王艷秋

（264005 煙臺(tái)大學(xué) 山東 煙臺(tái)）

民國時(shí)期的文官遺族撫恤制度

王艷秋

（264005 煙臺(tái)大學(xué) 山東 煙臺(tái)）

文官遺族撫恤制度，民國時(shí)期已經(jīng)相對(duì)成熟。遺族撫恤金作為其核心內(nèi)容，其適用對(duì)象、種類、領(lǐng)受條件、給付標(biāo)準(zhǔn)等主要規(guī)則日益成熟，但是徒法不足以自行，因缺乏與之相應(yīng)的社會(huì)條件，以及制度自身的局限性，文官遺族撫恤制度的實(shí)施步履維艱。

民國；文官；遺族撫恤；功績主義

民國撫恤制度比較成熟，文官遺族撫恤是其主要內(nèi)容。所謂文官遺族撫恤，是指政府以遺族撫恤金的形式向死亡文官的遺屬提供物質(zhì)幫助，以維持文官遺族的基本生活的一種制度。從北洋政府到南京國民政府，民國時(shí)期建立起完善的文官遺族撫恤立法。這不僅有助于公務(wù)人員解除后顧之憂，安心工作，還能促使公務(wù)員廉潔自守、澄清吏治。

鑒于民國時(shí)期文官遺族撫恤制度的重要性，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了諸多研究①?？傮w而言，目前學(xué)界的研究主要側(cè)重于南京國民政府時(shí)期的研究，缺乏對(duì)民國文官遺族撫恤制度的整體研究。有鑒于此，本文擬通過對(duì)北洋政府時(shí)期和南京國民政府時(shí)期文官遺族撫恤制度的比較研究，探查民國文官遺族撫恤制度的流變和特色，以為完善我國當(dāng)前的公務(wù)員撫恤立法提供借鑒。

一、民國時(shí)期文官遺族撫恤法律框架的構(gòu)建

民國時(shí)期文官遺族撫恤法規(guī)之創(chuàng)建，始于北洋政府時(shí)期。北洋政府于1914年公布了《文官恤金令》、《文官恤金令施行規(guī)則》②和《警察官吏恤金給予條例》?！段墓傩艚鹆睢纷鳛槊駠鴷r(shí)期文官遺族撫恤制度之濫觴，內(nèi)容完備。以《文官恤金令》為基礎(chǔ)，南京國民政府于1927年出臺(tái)了《官吏恤金條例》，規(guī)定遺族撫恤金與年薪、月俸相聯(lián)系，而不再與終身恤金相掛鉤，給付標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)。隨著公務(wù)員制度的推行，南京國民政府于1934年頒布了《公務(wù)員恤金條例》。與《官吏恤金條例》相比，該條例最為顯著的變化就是官吏改稱為公務(wù)員，恤金類別包括遺族一次恤金和遺族年恤金。鑒于之前的撫恤法規(guī)都是撫恤、退休合為一體，撫恤制度實(shí)施多有不便，1943年的《公務(wù)員撫恤法》首次將撫恤、退休分開。南京國民政府對(duì)公務(wù)員遺族撫恤進(jìn)行專門立法，這是公務(wù)員遺族撫恤立法的一大進(jìn)步 。③

二、民國時(shí)期文官遺族撫恤的主要內(nèi)容

民國時(shí)期文官遺族撫恤制度的重要載體是遺族撫恤金。其主要內(nèi)容涵蓋遺族撫恤金的受領(lǐng)對(duì)象、給付標(biāo)準(zhǔn)等。

（一）遺族撫恤金的受領(lǐng)對(duì)象

民國時(shí)期文官遺族撫恤制度的建立，始于北洋政府時(shí)期。在《文官恤金令》的基礎(chǔ)上，南京國民政府進(jìn)一步擴(kuò)大和完善了遺族撫恤金的受領(lǐng)對(duì)象。根據(jù)表一可知，第一，南京國民政府對(duì)公務(wù)員子女的保護(hù)愈來愈周到、全面。北洋政府時(shí)期，法律僅僅規(guī)定亡故者之子享有資格。隨著男女平等觀念的深入，南京國民政府初期的《官吏恤金條例》擴(kuò)大了遺族撫恤金受領(lǐng)對(duì)象的范圍，將亡故者之女納入保護(hù)范圍。由此，亡故公務(wù)員的女兒與兒子同時(shí)成為遺族撫恤金的受領(lǐng)對(duì)象。④第二，遺族撫恤金受領(lǐng)對(duì)象中的女性越來越受到重視和保護(hù)。亡故者之妻的地位上升?！豆倮粜艚饤l例》將亡故者之妻列由第二順序人改為領(lǐng)受遺族撫恤金的第一順序人。第三，女性公務(wù)員遺族日益受到關(guān)注和保護(hù)。按照《官吏恤金條例》的規(guī)定，女性公務(wù)員父母被納入保護(hù)范圍。隨著時(shí)代的進(jìn)步，南京國民政府進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)女性公務(wù)員的保護(hù)，根據(jù)《公務(wù)員恤金條例》的規(guī)定，女性公務(wù)員遺族撫恤金的受領(lǐng)對(duì)象與男性公務(wù)員并無二致。

表1

（二）遺族撫恤金的給付標(biāo)準(zhǔn)

遺族撫恤金是文官遺族撫恤制度的核心內(nèi)容。⑤而遺族撫恤金的給付標(biāo)準(zhǔn)則是文官遺族撫恤制度的核心。它既是衡量遺族撫恤金的尺度，又是評(píng)價(jià)文官遺族撫恤制度的標(biāo)桿。

表2

據(jù)表2可知，南京國民政府遺族年恤金的給付標(biāo)準(zhǔn)與北洋政府不同，不再以終身恤金為標(biāo)準(zhǔn)，而以薪資為標(biāo)準(zhǔn)。給付條件結(jié)合工作年限、工作成績定性、定量考察，更細(xì)化、更科學(xué)、更具有操作性。國民政府成立以來，遺族撫恤金的給付標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)一些變化：其一是南京國民政府為了改善公務(wù)員遺族生活，不斷提高給付標(biāo)準(zhǔn)；其二是遺族撫恤金的給付標(biāo)準(zhǔn)逐漸堅(jiān)持功績主義。遺族恤金開始與服務(wù)年限、薪資雙掛鉤。

三、結(jié)語

公務(wù)員保障尤其是文官遺族撫恤制度在整個(gè)公務(wù)員管理過程中發(fā)揮了安全網(wǎng)、減壓器和救助器的作用。⑥但是，需要指出的是，宥于當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境和自身局限性，文官遺族撫恤制度的實(shí)施步履維艱。其一，整個(gè)民國時(shí)期政局動(dòng)蕩、戰(zhàn)亂頻仍，文官撫恤法規(guī)形同虛設(shè)。其二，國家財(cái)政入不敷出，根本無力負(fù)擔(dān)文官遺族撫恤金的開支。北洋政府手中能支配的財(cái)源無力負(fù)擔(dān)文官遺族撫恤金。到南京國民政府時(shí)期，財(cái)政赤字愈演愈烈，從國共十年內(nèi)戰(zhàn)的10%上升到抗日戰(zhàn)爭結(jié)束后的81%。⑦其三，惡劣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境亦阻礙文官遺族撫恤制度的推行。盡管南京國民政府不斷上調(diào)公務(wù)員遺族撫恤金、盡力改善公務(wù)員遺族的生活，但通貨膨脹的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，公務(wù)員遺族的生活日益困苦?？傊?，民國時(shí)期的文官遺族撫恤制度在理想與現(xiàn)實(shí)之間存在較大的差距。

盡管民國時(shí)期的文官遺族撫恤制度宥于一些外部社會(huì)原因及內(nèi)部局限性沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，但相對(duì)于當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景來說，還是比較成功的。此外，民國時(shí)期的文官遺族撫恤制度對(duì)后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。臺(tái)灣現(xiàn)行公務(wù)員撫恤制度，以民國文官遺族撫恤制度為基礎(chǔ)發(fā)展而來。目前我國公務(wù)員撫恤方面缺乏專門立法，民國文官遺族撫恤制度對(duì)于完善我國公務(wù)員撫恤立法具有重要的示范意義。

注釋：

①已有的研究：岳宗福《理念的嬗變-制度的初創(chuàng)—近代中國社會(huì)保障立法研究》，2004年浙江大學(xué)博士論文，徐有守《中華民國退休撫恤制度》，臺(tái)北正中書局1984年版。岳、徐主要闡述國民政府撫恤制度近代化的歷程。李翔《1927-1949年國民政府軍人撫恤觀念流變》，《軍事歷史研究》2008年第3期。李翔論述了南京國民政府時(shí)期的撫恤思想。姜迎春《南京國民政府初期的撫恤制度》，《史林》，2012年第2期。任同芹《國民政府時(shí)期公務(wù)員退撫制度探略》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第5期。姜、任主要介紹南京國民政府時(shí)期的撫恤制度，對(duì)北洋政府時(shí)期的鮮有涉及。

②《政府公報(bào)》1914 年 第 679 號(hào)。

③蔡鴻源主編.《民國法規(guī)集成》，合肥：黃山書社 ，1999 年，第67 冊(cè)，第 327～329 頁。

④《官吏恤金條例》規(guī)定子女可以領(lǐng)受遺族撫恤金，沒有明確說明是未成年子女，只能從喪失事由“子女達(dá)于成年時(shí)遺族撫恤金領(lǐng)受權(quán)喪失”推斷出受領(lǐng)對(duì)象為未成年子女。

⑤姜迎春.《南京國民政府初期的撫恤制度》，《史林》，2012年第2期。

⑥張明智.《國家公務(wù)員保障機(jī)制研究》廈門大學(xué)行政管理專業(yè)碩士論文，2002。

⑦楊蔭博.《民國財(cái)政史》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1985年，第102頁。