◇徐霄桐 周婉嬌

古代“中央巡視組”如何工作：御史出巡，地動山搖

◇徐霄桐 周婉嬌

我國歷史上，與中央巡視制度頗為相似的制度安排，被稱為監(jiān)察制度。

我國古代的監(jiān)察制度由來已久，實(shí)際上，有官就有察官，有官就有考課。監(jiān)察、考課是逐漸連在一起的，但是，作為一種監(jiān)察制度，是從戰(zhàn)國時期才開始確立的。戰(zhàn)國以前，還是貴族政治。戰(zhàn)國時期，官僚制度出現(xiàn)，皇帝任免官員。監(jiān)察官的制度、名稱，就是從這一時期開始產(chǎn)生的。

秦漢時期的監(jiān)察制度，重點(diǎn)在地方。秦廢封建以后，實(shí)行郡縣制，在郡設(shè)監(jiān)御史。漢初一度廢除，后來恢復(fù)。漢代漢武帝設(shè)立13部，各派刺史。13部就是監(jiān)察區(qū)，由派出去的刺史作為監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官。監(jiān)察郡的長官以及地方豪強(qiáng)勢力，防止勾結(jié)。而且制定了6條法律，作為刺史進(jìn)行監(jiān)察的根據(jù)，通常叫“刺察六條”。到漢代，監(jiān)察已經(jīng)逐漸形成制度，中央有御史臺作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，御史臺的長官叫做御史大夫。在京城附近，還設(shè)立了監(jiān)察京城附近七個郡的監(jiān)察官，稱為司隸校尉。

唐朝已是典章制度比較完備的時代了，監(jiān)察制度和機(jī)構(gòu)已經(jīng)定型，有“一臺（御史臺）三院”制度。三院最重要的是察院。唐朝將天下分為十道，設(shè)十道監(jiān)察區(qū)，由皇帝派監(jiān)察御史出去，考察地方。

元朝雖不太崇尚法制，但很重視監(jiān)察。元監(jiān)察漢官，也有監(jiān)察蒙族貴族的習(xí)慣，不僅提高了監(jiān)察官的品級，而且在地方設(shè)立了兩個行御史臺，中央派遣，權(quán)勢很大。肅政廉訪司在元朝勢力很大，一定程度上還被賦予了法律外的權(quán)力。

明朝的時候，是巡按御史發(fā)達(dá)時期。明朝很重視監(jiān)察機(jī)關(guān)，改革叫都察院。御史巡按地方，不管定不定期，至少要半年。“回道”后，要詳細(xì)奏報。清朝大體上延續(xù)明朝制度。清朝的監(jiān)察官的法典、依據(jù)的法律，是《欽定臺規(guī)》，已達(dá)到了法典的高度。

“御史出巡，地動山搖”

中國古代監(jiān)察制度的主要任務(wù)在于，一方面維持國家綱紀(jì)，就是專制制度的政治體制；其次是官僚機(jī)構(gòu)之間的一個權(quán)力制衡的機(jī)制，能保持權(quán)力的平衡；再者，能夠糾正官邪，保持官僚隊伍的廉潔素質(zhì)，彈劾貪官污吏。御史出巡，巡按地方，確實(shí)對地方腐敗起到了作用。

以明朝為例，明朝后期政治腐敗，皇帝連續(xù)幾十年不上朝的情況下，官僚隊伍還能維持，國家綱紀(jì)還能保持，地方上不敢為非作歹，其中監(jiān)察制度起了很大作用。元世祖忽必烈稱，“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的，此其重臺之旨?！边@就強(qiáng)調(diào)了御史臺，也就是監(jiān)察制度的重要地位。我國古代對監(jiān)察區(qū)域的劃分各不相同，漢朝分13個部，唐朝分10道，宋朝按路分，明清按道分。監(jiān)察官員開頭并不多，唐朝就8個人，到明朝也才30多個人。有的在朝廷里糾正朝廷禮儀，有的接收基層案件，有的負(fù)責(zé)彈劾，各有分工。

御史出巡，有時候定期，有時候不定期。在明朝，一般先由都察院擬定候選人兩人，由皇帝親自當(dāng)面選派其中一人。一旦確定，家門口將貼“回避”二字，以顯重視。所以有“御史出巡，地動山搖”一說。

出巡御史的監(jiān)察范圍非常廣泛。一看是否有冤案，二是考察政績，三是考察經(jīng)濟(jì)情況如何。再有就是，祭祀的地方是否潔凈，器械是否完備。監(jiān)察官員也會深入到民眾中間去，考察賢良。其中，司法權(quán)是出巡御史最重要的權(quán)力，即對法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，審查案卷。比如，宋朝在地方設(shè)立監(jiān)司，監(jiān)察府縣。監(jiān)司有四組監(jiān)察官，分門別類為司法監(jiān)察、財務(wù)監(jiān)察、行政監(jiān)察等，對不同對象進(jìn)行監(jiān)察。

御史的第一要求是品格清正廉潔

古代監(jiān)察官的選任條件非常嚴(yán)格，第一要品格清正廉潔。明朝諫官楊繼盛就因為彈劾嚴(yán)嵩父子，被反誣入獄，臨刑前寫了一首詩叫《言志詩》：“飲酒讀書四十年，烏紗頭上是青天。男兒欲上凌煙閣，第一功名不愛錢?！边@就表現(xiàn)了監(jiān)察御史的品格。我國歷史上還有很多像楊繼繩、海瑞這樣正直剛毅、敢于諫言的御史官員。第二要有很高的文化素質(zhì)，必須科舉出身。第三要有地方實(shí)政經(jīng)驗，明朝就規(guī)定，御史一定要有兩任地方縣令的經(jīng)驗。另外，監(jiān)察官的級別一般不高，有的甚至不如縣官。雖職位不高，但位卑權(quán)重。在地方上，“小事立斷，大事奏裁”。位卑，便于皇帝控制；權(quán)重，在于是天子的耳目。

一方面是監(jiān)司互監(jiān)法，宋朝提出監(jiān)司互監(jiān)法，監(jiān)察官之間可以互相監(jiān)督。另一方面，監(jiān)察御史以上，有都察院的長官，御史巡視回來，要將巡視情況向都察院長官奏報，還要向皇帝奏報，長官起到監(jiān)督的作用。再者，也允許地方監(jiān)督。為了防止御史濫用權(quán)力，御史還有回避制度，監(jiān)察時，要對出生地、籍貫地、親戚故舊等回避。出巡后，地方不得接待，財政由中央嚴(yán)格控制，對離京到任和離任返京的日期也做了規(guī)定，結(jié)束巡視后，要進(jìn)行考核、奏報。御史如有犯罪，將加等治罪，從重論處。因此，監(jiān)察官一般不敢貪污。

古代監(jiān)察制度有哪些可借鑒之處

我國古代的御史監(jiān)察制度是土生土長的制度，很有特色。晚清官制改革時，唯獨(dú)都察院被保留下來。說明它有一些值得肯定的地方，在今天也值得借鑒。

首先，監(jiān)察巡視要有法，法規(guī)要規(guī)定得很細(xì)致，如活動的程序、糾彈的對象、如何處理等。其次，重視對司法的監(jiān)察。如死刑案件，御史臺長官都要參加。對行政監(jiān)察，則要監(jiān)察效率。

古代御史出巡的時候，還要根據(jù)考察的地方和事件，按輕重劃分大、中、小三個等級。大的事件由資深御史辦理，年輕的御史只能辦小差，經(jīng)考核后，才能派遣大差。這也是為了保證巡按御史清正廉潔。根本的缺陷在于，監(jiān)察權(quán)的來源是皇帝，所謂“代天巡狩”。因而，監(jiān)察效力的發(fā)揮，很大程度上要看皇帝是否支持。