武艷

【摘要】當(dāng)前“三塊地”的改革是熱點(diǎn)，所謂三塊地改革是指農(nóng)村征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以及宅基地三項(xiàng)土地制度改革。15年，國(guó)家在全國(guó)選取了33個(gè)縣（市）區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的發(fā)展將會(huì)是大勢(shì)所趨，本文在此背景下研究了入市過(guò)程中所涉及到的各項(xiàng)問(wèn)題，最后提出了自己的意見。

【關(guān)鍵詞】土地入市 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 試點(diǎn)

2013年，十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。2014年，中央頒布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村土地制度改革，引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市被反復(fù)提及，引起了各方的熱烈關(guān)注與討論。2014年底，國(guó)家印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國(guó)選取三十多個(gè)縣（市）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。2015年初，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院確定了15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)縣（市）。

一、問(wèn)題的提出

十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”2015年，國(guó)務(wù)院在全國(guó)選定了33個(gè)試點(diǎn)，更引起了各方的討論關(guān)注。從國(guó)家公布試點(diǎn)以后，已經(jīng)有浙江德清、四川郫縣、貴州湄潭以及廣東南海等多宗土地入市，這些地塊的入市情況對(duì)于將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市推向全國(guó)是寶貴的經(jīng)驗(yàn)。雖說(shuō)局部取得了一定的經(jīng)驗(yàn)以及成就，但從全國(guó)整體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍然存在許多問(wèn)題。

1.1農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不清

目前，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的土地所有制中主體混亂，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是“三級(jí)所有”，這三級(jí)分別為村、村民小組、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。由于法律沒(méi)有具體規(guī)定，這就造成了這樣一個(gè)困境：農(nóng)村集體土地所有權(quán)到底歸屬于哪一級(jí)所有？所有權(quán)主體的缺位，權(quán)利界定不清，導(dǎo)致了許多問(wèn)題，比如集體土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的利益難以得到保障。

1.2土地增值收益分配公平問(wèn)題

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)涉及到土地增值收益分配的問(wèn)題，收益分配的參與主體有政府、村集體以及農(nóng)民個(gè)人，收益分配比例如何關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，因此這也是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的重心。從當(dāng)前試點(diǎn)已入市情況來(lái)看，農(nóng)民的收益份額得到了提高，以山西省晉城市澤州縣首宗入市地塊為例，2015年12月澤州就地入市一宗地塊，租賃期限20年，每年租金為11.75萬(wàn)元，然后三方具體分配比例是村集體可留土地收益2.82萬(wàn)元、村民可分配的收益為6.58萬(wàn)元，政府通過(guò)土地增值收益調(diào)節(jié)金可得2.35萬(wàn)元。從分配情況我們可以看出農(nóng)民和村集體占比較高，農(nóng)民受益所以入市意愿也很高，這也是可吸取的寶貴經(jīng)驗(yàn)。但政府分配比例太低，在一定程度上壓縮了地方政府土地財(cái)政的來(lái)源范圍，也會(huì)影響政府入市的積極性。此外，從當(dāng)前分配情況也可以看出，增值收益的分配過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督管理。

1.3集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后缺乏有效監(jiān)管

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，基層政府各部門管理權(quán)責(zé)不清晰，對(duì)入市后土地的后續(xù)開發(fā)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有進(jìn)行有效監(jiān)管，比如建設(shè)中是否違規(guī)占用農(nóng)地，土地用途是否改變以及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定等等，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后缺乏監(jiān)管。

1.4入市途徑單一

當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市途徑選擇方面，絕大多數(shù)采取的還是就地入市方式，究其原因，異地調(diào)整入市由于涉及利益主體多（被調(diào)整地塊所有權(quán)人、落地地塊土地所有權(quán)人、政府、村集體等等），入市情況相對(duì)來(lái)說(shuō)要復(fù)雜一些，這可能是一部分原因。

二、改革思路及啟示

2.1 明確入市各方主體的法律地位與權(quán)利

無(wú)論是采取就地入市、異地調(diào)整入市還是城中村改造入市，各方主體產(chǎn)權(quán)明晰是非常重要的。通過(guò)規(guī)范手段明確集體土地所有權(quán)歸屬以及存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地使用權(quán)人是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)。

2.2加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范土地入市流轉(zhuǎn)程序

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市運(yùn)行的過(guò)程中，地方政府土地行政主管部門要規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序，加強(qiáng)對(duì)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的管理，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)管和市場(chǎng)秩序監(jiān)管，規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序，公開土地入市的相關(guān)具體要求及流程等，保證入市各方參與者的知情權(quán)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

2.3處理好各利益主體之間的利益分配關(guān)系

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中要做到合理處理村集體與村民個(gè)體間的利益關(guān)系，政府也要做好監(jiān)督管理工作，做到妥善處理各方關(guān)系，不僅會(huì)推動(dòng)集體建設(shè)用地入市的順利進(jìn)行，對(duì)于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，減少矛盾的產(chǎn)生也有重要意義。除此之外，也要兼顧國(guó)家與農(nóng)村集體的利益，不能一味地壓縮政府所得的份額，十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與城市國(guó)有土地同等入市在一定程度上壓縮了地方政府土地財(cái)?shù)膩?lái)源范圍。村集體與農(nóng)民的分配份額提高固然是好事，但也要保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，良性發(fā)展。

2.4建立公開透明的信息披露制度

農(nóng)民集體成員在入市分配的過(guò)程中，缺乏有效的信息了解渠道。因此，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中應(yīng)完善農(nóng)民集體成員知情、參與、監(jiān)督等權(quán)利，還應(yīng)在入市中充分尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利，減少矛盾的滋生。