◎吳鐘秀

關(guān)于遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法權(quán)的思考

◎吳鐘秀

本文闡述了遼寧自貿(mào)區(qū)立法權(quán)限，即遼寧自貿(mào)區(qū)除了享有法定的省地方性法規(guī)和省地方政府規(guī)章的立法權(quán)之外，還享有調(diào)整行政法規(guī)規(guī)定的立法權(quán)，但遼寧自貿(mào)區(qū)的立法無權(quán)調(diào)整法律規(guī)定。同時(shí)，羅列出遼寧自貿(mào)區(qū)立法程序以及立法模式，并就完善遼寧自貿(mào)區(qū)立法模式提出了建議。

遼寧自貿(mào)區(qū) 立法權(quán)限 立法模式

2017年3月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕15號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮诽岢鲞|寧自貿(mào)區(qū)的保障機(jī)制，首要的是要求“遼寧省要通過地方立法，建立與試點(diǎn)要求相適應(yīng)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理制度”。2017年9月，遼寧省政府法制辦制定了《中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《遼寧自貿(mào)區(qū)條例（草案）》），現(xiàn)已公開并向社會(huì)征求意見中。雖然有上海、廣東、天津、福建等自貿(mào)區(qū)立法先例使自貿(mào)區(qū)立法有規(guī)可循，但是國(guó)務(wù)院對(duì)自貿(mào)區(qū)的要求不同，遼寧自貿(mào)區(qū)的立法權(quán)、立法模式和立法程序仍有待于系統(tǒng)研究。

一、遼寧自貿(mào)區(qū)立法權(quán)

（一）遼寧自貿(mào)區(qū)立法權(quán)的有限性

與上海等自貿(mào)區(qū)立法權(quán)相比，遼寧自貿(mào)區(qū)立法權(quán)要小很多。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)遼寧省、河南省、浙江省、湖北省、四川省、重慶市、陜西省設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，并賦予每個(gè)自貿(mào)區(qū)特殊的立法權(quán)。按照遼寧《方案》的規(guī)定，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)涉及的制度創(chuàng)新內(nèi)容和具體改革舉措，可“暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章的部分規(guī)定的”并“按規(guī)定程序辦理”。這說明，遼寧自貿(mào)區(qū)的立法有調(diào)整行政法規(guī)、部門規(guī)章等行政立法的內(nèi)容，但是無權(quán)調(diào)整法律。

而上海廣東、天津、福建等自貿(mào)區(qū)的立法權(quán)限要大很多。以上海自貿(mào)區(qū)為例，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議決定：“授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批目錄。上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定?！比欢|寧自貿(mào)區(qū)立法目前僅限于地方立法權(quán)和對(duì)公務(wù)員法規(guī)部分規(guī)定以及行政規(guī)范性文件的調(diào)整權(quán)。

（二）自貿(mào)區(qū)《方案》擴(kuò)大了自貿(mào)區(qū)的地方立法權(quán)

《遼寧自貿(mào)區(qū)條例（草案）》行使的是省級(jí)地方性立法權(quán)，但根據(jù)《方案》規(guī)定：“暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章的部分規(guī)定的”，也就是說《方案》允許《遼寧自貿(mào)區(qū)條例（草案）》有權(quán)調(diào)整行政法規(guī)和部門規(guī)章的部分規(guī)定，這在客觀上增加了遼寧關(guān)于自貿(mào)區(qū)立法的權(quán)限。遼寧自貿(mào)區(qū)立法權(quán)除了享有《立法法》賦予遼寧省地方性法規(guī)和遼寧政府規(guī)章的立法權(quán)之外，還增加了國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的部分立法權(quán)，其增加的是立法事項(xiàng)的范圍。

1.遼寧自貿(mào)區(qū)立法可以行使《立法法》賦予國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限。其中應(yīng)是國(guó)務(wù)院職權(quán)性立法的事項(xiàng)，如《立法法》第六十五條第二款規(guī)定：“行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：一是為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；二是憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)”。自貿(mào)區(qū)行政法規(guī)的規(guī)定應(yīng)該都可以調(diào)整，但對(duì)《憲法》第八十九條中（十八）項(xiàng)賦予國(guó)務(wù)院因全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)而制定的行政法規(guī)的規(guī)定，遼寧自貿(mào)區(qū)立法不能調(diào)整。因?yàn)槭跈?quán)性立法權(quán)仍然屬于人大立法，要更改其中規(guī)定，需要全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

2.遼寧自貿(mào)區(qū)立法可以行使《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》賦予國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限。一是行政法規(guī)對(duì)行政許可的創(chuàng)設(shè)權(quán)。根據(jù)《行政許可法》第十四條第一款規(guī)定：“本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可?！钡诙钜?guī)定了國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件對(duì)行政許可的創(chuàng)設(shè)權(quán)：“必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！倍菄?guó)務(wù)院享有行政處罰的創(chuàng)設(shè)權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》第十條第一款規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰?！比菄?guó)務(wù)院享有行政強(qiáng)制措施創(chuàng)設(shè)權(quán)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十條第二款規(guī)定：“尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施?！币簿褪钦f，國(guó)務(wù)院有權(quán)設(shè)定查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物和扣押財(cái)物等行政強(qiáng)制措施。

綜上所述，遼寧自貿(mào)區(qū)立法都可以調(diào)整，即上述立法權(quán)遼寧都能行使。一般來說，立法權(quán)主體也是修改權(quán)主體，遼寧自貿(mào)區(qū)的立法調(diào)整權(quán)等同于修改權(quán)，遼寧自貿(mào)區(qū)立法調(diào)整權(quán)與行政法規(guī)修改權(quán)的區(qū)別在于遼寧自貿(mào)區(qū)立法調(diào)整只能通過自貿(mào)區(qū)立法實(shí)現(xiàn)對(duì)行政法規(guī)的修改，而國(guó)務(wù)院對(duì)行政法規(guī)的修改是直接修改全國(guó)適用的行政法規(guī)，所以遼寧自貿(mào)區(qū)對(duì)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件的調(diào)整權(quán)就是自貿(mào)區(qū)的立法權(quán)。

二、遼寧自貿(mào)區(qū)立法程序和模式

（一）遼寧自貿(mào)區(qū)立法程序

自貿(mào)區(qū)《方案》規(guī)定遼寧自貿(mào)區(qū)立法的前提。“遼寧省要通過地方立法，建立與試點(diǎn)要求相適應(yīng)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理制度”，但是要求需要“試點(diǎn)”，并且“加大壓力的測(cè)試”，這是立法的前提，“測(cè)試”后才能立法，將與自貿(mào)區(qū)“相適應(yīng)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理制度”法制化。

遼寧自貿(mào)區(qū)管理制度的試點(diǎn)正在路上。以沈陽片區(qū)為例，自2017年4月1日，中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在沈陽市揭牌以來，至今不到半年時(shí)間，實(shí)施大量制度試點(diǎn)。在《遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)沈陽片區(qū)首批政策清單》中沈陽片區(qū)范圍內(nèi)復(fù)制并進(jìn)一步推廣的事項(xiàng)共有八十六條，推廣期或者是無期限（適時(shí)實(shí)施）或者是2017年7月底或者是2017年12月底，這說明自貿(mào)區(qū)沈陽片區(qū)的每一項(xiàng)制度都在“測(cè)試”中。成熟的制度才能成為法律制度，以保證法律制度的穩(wěn)定性。

（二）遼寧自貿(mào)區(qū)立法模式

1.遼寧自貿(mào)區(qū)立法模式的確定。遼寧自貿(mào)區(qū)立法也應(yīng)該分為“基本法”和“單行法”兩類。《中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》應(yīng)確定為“基本法”模式，屬于框架式立法，而非細(xì)化式立法。在細(xì)化式立法不成熟的情況下，采用框架式模式，在這種立法模式下可以對(duì)基本制度進(jìn)行立法承認(rèn)，條文中概括性條款較多，好處是能夠預(yù)留足夠的立法空間和保證制度的全面，但是立法缺乏操作性；從法律規(guī)范性類別上看，較多創(chuàng)設(shè)義務(wù)性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范。

2.完善《遼寧自貿(mào)區(qū)條例（草案）》立法模式的兩點(diǎn)建議。一是增加立法評(píng)估和監(jiān)督條款。立法評(píng)估和監(jiān)督制度不可少，以備“修改”和“廢止”有理有據(jù)，特別是《遼寧自貿(mào)區(qū)條例》草案屬于為改革的急需，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用的情況下，沒有經(jīng)過一年的制度“測(cè)試”，《遼寧自貿(mào)區(qū)條例（草案）》應(yīng)在第六條后增加立法評(píng)估和監(jiān)督條款。二是適當(dāng)增加立法規(guī)范的制裁性要素。《遼寧自貿(mào)區(qū)條例（草案）》共九章七十條，其中義務(wù)性規(guī)范數(shù)量是27+，要保障能夠?qū)崿F(xiàn)立法中的義務(wù)性規(guī)范，一般在立法中配有規(guī)范的制裁要素，否則實(shí)施力度會(huì)大打折扣。制裁要素的欠缺是我國(guó)行政立法的難點(diǎn)，但是缺制裁要素會(huì)大大減少立法的功效。

（作者單位：沈陽師范大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：司 斯