是對現(xiàn)行行政及執(zhí)法模式的改變，需要耗費大量的行政成本和執(zhí)法成本。

（2）統(tǒng)一監(jiān)管的間接成本

金融監(jiān)管行為可能會干擾市場機制對資源的自動配置作用，限制充分競爭，抑制了金融創(chuàng)新，影響市場激勵機制而導致有關經(jīng)濟行為主體改變其行為方式而造成的間接效率損失，使整個社會的福利水平下降。產(chǎn)生間接成本的渠道有：有些監(jiān)管措施的存在可能會引發(fā)道德風險，比如因為存款保險制度的存在，銀行的經(jīng)營管理者可能會趨向于冒更大的風險去進行貸款或投資，因為他知道即使投資失敗也會有存款保險機構在最后關頭進行救助；有些監(jiān)管措施較為嚴厲，有可能阻礙金融創(chuàng)新，削弱競爭并導致金融服務產(chǎn)品單一而價格提高，如利率管制措施等；而金融監(jiān)管中的歧視性措施會使某些金融機構處于不利地位。

統(tǒng)一監(jiān)管如果不能對類似金融業(yè)務建立一致的監(jiān)管標準，還是會存在監(jiān)管缺失和監(jiān)管套利。許多單一監(jiān)管模式的批評者認為，行業(yè)的不同其監(jiān)管的目標也不盡相同，因為雖然統(tǒng)一監(jiān)管有應對復雜金融產(chǎn)品監(jiān)管之意，但并不意味單純功能的金融商品不復存在。

2、收益分析

第一，統(tǒng)一監(jiān)管可以適應全球化的混業(yè)經(jīng)營趨勢，盡管長期以來，中國的金融機構只被允許分業(yè)經(jīng)營，但是現(xiàn)實中的金融實踐卻早已突破了這一限制。但與國外不同的是，中國的混業(yè)經(jīng)營是通過企業(yè)集團，而不是通過金融（或銀行） 控股集團進行的。因此，有關商業(yè)銀行、信托投資公司、證券公司、保險公司通過集團公司運作實行混業(yè)經(jīng)營，而以機構性管理為特點的分業(yè)監(jiān)管困難重重，監(jiān)管效率低下。統(tǒng)一監(jiān)管可以實現(xiàn)銀行、證券、保險在同類功能產(chǎn)品監(jiān)管上的標準化運作，提高監(jiān)管效率。

第二，在分業(yè)監(jiān)管模式下，難以綜合評估混業(yè)金融機構的風險。在目前的“一行三會”體制下，各監(jiān)管機構在法律上是獨立平級主體，不存在上下級關系，難以及時有效采取協(xié)作行動開展監(jiān)管活動。特別是對于國內混業(yè)金融集團中，某一實體的風險受其他實體影響很大，而且各種風險相互傳染，只對集團某一實體有監(jiān)管權的機構很難評估該實體的真實風險以及集團整體風險狀況。而統(tǒng)一監(jiān)管能夠實現(xiàn)對系統(tǒng)性風險的有效監(jiān)管。

第三，在統(tǒng)一監(jiān)管模式下，監(jiān)管當局有更廣泛的權力，可以為金融創(chuàng)新提供良好的金融環(huán)境，不會把金融創(chuàng)新嚴格地限制在狹小的業(yè)務范圍內，同時可以對創(chuàng)新提供保護和激勵機制，擴大金融創(chuàng)新的有效空間。

三、統(tǒng)一監(jiān)管路徑選擇的成本——收益分析

目前主流的兩類改革思路：一是合并“一行三會”，建立一個大的金融監(jiān)管

委員會，這種意見的代表即為全國人大常委會委員、財經(jīng)委副主任委員尹中卿；二是保持央行獨立性，由“三會”組成金融監(jiān)管總局。

如果合并一行三會，以我們目前的公共治理系統(tǒng)，出的問題比能夠解決的問題多很多，超級監(jiān)管系統(tǒng)的出現(xiàn)可能會讓市場無所適從。監(jiān)管的信息鏈條很長，傳遞的過程中有可能出現(xiàn)問題，容易出現(xiàn)信息失真。金融監(jiān)管和貨幣政策是并不能簡單的合并。當初銀監(jiān)會從央行分離，就是為了防止“同步震蕩”，即防止銀根與監(jiān)管同步縮放，由于監(jiān)管力度直接影響貨幣乘數(shù)，若基礎貨幣與貨幣乘數(shù)同步放大或縮小，容易引起過度調節(jié)。一行三會合并還將將面臨非常強大的現(xiàn)實阻力，因為這等同將監(jiān)管部門格局完全打破重來，將導致利益重新分配及裁撤冗員等結果。

四、結論

從成本——收益的角度，現(xiàn)階段，保持央行獨立性，由“三會”組成金融監(jiān)管總局的模式更加適應我國現(xiàn)狀。但監(jiān)管的問題不是簡單合并能夠解決的，關鍵是要轉變理念，理順機制。監(jiān)管形式應服務于內容，監(jiān)管框架和監(jiān)管組織的設計要服從于監(jiān)管理念。而且，并非成立了金融監(jiān)管總局，實現(xiàn)了“三會”合并，就能夠達到保障國家金融穩(wěn)定，實現(xiàn)國家金融安全的目的。同時，還需依賴國家各項安全制度的，實現(xiàn)全面的金融安全網(wǎng)制度。

參考文獻：

中央財經(jīng)大學法學院2014級碩士研究生。

2新平：《借鑒成熟市場經(jīng)驗 推進金融監(jiān)管改革》，《上海證券報》2015年12月23日第A03版。

3 劉紀鵬、林蔚然：《統(tǒng)一監(jiān)管方向下金融改革的路徑選擇》，《證券日報》2015年12月26日第A03版。

4劉紀鵬、林蔚然：《統(tǒng)一監(jiān)管方向下金融改革的路徑選擇》，《證券日報》2015年12月26日第A03版。

5楊東、陸徐元：《我國金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管體制的實現(xiàn)路徑分析》，《社會科學研究》2010年第6期。

6于永寧：《后危機時代的金融監(jiān)管變革之道》，法律出版社2013年版，第41頁。

7于永寧：《后危機時代的金融監(jiān)管變革之道》，法律出版社2013年版，第41頁。

8楊東、陸徐元：《我國金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管體制的實現(xiàn)路徑分析》，《社會科學研究》2010年第6期。

作者簡介：

閆若冰 女 中央財經(jīng)大學 法學院 金融服務法專業(yè) 三年級碩士研究生