杜靚靚

【摘 要】重點(diǎn)對(duì)永吉縣近年來(lái)耕地與基本農(nóng)田保護(hù)工作及存在問(wèn)題進(jìn)行了分析、探討，并提出幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】耕地；基本農(nóng)田；保護(hù)；問(wèn)題；思考

0 引言

土地是民生之本，“十分珍惜合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)（2004）28號(hào)）提出重點(diǎn)把握好切實(shí)保護(hù)耕地特別是保護(hù)基本農(nóng)田，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)等六方面工作，并把切實(shí)保護(hù)耕地特別是保護(hù)好基本農(nóng)田放在首位。

國(guó)務(wù)院總理溫家寶在2007年政府工作報(bào)告中明確指出“一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線”。而18.27億畝的耕地保有現(xiàn)狀表明耕地保護(hù)的形勢(shì)十分嚴(yán)峻?；谏鲜霰尘?，開(kāi)展耕地與基本農(nóng)田保護(hù)專(zhuān)題研究是非常必要的，通過(guò)對(duì)永吉縣耕地和基本農(nóng)田現(xiàn)狀及歷年動(dòng)態(tài)變化以及存在問(wèn)題進(jìn)行分析研究，進(jìn)一步提高保護(hù)耕地和基本農(nóng)田重要性的認(rèn)識(shí)，提高保護(hù)意識(shí)。同時(shí)又要樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，改革創(chuàng)新，既要使用傳統(tǒng)的法律和行政手段，又要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)政策的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，啟動(dòng)耕地保護(hù)內(nèi)在動(dòng)力，變被動(dòng)保護(hù)為主動(dòng)保護(hù)。確保永吉縣的糧食安全，生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

1 情況分析

1.1 永吉縣現(xiàn)有耕地的基本情況

1.1.1 耕地的數(shù)量與結(jié)構(gòu)

永吉縣現(xiàn)有耕地89313.71公頃，占永吉縣土地總面積的34.03%。其旱地面積最大，為53791.37公頃，占耕地總量的60.23%；其次是灌溉水田，面積為35272.41公頃，占耕地總量的39.50%；望天田和菜地面積較小，所占比重不足1%；全縣無(wú)水澆地（見(jiàn)表1）。

表1 永吉縣耕地結(jié)構(gòu)表

單位：公頃、%

1.1.2 耕地的地域分布情況

永吉縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地總量分布較平均，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全縣耕地總量的4%—10%之間。全縣耕地面積最大的是北大湖鎮(zhèn)，耕地面積為12086.67公頃，占全縣耕地總量的13.53%；其次是一拉溪鎮(zhèn)、岔路河鎮(zhèn)、三家子鄉(xiāng)和口前鄉(xiāng)四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，耕地總量依次為11074.39、8841.08、7595.61、6955.37公頃，這四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全縣耕地總量的38.60%；耕地面積最小的是口前鎮(zhèn)，耕地總量為978.98公頃，占全縣總量的1.10%。

2 永吉縣基本農(nóng)田現(xiàn)狀

表2 永吉縣基本農(nóng)田現(xiàn)狀及構(gòu)成表

單位：公頃、%

截止到2005年，永吉縣現(xiàn)有基本農(nóng)田78550.56公頃，保護(hù)率為87.96%，其在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分布以北大湖鎮(zhèn)、一拉溪鎮(zhèn)、岔路河鎮(zhèn)居多，面積分別為1073.24公頃、9913.75公頃和7869.74公頃，分別占基本農(nóng)田總面積的13.64%、12.62%和10.02%，口前鎮(zhèn)最少，僅有535.48公頃，占基本農(nóng)田總面積0.68%。

現(xiàn)有基本農(nóng)田全部由耕地構(gòu)成，其中旱地面積最大，占總面積的58.59%，其次是灌溉水田，占41.20%，水澆地和菜地二者之和僅占0.22%（詳見(jiàn)表2）。

3 耕地和基本農(nóng)田增減變化情況

3.1 耕地變化情況

根據(jù)永吉縣土地利用現(xiàn)狀變更情況，全縣耕地從1996年的89424.40公頃減少到2005年末的89304.37公頃，耕地凈減少233.08公頃，平均每年減少13.33公頃，耕地年度變化呈不規(guī)律性，有的年度增加，如2000年耕地面積凈增加19.71公頃；大部分年度耕地面積減少，其中2003年耕地凈減少面積最大，達(dá)81.71公頃。具體情況見(jiàn)表3。

表3 永吉縣1996—2005年耕地總量變化情況

單位：公頃

3.2 耕地減少情況

規(guī)劃確定，全縣耕地減少量不得超過(guò)2890.20公頃，其中建設(shè)占用耕地控制在344.60公頃以?xún)?nèi)?，F(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，全縣共計(jì)減少耕地386.28公頃，其中，各項(xiàng)建設(shè)占用耕地266.25公頃，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地40.90公頃，生態(tài)退耕減少72.13公頃，災(zāi)毀減少耕地7.00公頃，分別占耕地減少總量的68.93%、10.59%、18.67%、1.81%（見(jiàn)圖1）。

圖1

從以上數(shù)據(jù)可以看出，新增建設(shè)用地占用耕地對(duì)耕地減少量的貢獻(xiàn)最大，因此，應(yīng)適當(dāng)控制建設(shè)用地占用耕地的規(guī)模，切實(shí)保護(hù)耕地；生態(tài)退耕減少耕地面積僅次于建設(shè)占用，生態(tài)退耕雖然不會(huì)導(dǎo)致耕地退化，但在短期內(nèi)會(huì)造成糧食產(chǎn)量的減少，影響農(nóng)民收入，應(yīng)該協(xié)調(diào)好生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系；災(zāi)毀耕地面積雖然總量不是很大，但是所占比例接近2%，說(shuō)明永吉縣耕地生態(tài)環(huán)境還是有待提高，應(yīng)當(dāng)做好水土保持措施，防止自然災(zāi)害毀壞耕地；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整共計(jì)占用耕地40.90公頃，雖然會(huì)增加部分收入，但也應(yīng)該控制一定的規(guī)模。各年減少耕地情況詳見(jiàn)表4。

表4 永吉縣1997—2005年耕地減少情況表

單位：公頃

3.3 耕地增加情況

規(guī)劃確定，全縣通過(guò)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理增加耕地3115.00公頃，現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，全縣共增加耕地面積266.25公頃，占規(guī)劃控制指標(biāo)的8.55%，補(bǔ)充耕地指標(biāo)完成比例較低。其中，通過(guò)開(kāi)發(fā)增加耕地77.81公頃，土地整理增加耕地59.96公頃，土地復(fù)墾增加耕地面積為128.48公頃，分別占耕地增加總量的29.22%、22.52%、48.26%（見(jiàn)圖2）。

圖2

同上面的耕地減少情況相比，全縣增加耕地的力度不夠，數(shù)量較小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)耕地的減少。今后應(yīng)加大土地的開(kāi)發(fā)復(fù)墾力度，強(qiáng)化土地整理，各種方式同時(shí)進(jìn)行，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量。

3.4 基本農(nóng)田增減變化情況

規(guī)劃實(shí)施期間，全縣因能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田不可避讓?zhuān)灿?jì)減少基本農(nóng)田面積131.56公頃，同期按規(guī)定補(bǔ)劃基本農(nóng)田131.56公頃，且補(bǔ)劃的基本農(nóng)田的理化性質(zhì)、生產(chǎn)能力與占用的基本農(nóng)田相當(dāng)，實(shí)現(xiàn)了基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低的保護(hù)目標(biāo)。

4 存在問(wèn)題

4.1 耕層破壞嚴(yán)重，耕地質(zhì)量逐年下降

多年來(lái)人們對(duì)土地用養(yǎng)結(jié)合不夠重視，只注意用地，不注重養(yǎng)地?；实氖┯昧考哟?，農(nóng)家肥的施用量減少，甚至不施，使土地有機(jī)質(zhì)含量逐年下降，土地板結(jié)，土地物理性狀變壞。而且近年來(lái)，土地很少深翻，使耕作層變淺，災(zāi)害毀地、水土流失面積也有所增加，對(duì)農(nóng)作物生長(zhǎng)極為不利。掠奪式的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使耕地的總體質(zhì)量明顯下降。

4.2 補(bǔ)充耕地質(zhì)量不夠

由于國(guó)家要求占補(bǔ)平衡，通過(guò)開(kāi)發(fā)整理增加了大量耕地，但新增耕地質(zhì)量普遍較差，耕地產(chǎn)出水平不高，而非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用的多為優(yōu)質(zhì)耕地。因此，在占補(bǔ)平衡上往往是在數(shù)量上達(dá)到了平衡，但是同原基本農(nóng)田的肥力相比存在較大差異。

4.3 基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境逐年惡化

永吉縣基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境惡化因素包括水土流失、洪澇災(zāi)害、工業(yè)三廢污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)藥化肥污染、有機(jī)肥投入不足、灌溉水源惡化等。這些都造成了耕地農(nóng)田的毀損和可耕性降低，致使農(nóng)田近期內(nèi)難以恢復(fù)生產(chǎn)，甚至永久喪失可耕作能力，造成農(nóng)田的治理改善困難，農(nóng)田恢復(fù)難度大。

4.4 管理不到位造成耕地浪費(fèi)嚴(yán)重

土地管理法及相關(guān)法規(guī)也沒(méi)有賦予土地部門(mén)像公安、法院一樣的執(zhí)法權(quán)限，執(zhí)法力度不夠，監(jiān)管力度不大，管理不到位，造成耕地資源浪費(fèi)。

5 幾點(diǎn)建議

5.1 加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)意識(shí)

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，耕地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。民以食為天，食以地為本。保護(hù)耕地就是保護(hù)人類(lèi)的生命線。耕地資源涉及國(guó)家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全，關(guān)系到地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，所以，必須加大宣傳教育力度，采用多種方式和形式深入宣傳耕地保護(hù)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大戰(zhàn)略意義，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾充分認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)的重要性和緊迫性，增強(qiáng)其耕地保護(hù)意識(shí)。

5.2 完善制度，加強(qiáng)規(guī)劃

嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，不準(zhǔn)法律規(guī)定的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之外的非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田；不準(zhǔn)以退耕還林為名，將平原地區(qū)耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍，違反土地利用總體規(guī)劃隨意減少基本農(nóng)田面積；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹(shù)造林，發(fā)展林果業(yè)；不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚(yú)和進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖，以及其他嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)。

強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管制度。必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田落實(shí)到圖上，落實(shí)到村組，落實(shí)到地塊，落實(shí)到農(nóng)戶(hù)，通過(guò)簽字保護(hù)責(zé)任書(shū)，落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任。要建立基本農(nóng)田統(tǒng)計(jì)核查制度，堅(jiān)持定期檢查報(bào)告制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握基本農(nóng)田變化情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為。對(duì)嚴(yán)重破壞基本農(nóng)田、造成基本農(nóng)田大量減少的，要依法追究責(zé)任。

5.3 積極墾復(fù)、開(kāi)發(fā)整理

按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在有關(guān)耕地后備資源調(diào)查與評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，一是，繼續(xù)完善土地整理與開(kāi)發(fā)復(fù)墾的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，確定分地區(qū)、分階段的土地整理與開(kāi)發(fā)復(fù)墾的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)。二是，加快對(duì)各類(lèi)工礦廢棄地和災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾，適度開(kāi)發(fā)有條件的后備資源，土地整理要逐步做到“三集中”，即零散村莊向中心村和小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，耕地向集中連片集中。三是，要大力抓好土地整理與開(kāi)發(fā)復(fù)墾的組織落實(shí)，資金落實(shí)和管理落實(shí)。建立土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾基金，專(zhuān)款專(zhuān)用，切實(shí)完成土地整理與開(kāi)發(fā)復(fù)墾任務(wù)。

5.4 培育地力，提高質(zhì)量

針對(duì)基本農(nóng)田質(zhì)量下降的現(xiàn)狀，全縣各有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)作，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，重視加強(qiáng)基本農(nóng)田質(zhì)量管理。一是，要加強(qiáng)基礎(chǔ)科研，不斷提高基本農(nóng)田土壤質(zhì)量、加快退化土地的修復(fù)。二是，各級(jí)政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)逐步建立基本農(nóng)田地力與施肥效益長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，定期向本級(jí)人民政府提出地力變化狀況報(bào)告以及相應(yīng)的地力保障措施，并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供施肥指導(dǎo)服務(wù)。三是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)合理利用土地，科學(xué)種田，培育地力，增加綠肥、農(nóng)家肥、土雜肥等有機(jī)肥的使用，利用秸桿還田或者養(yǎng)畜過(guò)腹還田，合理使用化肥、農(nóng)藥、防止土地污染和地力衰退。

5.5 盤(pán)活存量，節(jié)約用地

目前城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地挖潛空間還很大，如低效利用的平房區(qū)，缺乏資金開(kāi)發(fā)的閑置土地，未利用的存量土地，企事業(yè)單位低效利用或不合理的原劃撥土地等。對(duì)上述用地采取置換、搬遷等方式進(jìn)行盤(pán)活，既可滿(mǎn)足建設(shè)用地的需求，又可達(dá)到少占、不占耕地的目的。不但如此，還要嚴(yán)格控制建設(shè)用地的增量，把節(jié)約用地放在首位。重點(diǎn)在盤(pán)活存量上做工作，對(duì)新批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目要首先利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，同時(shí)要開(kāi)展對(duì)存量建設(shè)用地資源的普查，積極盤(pán)活土地存量，進(jìn)一步調(diào)整和完善各種相關(guān)稅制，加大對(duì)建設(shè)用地取得的稅收調(diào)節(jié)力度。

5.6 保護(hù)資源、促進(jìn)發(fā)展

國(guó)土資源部門(mén)肩負(fù)著保護(hù)資源，保障發(fā)展的雙重任務(wù)，如何正確處理好保護(hù)資源與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，是各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)所面臨的重大課題。在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹胡錦濤總書(shū)記關(guān)于“科學(xué)發(fā)展觀”的重要指示中，國(guó)土資源工作面臨著如何樹(shù)立現(xiàn)代理念，確定科學(xué)保護(hù)觀的問(wèn)題。在耕地保護(hù)上，應(yīng)當(dāng)實(shí)行：一是，依法保護(hù)。認(rèn)真貫徹《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律、法規(guī)，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家關(guān)于耕地保護(hù)的各項(xiàng)政策和制度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

二是，全面保護(hù)。立足全局，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。實(shí)現(xiàn)“四?！保缺Ｗo(hù)耕地總量，保證耕地的質(zhì)量，保護(hù)土地的生態(tài)條件，保證國(guó)家糧食安全。

三是，在發(fā)展中保護(hù)。發(fā)展是永恒的主題，是最終解決一切矛盾和問(wèn)題根本途徑。保護(hù)資源不單純是保存資源，而是要集約高效利用資源。按照“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”的原則，以科技為依托，以保護(hù)為前提，以發(fā)展為目的，以發(fā)展促保護(hù)，使保護(hù)耕地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)互為促進(jìn)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

四是，進(jìn)行戰(zhàn)略式保護(hù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求，制定耕地資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略，把十分珍惜、有效保護(hù)、合理利用耕地資源作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約、集約使用資源放在優(yōu)先位置。建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)，走資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子。

[責(zé)任編輯：田吉捷]