何雷

摘 要：財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為一種行政監(jiān)督的重要制度，發(fā)揮著重要的作用，有助于加強(qiáng)政府透明度，增強(qiáng)官員的清廉性。我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度制定已經(jīng)有二十年的時(shí)間了，起得了一定成效。本文主要從我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法律體系方面來分析其問題和完善的途徑。

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)申報(bào)；法律效力；法律體系；完善途徑

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，緣起于1766年的瑞典，成文于1883年的英國《凈化選舉與防止腐敗法》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前全球120多個(gè)國家和地區(qū)都有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。其中就包括亞洲的新加坡、韓國等國家，以及中國香港、澳門地區(qū)。自1987年以來，我國先后制定的相關(guān)政策性規(guī)定、草案共數(shù)十個(gè)?？梢钥隙ǖ氖?，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度無論從法律上還是實(shí)踐上都有了一定的進(jìn)步。然而，財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律體系仍暴露出許多問題，需進(jìn)一步完善?？傮w來看，目前我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律效力不強(qiáng)，位階較低，而在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行中，其效果也和之前的預(yù)想有所出入。

一、我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律體系的缺陷

（一）缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)定

我國還沒有出臺(tái)關(guān)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的統(tǒng)一法律規(guī)定。而一項(xiàng)制度的成熟和確立的標(biāo)志恰恰是相關(guān)法律的出臺(tái)。我國首次提出建立《中華人民共和國財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》是在1989年的全國人大，至今我們依然沒有出臺(tái)《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。相比較發(fā)達(dá)國家，他們都有專門的法律來規(guī)范公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。1883年，英國通過的《凈化選舉、防止腐敗法》，是世界上第一部財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律。我國由于缺少專門的法律規(guī)定，使得公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究一直只是停留在理論的層面，即使是地方政府有實(shí)踐，也是很少部分的初步試探，沒有形成全國范圍內(nèi)的廣泛適用。

（二）立法的位階較低

我國的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度沒有統(tǒng)一的立法規(guī)范，都是一些政策性的條例，法律位階較低。自有關(guān)人大代表提議建立《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》以來，我國分別在1995、2001和2010年出臺(tái)了三部規(guī)定，這是我國目前公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主要依據(jù)。我國地方政府也有相關(guān)的規(guī)定出臺(tái)，如新疆阿勒泰地區(qū)出臺(tái)的《關(guān)于縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》。

無論是國家出臺(tái)的還是地方政府出臺(tái)的，其都是政策性文件，層級(jí)位階較低，沒有上升到國家法律的高度。這樣便會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度缺乏穩(wěn)定和權(quán)威性，無法充分發(fā)揮該制度應(yīng)有的作用，同時(shí)影響了公眾對(duì)該制度的了解程度和監(jiān)督程度。

（三）未與部門法形成統(tǒng)一的體系

目前我國關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的相關(guān)法規(guī)都是孤立的存在于其領(lǐng)域，沒有與我國相關(guān)方面的法律形成統(tǒng)一的法律體系。而統(tǒng)一的法律體系更能使制度有效的發(fā)揮作用，我國很多法律規(guī)定，如《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)于部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》等，如果仔細(xì)探究其具體條文的規(guī)定，有些規(guī)定和我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)定是相矛盾和沖突的，它們由于各自在獨(dú)自的領(lǐng)域里發(fā)揮作用，所以也沒有發(fā)揮出整體的綜合效能，沒有使我國的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度形成一個(gè)統(tǒng)一的法律體系，最為代表性的就是我國1995年出臺(tái)的《中華人民共和國公務(wù)員法》，沒有涉及關(guān)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的相關(guān)規(guī)定。這種立法上的不協(xié)調(diào)，不僅使法律缺失統(tǒng)一性，影響立法效益的正常發(fā)揮，也影響到國家整體法制的權(quán)威，使之缺乏嚴(yán)肅性。

（四）相關(guān)的監(jiān)督體系配套較弱

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度需要有一套完善和高效的監(jiān)督機(jī)制來保障其順利執(zhí)行，監(jiān)督可以分為立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。從目前行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制來說，部門與部門之間缺乏獨(dú)立性，缺乏必要的透明度，而且在司法過程中，沒有制定專門針對(duì)國家公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)法律和法規(guī)，從而使監(jiān)督無法可依。

二、我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律體系出現(xiàn)缺陷的原因

（一）公務(wù)員自身利益者的阻礙

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度針對(duì)的是經(jīng)濟(jì)利益問題。公務(wù)員的利益最本質(zhì)的沖突主要表現(xiàn)在公共利益與個(gè)人利益的沖突。在現(xiàn)實(shí)的生活中，公務(wù)員有著雙重的身份，一個(gè)是“經(jīng)濟(jì)人”，一個(gè)是“公共部門工作人員”，“經(jīng)濟(jì)人”的本性導(dǎo)致公務(wù)員在公共行政過程中以自己的利益為基準(zhǔn)，保證實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化，因?yàn)楣珓?wù)員首先是“經(jīng)濟(jì)人”，而后才是“公共部門工作人員”，由于兩者代表的價(jià)值取向是完全不同的，所以兩者之間的沖突不可避免。

同時(shí)，公務(wù)員“經(jīng)濟(jì)人”的自然屬性，還會(huì)牽涉到其內(nèi)部的既得利益。如果公開申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)狀況，就可能觸動(dòng)到他們的既得利益。

（二）公務(wù)員隱私權(quán)問題

隱私意識(shí)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開是一種天然的排斥，特別是受到傳統(tǒng)文化的影響，人們對(duì)于自己財(cái)產(chǎn)隱私的保護(hù)更是根深蒂固在人們的思想中，隱私權(quán)是人的一項(xiàng)基本權(quán)利，對(duì)于自己的財(cái)產(chǎn)來源、財(cái)產(chǎn)狀況、財(cái)產(chǎn)變動(dòng)有所保密是其基本的表現(xiàn)。并且隨著法治的普及，人們的權(quán)利意識(shí)逐漸的增強(qiáng)，對(duì)于自己隱私的重視度也越來越高，可能會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度借以“觸犯隱私權(quán)”為借口，反對(duì)該制度的建立和實(shí)施。立法者必須在這兩者之間找到一個(gè)關(guān)于公共利益和個(gè)人利益的平衡點(diǎn)，協(xié)調(diào)好和其他部門法之間的關(guān)系。

三、我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律體系的完善途徑

（一）出臺(tái)統(tǒng)一的《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》

要系統(tǒng)的規(guī)范我國的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，首先要解決的就是提高公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法律位階，頒布由我國的立法機(jī)關(guān)制定的基本法律——《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。由此實(shí)現(xiàn)政策到法律的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出該制度的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和強(qiáng)制性。通過立法者出臺(tái)統(tǒng)一的立法規(guī)定并逐步的推廣，指導(dǎo)公眾能合法、理智的看待相關(guān)現(xiàn)狀，并且能調(diào)動(dòng)起公眾參與到社會(huì)監(jiān)督以及具體的實(shí)施過程中。以立法規(guī)定為契機(jī)，在其他相關(guān)的法律法規(guī)中作出與其相配套的規(guī)定，逐漸形成一個(gè)完整的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律體系。

（二）提高立法的位階

從目前我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)存在的問題分析，我國現(xiàn)在的關(guān)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定都是一些政策性的文件，不是規(guī)范的法律文件，缺乏權(quán)威性，法律位階不高，不能使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在防腐治腐的實(shí)際工作起到警戒、震懾作用，更不利于腐敗問題的處罰和處理。提高立法的位階，可以在法律出現(xiàn)沖突和矛盾的時(shí)候，以高位階的法律為主，因而在出現(xiàn)與財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度沖突規(guī)定時(shí)，可以使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度優(yōu)先發(fā)揮作用，從而增強(qiáng)該項(xiàng)法律制度的權(quán)威性和影響力。

（三）加強(qiáng)與其他部門法律的銜接

為了能更好的健全我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法律體系，我國其他的一些部門法也該相應(yīng)的在其內(nèi)容中修正或者加入對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)定，與《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》相銜接。

第一，與《公務(wù)員法》相銜接。筆者認(rèn)為，在《公務(wù)員法》應(yīng)該增加相應(yīng)的規(guī)定，如在公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利中增加“公務(wù)員應(yīng)該進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)”，在懲戒中規(guī)定“公務(wù)（下轉(zhuǎn)第頁）（上接第頁）員在申報(bào)財(cái)產(chǎn)時(shí)不得瞞報(bào)、虛報(bào)財(cái)產(chǎn)，如有違反，應(yīng)該給予紀(jì)律處分或行政處分，情節(jié)嚴(yán)重的予以辭退?！?/p>

第二，與《政府信息公開條例》相協(xié)調(diào)。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)作為一項(xiàng)重要舉措，在《條例》中沒有相關(guān)的規(guī)定，必然使政府在推行此制度的過程中不能和《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》更好的相互銜接，所以筆者建議，在《政府信息公開條例》中，加入關(guān)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的具體內(nèi)容和程序。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制

完善的監(jiān)督體制可以對(duì)預(yù)防和懲治公務(wù)員腐敗起到良好的作用。要想發(fā)揮財(cái)產(chǎn)申報(bào)反腐功效，完善公務(wù)員的監(jiān)督體制是重要的基礎(chǔ)。首先要在新形勢下繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部行政監(jiān)督。盡快改變目前雙重領(lǐng)導(dǎo)的狀態(tài)，排除監(jiān)督工作中所受到的干擾，保證監(jiān)督的實(shí)效性。其次，對(duì)外要加強(qiáng)立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的配合。賦予各機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的職權(quán)，增強(qiáng)監(jiān)督的主動(dòng)性、自主性和積極性。加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)，首先保證自身的清廉。

為了保障財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能盡快發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)充分考慮我國的現(xiàn)實(shí)國情，采取必要的過渡措施，減輕制度推行的各種阻力，防止制度流于形式。政府需要逐步完善相關(guān)的法律體系，增強(qiáng)法律效力，出臺(tái)相關(guān)的統(tǒng)一性法律，完善配套機(jī)制等等。在當(dāng)前國情下，我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度仍然有很大的問題，但是民眾對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的要求和當(dāng)前反腐的程度都有利于我國出臺(tái)一部相關(guān)法律約束公務(wù)員行為，增強(qiáng)政府的廉潔性和透明度。因此，立法機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快構(gòu)思出臺(tái)，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)這一項(xiàng)“陽光法案”真正落實(shí)到現(xiàn)實(shí)使用中。

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