解鵬1.2.

1.東北財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 2.中國內(nèi)部控制研究中心

基于項目風(fēng)險角度的松雅湖PPP案例研究

解鵬1.2.

1.東北財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 2.中國內(nèi)部控制研究中心

2017年3月27日，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫管理暫行辦法》明確要求規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫的建立、維護與管理，促進PPP咨詢服務(wù)信息公開和供需有效對接，推動PPP咨詢服務(wù)市場規(guī)范有序發(fā)展。PPP項目作為“十三五”規(guī)劃及供給側(cè)改革的重要支點之一，其面臨的風(fēng)險問題是現(xiàn)今關(guān)注的重點，而借助案例庫，能夠為相關(guān)政策研究及實務(wù)人員提供借鑒作用。本文借助松雅湖PPP項目，以案例分析作為研究方法，以項目風(fēng)險的角度從案例中提取相關(guān)風(fēng)險，并以此為切入點提出了對應(yīng)的政策建議，并總結(jié)了松雅湖PPP項目借鑒與不足之處，為后人的研究提供一定的參考。

投融資 項目風(fēng)險 PPP

一、研究背景

2017年3月27日，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫管理暫行辦法》明確要求規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫的建立、維護與管理，促進PPP咨詢服務(wù)信息公開和供需有效對接，推動PPP咨詢服務(wù)市場規(guī)范有序發(fā)展。在此之前印發(fā)的《2017年政務(wù)公開工作要點》中，更明確要求推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，著力提高公開的及時性、準確性和完整性，激發(fā)社會資本的參與熱情。在“十三五”規(guī)劃及供給側(cè)改革的大環(huán)境下，中央及地方不斷深化PPP項目建設(shè)，項目范圍逐步擴大，取得了良好的經(jīng)濟效益及社會效果，但部分項目由于相關(guān)風(fēng)險分析應(yīng)對不足，導(dǎo)致項目的落地、運行、交付未能按照預(yù)期實現(xiàn)。本文旨在借助松雅湖PPP項目，從項目風(fēng)險角度對投融資模式的新嘗試進行剖析，尋求借鑒意義，并提供有價值的建議。

二、項目概況

2009年，長沙縣人民政府與北大青鳥集團簽署合作協(xié)議，雙方共同開發(fā)建設(shè)長沙松雅湖，并將其打造成為湖南最大城市湖泊，如今松雅湖的開發(fā)已經(jīng)成為長沙縣成片開發(fā)和建設(shè)的典范，并創(chuàng)造了長沙縣項目建設(shè)的“松雅湖模式”。根據(jù)簽署的協(xié)議，雙方共同組建松雅湖建設(shè)投資公司，以其為主體，參與松雅湖相關(guān)項目建設(shè)和環(huán)湖建設(shè)。在項目建設(shè)中，縣政府要求縣級職能部門，依法加快辦理成湖項目及環(huán)湖項目實施過程中的相關(guān)審批、核準、許可手續(xù)的進度，并為項目的順利實施提供相關(guān)政府支持；北大青鳥集團則將充分利用其在項目建設(shè)融資和招商引資以及管理方面所擁有的資源優(yōu)勢和豐富經(jīng)驗，支持項目開發(fā)建設(shè)。而國家開發(fā)銀行則作為金融機構(gòu)，為項目運行提供融資渠道與資金支持。未來的松雅湖區(qū)域?qū)⒔ㄔO(shè)成為集商貿(mào)、會展、旅游、休閑、居住于一體的宜居創(chuàng)業(yè)新城。

三、風(fēng)險分析

在分析項目風(fēng)險前，首先應(yīng)明確松雅湖項目開發(fā)過程，隨后基于開發(fā)過程提煉每一個步驟可能帶來風(fēng)險的因素，進行項目風(fēng)險的識別與分析。基于項目流程理論，松雅湖項目開發(fā)過程大致分為項目招標、項目建設(shè)、項目融資、項目驗收、項目運行和項目后續(xù)六大階段。對于項目招標過程，政府在保證公平公正公開的基礎(chǔ)上，基于投標書組成專家組進行評審，其中可能存在風(fēng)險因素在于項目選擇的恰當性。對于項目建設(shè)過程，主要分為籌備過程與建設(shè)過程，而不可預(yù)見風(fēng)險則是建設(shè)過程中的重要風(fēng)險因素。對于項目融資過程，由于項目初期資金缺口較大，因此導(dǎo)致難以取得相應(yīng)融資的融資風(fēng)險一度使項目運行陷入停滯。在項目驗收過程中，除組織專家進行嚴格的驗收外，在市場化條件下，如何合理定價并分配收益，由此產(chǎn)生的市場風(fēng)險決定著項目長期的發(fā)展與壯大。最后，在項目后期，應(yīng)當關(guān)注項目可持續(xù)性，監(jiān)督各參與方按時完成既定任務(wù)，以防由于信任風(fēng)險導(dǎo)致項目無法長期運行。筆者將選取松雅湖項目中較為代表性的市場風(fēng)險、融資風(fēng)險、不可預(yù)見風(fēng)險和政治風(fēng)險進行具體分析。

（一）市場風(fēng)險

1.定價機制風(fēng)險

定價機制風(fēng)險是指企業(yè)為產(chǎn)品所制定的價格不當導(dǎo)致市場競爭加劇，導(dǎo)致用戶利益受損，或企業(yè)利潤受損的狀態(tài)，其中包括低價風(fēng)險、高價風(fēng)險與價格變動風(fēng)險。長沙縣政府作為PPP模式的先行者，高速公路和廢物處理項目已運行近十年，但是由于政府對PPP投融資模式盈利情況持觀望態(tài)度，將風(fēng)險更多轉(zhuǎn)移到項目公司承擔(dān)，收費價格一直保持不變，松雅湖項目便是其中之一。不過隨著企業(yè)運營成本的不斷增加，經(jīng)營情況逐漸出現(xiàn)困難，導(dǎo)致項目定價風(fēng)險產(chǎn)生。從本質(zhì)上看，定價機制作為導(dǎo)致上述情況的根本原因，長沙縣政府可通過完善相關(guān)公共產(chǎn)品定價與調(diào)價機制，緊跟政策步伐，明確權(quán)責(zé)，為項目定價解決后顧之憂。

2.收益分配風(fēng)險

收益分配風(fēng)險是指由于收益分配可能給企業(yè)的后續(xù)經(jīng)營和管理帶來的不利影響。據(jù)相關(guān)財務(wù)報表資料顯示，松雅湖項目自落地以來，并未給青鳥環(huán)宇帶來任何經(jīng)濟收益，甚至拖累了其業(yè)績的增長。本項目更多的優(yōu)勢在于青鳥環(huán)宇進入項目較早，隨著項目建成后公司價值的重估，作為中部地區(qū)最大的國家級旅游地產(chǎn)項目，松雅湖濕地公園的凈資產(chǎn)提升空間大。不過由于政府作為引導(dǎo)者與監(jiān)管者，大多關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成效，獲得收益難以滿足投資建設(shè)對資金的需求，忽略了作為參與方的項目收益，帶來了項目運行的種種隱患。政府的政策性補助與合理的收益分配模式同樣需要得到關(guān)注，這樣才能在一定程度上平衡項目資金需求。

（二）融資風(fēng)險

融資風(fēng)險，是指項目貸款方或其他出資方不能按照合同規(guī)定足額按時的提供資金，造成項目延誤或停止的風(fēng)險。同時，融資成本的增加，甚至可能出現(xiàn)融資失敗，導(dǎo)致項目被收回，無法繼續(xù)進行。松雅湖項目的重大突破在于2012年取得國家開發(fā)銀行融資支持，但對于大多數(shù)PPP模式公共服務(wù)項目，融資難成為不爭的事實。從銀行角度，發(fā)放貸款參考因素在于抵押和收益，這兩個因素構(gòu)成了PPP模式公共服務(wù)項目融資難的主要原因。第一，自金融危機與房地產(chǎn)泡沫逐步消退，根據(jù)如今經(jīng)濟形勢，商業(yè)銀行考慮到貸款安全，通常較為謹慎，要求更高抵押，這便對于原本公司項目運行造成阻礙。第二，由于松雅湖項目收入項目較為單一，尚有公益性質(zhì)，導(dǎo)致收益償還能力有限，更加需要政策性支持，方能為其融資提供便捷條件。

（三）不可預(yù)見風(fēng)險

松雅湖PPP項目從根本上分析，屬于建造合同，PPP合同因其自身的長期性和新穎性更使得其容易遭受不可預(yù)見或不可抗力因素的干擾，對于項目的運行造成意外的損失。這些風(fēng)險包括地震、臺風(fēng)、洪水、火山爆發(fā)以及意外事故等造成的風(fēng)險，是政府與項目公司雙方均無法控制的。一旦發(fā)生，對項目建設(shè)會造成不可估量的損失，并且無法防范，只能通過保險公司對其損失予以一定的賠償，合同簽署前無法預(yù)知與規(guī)避，而其中風(fēng)險的主要承受方在于私人部門。此外，由于國內(nèi)使用成文法系，無法如國外案例法系一般對特定的情況進行清晰的判斷，僅能通過簽訂合同明確相應(yīng)權(quán)責(zé)，這就使得私人部分無故承受更多風(fēng)險，一旦不可預(yù)見事件發(fā)生，對項目的打擊往往是致命的，如果得不到任何的政府補償，那么項目損失是毀滅性的。

（四）政治風(fēng)險

政治風(fēng)險是由于戰(zhàn)爭、國際關(guān)系變換、政權(quán)更迭、政策變化而導(dǎo)致PPP項目的資產(chǎn)和未來現(xiàn)金流量受到損害的風(fēng)險，可分為國家主權(quán)風(fēng)險和政策風(fēng)險。松雅湖項目面臨的風(fēng)險主要為政策風(fēng)險，由政府政策的科學(xué)性、連續(xù)性、公開性、透明性決定風(fēng)險的大小決定，自2009年起，隨著PPP項目相關(guān)政策的不斷完善，一定程度上緩解了松雅湖項目面臨的風(fēng)險，但由于合同簽訂伊始，國家層面政策缺失，各地區(qū)執(zhí)行情況并未能嚴格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，缺乏規(guī)范性程序和管理制度，合同訂立不完善，造成惡性競爭情況嚴重。同時，政企職能劃分不明確，導(dǎo)致一系列維護政策流于形式，無法發(fā)揮預(yù)期作用。

四、政策建議

（一）靈活定價機制

PPP項目中各投資方目標不同，政府旨在追求提高公共服務(wù)效益，保證公共利益不受損害，而私人資本的目標則是追求利益的最大化。此時，公共產(chǎn)品價格便成為了二者博弈的主戰(zhàn)場，價格設(shè)定的不同方式直接關(guān)乎二者目標能否實現(xiàn)。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品互為對稱，由于其自身的特殊性，無法成為私人資本的獲取利潤的工具。同時，政府作為合同方也不能由于公共利益等原因，過分限制價格，導(dǎo)致私人資本失去激勵運營動力，造成“無利可圖”的情況。因此，在政府監(jiān)管之下，應(yīng)建立靈活的定價機制，適時調(diào)節(jié)價格，減小因此帶來的風(fēng)險，實現(xiàn)公共利益和私人資本盈利性的平衡。此外，還可以在項目伊始謹慎篩選項目及私營合伙人，通過項目設(shè)計實現(xiàn)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品捆綁經(jīng)營，借助收益的多元化激勵項目運營效果。

（二）良好融資環(huán)境

面對商業(yè)銀行不斷嚴格的貸款條件，公共服務(wù)PPP項目為應(yīng)對融資風(fēng)險，政府部門改善投融資環(huán)境成為重點突破口。首先，加大政府扶持力度，可以通過設(shè)立相關(guān)專項資金或發(fā)展資金，經(jīng)審批合格后，為私人部門提供一定量的資金支持。其次，為解決商業(yè)銀行逐漸嚴格的貸款條件，作為政府可以通過貼息等方式，對項目運行提供擔(dān)保，或者減小私人部門的還款壓力。隨后，隨著PPP項目的不斷公開化透明化，相關(guān)專業(yè)機構(gòu)不斷深化，專業(yè)水平不斷提升，新項目可以借助已有資源或信息進行參考，規(guī)范項目運作模式，合理配置市場資源，吸引更多的社會資本投資，提高準入效果，提升項目收益。最后，債券融資逐步成為現(xiàn)代企業(yè)融資重要途徑，但對于公共服務(wù)PPP項目而言，依然處于摸索階段尚不成熟，需要進一步在實踐中探索。

（三）合理分擔(dān)風(fēng)險

風(fēng)險分擔(dān)作為應(yīng)對風(fēng)險的關(guān)鍵因素之一，對于無法預(yù)知和避免的風(fēng)險起到重要作用。因此，政府對于私營合伙人投標的選擇更需謹慎，綜合衡量私營合伙人資質(zhì)、項目方案、項目前景等因素的同時，還應(yīng)該對市場環(huán)境進行仔細調(diào)研和分析，判斷社會公共產(chǎn)品需求程度。此外，雙方應(yīng)共同對項目中可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行分析與整合，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的各種風(fēng)險，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，制定嚴格謹慎的風(fēng)險應(yīng)對機制。作為政府一方在特定風(fēng)險條件下經(jīng)私營合伙人申請可以為其提供一定風(fēng)險分擔(dān)的責(zé)任，確保項目順利實施。

（四）完善政策法規(guī)

對于公共服務(wù)PPP項目，由于項目選擇與審批主體為政府，且公共產(chǎn)品具有的非競爭與非排他性，政府在項目運行中占據(jù)主導(dǎo)地位，政府職能的合理定位與充分發(fā)揮極其重要。由于市場機制固有的缺陷，政府部門不能放任不管，需要充當友好協(xié)作、有效監(jiān)督的角色，理順各參與主體的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系，負責(zé)松雅湖濕地公園項目的總體組織協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)政府企業(yè)的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。同時，健全利益共享和風(fēng)險分擔(dān)等相關(guān)機制，由政府主要承擔(dān)政治風(fēng)險，在合同中完善相關(guān)條款，如政府承諾條款，包括付費或補助等，減小私人投資者的政策方面的政治風(fēng)險，為私營投資者解決一定的后顧之憂。

五、借鑒及不足

（一）借鑒之處

1.投融資體制創(chuàng)新探索

松雅湖PPP項目作為長沙縣首個投融資體制創(chuàng)新探索的PPP項目，其順利運行為湖南省長沙縣甚至全省隨后的濕地公園PPP項目提供了重要的參考，探索出一套適用于現(xiàn)今經(jīng)濟社會形勢的投融資創(chuàng)新道路。松雅湖PPP項目緊跟國家的號召與時代的步伐，并形成了其特有的松雅湖模式，為后續(xù)長沙縣PPP項目的不斷做強做大打下了堅實的基礎(chǔ)，豐富了PPP項目庫的寬度與廣度，其項目運行過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)將成為未來相關(guān)PPP項目落地與發(fā)展的重大財富。

2.設(shè)立自我管理機構(gòu)

過去的經(jīng)驗和教訓(xùn)表明，在PPP項目中，政府通常有雙重身份：既是項目的投資者，也是項目的監(jiān)管者，要保證公共利益不受侵害，就需要政府建立監(jiān)管機構(gòu)，健全監(jiān)管機制對項目的建設(shè)和運營進行長效的監(jiān)管。這個監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該是獨立于各職能部門以外的、具有較強執(zhí)行力的機構(gòu)，這樣才能不受制于相關(guān)部門，發(fā)揮其監(jiān)督監(jiān)管作用。在此背景下，長沙縣政府于2009年12月26日成立了松雅湖管理局，專門負責(zé)松雅湖的開發(fā)和建設(shè)，實現(xiàn)了自我監(jiān)管的作用，更加實現(xiàn)了松雅湖項目的整體性，促進了松雅湖項目的順利運行。

（二）不足之處

如今的風(fēng)險管理正在逐步拓展為全過程的風(fēng)險管理，需要全員全過程參與，但是經(jīng)過對松雅湖項目的調(diào)查分析，其對待風(fēng)險仍然只重視起止時點、只局限特定人員，特別是項目運行過程中，政府方面缺少風(fēng)險意識，更多依靠項目參與方的自我管控，雖然項目選擇一定程度上降低了項目運行的風(fēng)險，但依然存在著重大隱患，需要進一步措施進行管控，以降低風(fēng)險結(jié)果出現(xiàn)的可能。

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