鐘麗娟

(中共山東省委黨校政法教研部，山東 濟南 250103)

關于重大事項決定權內涵和范圍的思考

鐘麗娟

(中共山東省委黨校政法教研部，山東 濟南 250103)

重大事項決定權是人民代表大會四項主要職權之一。建國以來，我國各級人大及其常委會依法對全國和本行政區(qū)域重大事項作出了一系列的決定、決議。與人大其他職權相比，重大事項決定權體現(xiàn)的是事務性決策權。落實重大事項決定權，應通過立法進一步明確重大事項的范圍，突出其事務性特點，并注意區(qū)分重大事項決定權與人大其他職權的界限。

重大事項決定權；人大；常委會；法定職權

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。這對新形勢下各級人大及其常委會有效行使重大事項職權提出了新的更高要求?？茖W界定重大事項的內涵和范圍，是健全人大討論決定重大事項制度的重點和難點，也是推動人民代表大會制度與時俱進的一個重要方面。

一、內涵解讀

重大事項決定權是我國人大及其常委會的一項重要法定職權。1950年6月，毛澤東在黨的七屆三中全會的書面報告中指出：“人民政府的一切重要工作都應交人民代表會議討論，并作出決定。”*《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社,1999年版，第71頁。但黨和國家領導人并沒有在人大職權方面使用過“決定權”一詞。

在我國的法律中，明確規(guī)定人大討論決定重大事項始于1979年的地方組織法。該法規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會設立人大常委會，并規(guī)定縣級以上地方各級人民代表大會及其常委會“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經濟、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項”。該法通過后，1980年4月18日，全國人大常委會召開各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人第一次座談會，彭真在講話中第一次把地方人大及其常委會的主要職權概括為四個方面：一是制定、頒布地方性法規(guī)，二是討論、決定本地區(qū)的重大事項，三是人事任免，四是監(jiān)督本級政府和法院、檢察院的工作*《彭真文選》，北京：人民出版社,1991年版，第386～387頁。。這四項職權即立法權、重大事項決定權、人事任免權、監(jiān)督權。之后，“四權”成為表述人大職權的通行說法。多年來，我國各級人大及其常委會都把重大事項決定權作為一項基本職權。

(一)全國人大及其常委會的重大事項決定權

在新中國成立后的歷部憲法中，都有關于重大事項決定權的列舉。一般認為，根據我國1954年憲法第27條的規(guī)定，全國人大及其常委會的重大事項決定權包括：全國人民代表大會有權決定國民經濟計劃；審查和批準國家的預算和決算；批準省、自治區(qū)和直轄市的劃分；決定大赦；決定戰(zhàn)爭和和平的問題等。全國人大常委會有權決定同外國締結的條約的批準和廢除；決定授予國家的勛章和榮譽稱號；決定特赦；在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布；決定全國總動員或者局部動員；決定全國或者部分地區(qū)的戒嚴等。

1975年憲法被認為是在特殊歷史時期制定的一部有嚴重缺陷的憲法，關于人大及其常委會的職權大幅縮減，其中對全國人大及其常委會重大事項決定權的規(guī)定是：批準國民經濟計劃、國家的預算和決算；批準和廢除同外國締結的條約。1978年憲法關于重大事項決定權的規(guī)定是：審查和批準國民經濟計劃、國家的預算和決算；批準省、自治區(qū)和直轄市的劃分；決定戰(zhàn)爭和和平的問題；決定批準和廢除同外國締結的條約；規(guī)定和決定授予國家的榮譽稱號；決定特赦；在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯的情況，決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)等。

1982憲法是我國現(xiàn)行憲法，也被認為是建國以來制定的最好的憲法。1982年憲法第62條列舉了全國人民代表大會的15項職權，其中同重大事項決定權相關的有：

(1)審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告；

(2)審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告；

(3)批準省、自治區(qū)和直轄市的建置；

(4)決定特別行政區(qū)的設立及其制度；

(5)決定戰(zhàn)爭和和平的問題等。

憲法第67條列舉了全國人大常委會的21項職權，同重大事項決定權相關的有：

(1)在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃、國家預算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調整方案；

(2)決定同外國締結的條約和重要協(xié)定的批準和廢除；

(3)決定授予國家的勛章和榮譽稱號；

(4)決定特赦；

(5)在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布；

(6)決定全國總動員或者局部動員；

(7)決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)，等等。

盡管重大事項決定權這一術語出現(xiàn)于改革開放后，但全國人大及其常委會自成立以來，依照憲法和相關法律的規(guī)定，作出了一系列的決定、決議，其中既有屬于行使重大事項決定權的，也有屬于行使立法權、監(jiān)督權、任免權的。根據全國人大常委會的統(tǒng)計，決定、決議按內容大致分為以下類別，包括：(1)關于立法；(2)關于國際條約；(3)關于計劃和預算調整、決算；(4)關于召開大會、選舉和代表工作；(5)關于人事任免；(6)關于機構設置和調整；(7)關于授予國家的勛章和榮譽稱號；(8)關于省級建置；(9)關于軍人的銜級制度；(10)關于特赦；(11)關于戰(zhàn)爭狀態(tài)；(12)其他。

以上統(tǒng)計顯示，就重大事項決定權而言，全國人大及其常委會除了審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃、審查和批準國家的預算等常規(guī)決議決定外，還就國家各領域重大事項行使過若干決定權。比如：

決定對外締約。自1954年9月至2009年3月，全國人大常委會共批準或加入中國同外國和國際組織締結的條約和重要協(xié)定約356件*王懷勝：《締約、批約與一本書——編輯〈全國人大常委會決定批準或加入的條約和重要協(xié)定概覽〉隨感》，《中國人大》2010年第18期。。

決定黃河治理。1955年，即全國人民代表大會成立后的第二年，就把治理黃河這件大事提交全國人大討論和批準。

決定授予國家的勛章和榮譽稱號。1955年授予中國人民解放軍在中國人民革命戰(zhàn)爭時期有功人員、中國人民志愿軍抗美援朝保家衛(wèi)國有功人員勛章獎章的決議等；1981年授予宋慶齡同志中華人民共和國名譽主席的榮譽稱號。

決定軍銜制定。1955年9月關于授予中華人民共和國元帥軍銜的決議，1965年5月關于取消中國人民解放軍軍銜制度的決定。1987年，七屆全國人大二次會議又決定恢復軍銜制。

決定戰(zhàn)爭狀態(tài)。1955年4月關于結束中華人民共和國同德國之間的戰(zhàn)爭狀態(tài)的決議。

決定特赦。1959年9月關于特赦確實改惡從善的罪犯的決定；1960年代幾次特赦確實改惡從善的蔣介石集團和偽滿洲國的戰(zhàn)爭罪犯的決定；1975年關于特赦釋放全部在押戰(zhàn)爭罪犯的決定；2015年關于特赦部分服刑罪犯的決定等。

決定臺灣問題。1978年12月26日，第五屆全國人大常委會討論通過《告臺灣同胞書》，明確具體地提出了解決臺灣問題、和平統(tǒng)一中國的設想。1979年1月1日，國防部宣布，停止炮擊金門等島嶼，始于1958年的對上述地區(qū)的炮擊宣告結束。

決定國歌。1978年3月5日，五屆全國人大一次會議通過了關于中華人民共和國國歌的決定。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議又撤銷這一決定，并決定恢復《義勇軍進行曲》為中華人民共和國國歌。

決定行政區(qū)劃。1955年9月關于成立新疆維吾爾自治區(qū)撤銷新疆省建制的決議，1965年8月關于成立西藏自治區(qū)的決議。1988年4月，七屆全國人大一次會議通過了關于設立海南省的決定；1990年4月，七屆全國人大三次會議通過了關于設立香港特別行政區(qū)的決定；1993年3月，八屆全國人大一次會議通過了關于設立澳門特別行政區(qū)的決定；1997年3月，八屆全國人大五次會議通過了關于批準設立重慶直轄市的決定。

決定興建三峽工程。1992年4月，七屆全國人大五次會議通過了關于興建長江三峽工程的決議，決定批準將興建長江三峽工程列入國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃。

決定中國加入世貿組織。2000年8月25日，九屆全國人大常委會通過了關于我國加入世界貿易組織的決定*《新聞盤點：那些年全國人大做過的重大決定》，http://hebeinews.163.com/14/0226/15/9M16LUOR02790BCQ.html。。

決定國務院機構改革方案。1982年3月、5月、8月，五屆全國人大常委會三次通過國務院機構改革方案，1983年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，六屆、七屆、八屆、九屆、十屆、十一屆全國人大，分別在第一次會議通過了關于國務院機構改革方案的決定。

決定設立紀念日。2014年2月27日，十二屆全國人大常委會通過了關于設立南京大屠殺死難者國家公祭日的決定和關于確定中國人民抗日戰(zhàn)爭勝利紀念日的決定；2014年8月31日，通過了關于設立烈士紀念日的決定；2014年11月1日，通過了關于設立國家憲法日的決定等。

此外，近年來，十二屆全國人大常委會還就國家和社會發(fā)展中的重大事項通過了一系列決定，如2014年8月31日，通過了關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定；2015年7月1日，通過了關于實行憲法宣誓制度的決定等。

不過，以上統(tǒng)計的這些決定的內容，都歸為重大事項決定權是否合適？如決定對外締約、決定實行憲法宣誓制度等，屬于立法權還是決定權？這涉及重大事項決定權的范圍以及人大各項職權間的關系，后文將進一步探討。

(二)地方人大及其常委會的重大事項決定權

對于地方人大及其常委會的重大事項決定權，憲法分別作了規(guī)定。憲法第99條規(guī)定了地方各級人大的職權，一般認為，屬于重大事項決定權的有：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設的計劃”，“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內的國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們的執(zhí)行情況的報告”。憲法第104條規(guī)定了地方各級人大常委會的職權：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項”。根據憲法，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》將重大事項決定權進一步細化。該法在第8條和第44條分別列舉了縣級以上的地方人大及其常委會的職權，其中關于重大事項決定權的表述均為：“討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項?！币簿褪钦f，地方組織法將憲法關于重大事項的規(guī)定明確為政治、經濟、教育等九個方面。

在省級地方性法規(guī)中，目前我國除了北京、寧夏和新疆，其他省級人大及其常委會都出臺了關于重大事項決定權的地方性法規(guī)?？梢哉f，關于重大事項決定權，我國已經做到了有法可依。盡管如此，關于重大事項決定權的界定，理論和實踐中還存在模糊認識。比如，聽取審議“一府兩院”工作報告，應該是重大事項決定權還是監(jiān)督權？法律關于重大事項決定權的規(guī)定也比較原則，比如重大民生工程、重大建設項目，資金、規(guī)模達到什么程度才算“重大”？法律法規(guī)的原則性規(guī)定，致使實踐中把握和操作的難度很大。

(三)何謂事項？何謂重大？議決還是決定？

1．重大事項決定權之“事項”，《辭?！返慕忉屖牵菏虑榈捻椖?。根據政治決策的分類，規(guī)則性決策通常具有普遍約束力，如制定法律；事務性決策一般指特定的具體的事，如項目上馬。那么，聽取審議“一府兩院”工作報告、審查批準國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃、預算是否屬于事項？這一類具有普遍約束力，帶有軟法特點。2006年通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》將“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”、“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告”作為各級人大常委會的法定監(jiān)督方式。

但實踐中，“一府兩院”的工作報告往往要有來年的工作安排，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃更是對一定時期內經濟和社會發(fā)展作出安排，其中不乏對國家重大建設項目的規(guī)劃，很多重大建設項目的資金支出也是在人大會議批準的預算中列支。比如，某地方人大可在規(guī)劃中作如下表述：要大力發(fā)展交通事業(yè)，五年內發(fā)展軌道交通300公里。據此，交通部門就如何實現(xiàn)規(guī)劃目標做出方案，此乃事項。但能否將聽取審議“一府兩院”工作報告、審查批準國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃整個歸為重大事項？

對此，近年來中央有關文件有所規(guī)定。2015年《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》提出，人大要把聽取審議“一府兩院”工作報告、審查批準計劃和預算作為行使重大事項決定權的重點；地方人大根據法律規(guī)定，結合地方實際，可以制定具體辦法，進一步明確重大事項范圍，包括加強民主法治建設的重大措施以及區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設、重大民生工程、重大建設項目等。2017年中央出臺的《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，對上述文件關于重大事項決定權的規(guī)定作了進一步的肯定和完善。這里涉及到重大事項決定權與人大其他職權的關系問題。

2．重大事項決定權之“重大”，從字面涵義看，其本身就是一個程度性和相對性概念，在實際操作中存在難以界定和把握的問題。彭真曾提出，“人大和人大常委會是國家權力機關，它的任務是審議、決定國家根本的、長遠的、重大的問題”*彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，北京：中央文獻出版社,1989年版，第329頁。。對此，曾長期任職全國人大的闞珂作了更詳細的界定，指出確定人大及其常委會行使決定權的范圍，應該遵循一個總的原則：凡屬國家全局的、根本的、長遠的問題，都是重大問題，一般都應該由人大或人大常委會決定?！叭帧敝竼栴}涉及的空間范圍，“長遠”指問題涉及的時間范圍；“根本”指問題的重要程度。但確定某一事項是否屬于人大及其常委會行使決定權的范圍，并不要求同時具備全局性、根本性和長遠性三個條件*闞珂：《人民代表大會那些事》，北京：法律出版社,2017年版，第40頁。。

全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清認為，重大事項決定權有幾個特點：一是創(chuàng)制性。這是因為行使決定權的主體是國家權力機關，它不向任何其他國家機關負責，只對人民負責，直接享有創(chuàng)制權。二是全局性。這是因為決定的內容，是關系國家或地方全局的重大事項。三是權威性。這是因為作出的決定，代表了國家或地方人民的意志，具有最高的或相對最高的法律效力*樊斌：《人大決定權充分體現(xiàn)國家權力的性質和來源——訪中國法學會憲法學研究會顧問、全國人大常委會辦公廳研究室原主任、研究員程湘清》，《北京人大》2006年第10期。。除此之外，重大事項決定權還應有一個特點，即事務性。這是因為作出的決定側重于事務類決定而非政策性決定，主要針對的是具體的事項。

3．重大事項決定權之“決定”，有學者認為改為“議決”可能更為全面、準確。理由是，憲法和地方組織法明文規(guī)定是“討論、決定”，而不僅僅是“決定”*崔建華：《決定權還是議決權——人大重大事項議決權的幾個理論問題》，《人大研究》2006年第2期;劉文忠、李文華：《地方立法的民主性與科學性研究專論——地方人大及其常委會行使重大事項決定權立法的個案研究》，北京：法律出版社,2009年版，序言。。這一觀點有其道理?！白h決”具有“討論”和“決定”兩方面的意思, “議”是討論、商議，是“決”的前提；“決”是決策、決定，是“議”的結果?！白h”也是人大及其常委會的職權所在，“議而不決”在法律上是允許的。

我國憲法第104條的表述是：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項”；地方組織法第8條第3款和第44條第4款，對縣級以上的地方人大和人大常委會職權的表述是“討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。不難發(fā)現(xiàn)，憲法和地方組織法在表述地方人大及其常委會的職權時，把討論、決定本行政區(qū)域內的各方面重大事項，用頓號加以分開，這說明討論和決定有不可分割的聯(lián)系，但又不是一回事。

如何正確理解討論和決定的關系？人大及其常委會決定的事項，都要經過討論，這是理所當然；而討論的事項不一定都要作出決定，這在實際工作中也是事實。人大對重大事項的處置，既可以只討論，也可以經過討論作出決議、決定。因此，在實際工作中，凡屬于“一府兩院”各自職權范圍內可以解決的問題，人大一般不作決定；凡是涉及全局的、根本的、長遠的以及與人民群眾切身利益密切相關，并迫切要求解決的問題，人大應作出相應的決議、決定*闞珂：《 2004年中國立法研究報告》，北京：中國民主法制出版社,2004年版，第373頁。。

另外，哪些情況使用“決定”，哪些情況使用“決議”？二者在實踐中經常被混用。有人建議，對于政府工作報告、計劃和計劃執(zhí)行情況的報告、財政預算和預算執(zhí)行情況的報告，在審議后都要作出決議，但對某一方面的重大事項，則以決定的形式為好。鑒于二者屬于不同文種，實踐中還是應該有所區(qū)分。

二、職權辨析

在我國憲法和法律中，人大及其常委會的職權規(guī)定為列舉式，一般有十幾項?！八臋唷眲澐质菍θ舜舐殭嗟囊环N概括。

(一)重大事項決定權在人大及其常委會權力體系中的位置

在人大及其常委會的四項權力中，立法權、重大事項決定權、人事任免權、監(jiān)督權這“四權”是并列的，重大事項決定權與其他三權一樣，是人大及其常委會最重要的權力之一。特別是對于沒有立法權的縣鄉(xiāng)兩級人大來說，重大事項決定權應該是其最重要的權力，因為對于這兩級人大來說，重大事項決定權是行使監(jiān)督權的基礎。

重大事項決定權是人大四項職權之一，理論和實踐中既要避免虛化重大事項決定權，也要避免過于強調重大事項決定權而弱化其他職權。在人大的權力體系中，重大事項決定權只是其中的一項職權。

(二)重大事項決定權與人大其他職權的關系

雖然人大的“四權”劃分被普遍接受，但理論界和實務界也一致認為，“四權”只是對法律賦予人大各項職權的高度概括。重大事項決定權與人大其他職權有所不同，但由于人大權力本身具有綜合性，人大職權之間也存在一定的交叉和重合。

1.重大事項決定權和立法權

立法權是相對于行政權、司法權而言的國家權力,是指立法機關依照法定程序制定、修改、廢止或者解釋法律的權力。在很多國家，議會也被稱為立法機關，就在于立法是議會的首要和主要職能。

重大事項決定權和立法權的不同，主要在于行權種類有所不同，二者都屬于決策權，但立法權是規(guī)則類決策，其對象具有普遍性、反復適用性，而重大事項決定權是事務性決策，作出的決定一般針對的是具體的事。前述全國人大及其常委會決定對外締約，決定實行憲法宣誓制度等，雖然是以決定的形式行使，但歸為立法更為合適。全國人大常委會在2016年工作報告中，關于憲法宣誓的內容是放在“加強憲法實施和監(jiān)督工作”部分，具體表述是：“常委會審議通過《全國人民代表大會常務委員會關于實行憲法宣誓制度的決定》，以國家立法形式建立了我國的憲法宣誓制度”?？梢姡珖舜蟪Ｎ瘯彩菍⑵渥鳛榱⒎▉砜创?。

除了行權種類，重大事項決定權和立法權的行權主體也不同，我國五級人大和四級人大常委會均有決定權，而縣鄉(xiāng)兩級人大和縣級人大常委會沒有立法權。

相比立法權，決定權具有靈活性強的特點。不僅可用來解決實體性問題，也可用來解決程序性問題；既可就一時一事作出決定，也可就某一方面較長時期的工作作出決定。特別是在沒有立法權或制定法規(guī)條件還不成熟時，通過決定權能夠迅捷有效地規(guī)范和調整有關問題*海南省人大常委會課題組：《有效行使重大事項決定權研究報告》，《海南人大》2007年第5期。。

2.重大事項決定權和人事任免權

人事任免權是各級國家權力機關根據憲法和法律，對政府、法院、檢察院等國家機關領導人員進行任免決定的權力。人事任免權在方式上，包括選舉、決定、批準、罷免、免職、撤職、接受辭職等。

一般認為，重大事項決定權與人事任免權的不同，主要在于行權對象不同。決定權是對事，而任免權是對人。

3.重大事項決定權和監(jiān)督權

監(jiān)督權是各級國家權力機關對于其他國家機關的法定職權行為是否合法、合理進行監(jiān)察督導的權力。重大事項決定權和監(jiān)督權是實踐中界限最難以界定的兩項職權。

根據監(jiān)督法，監(jiān)督的法定方式包括七種：聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；法律法規(guī)實施情況的檢查；規(guī)范性文件的備案審查；詢問和質詢；特定問題調查；撤職案的審議和決定。

重大事項決定權與監(jiān)督權的不同，主要在于行權時間不同。決定權一般在事前和事中，監(jiān)督權往往具有事后性。比如聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報告，雖然也有“明年工作安排”，但更多的是本年度的工作報告，具有事后監(jiān)督的性質。而決定批準預算、決定重點項目，是對以后的計劃和安排，具有決策性質，應屬于重大事項決定權行使的范疇。

重大事項與監(jiān)督事項既有關聯(lián)又有區(qū)別，實踐中需要注意厘清二者界限。一般來說，在“一府兩院”有關決策出臺或者實施之前由人大依法討論決定，屬于行使重大事項決定權；對“一府兩院”正在實施或者已經實施的，人大及其常委會聽取審議相關報告，雖然必要時也可以作出決議，但這更多的屬于行使監(jiān)督權。

從重大事項決定權與監(jiān)督權之間的關系看，二者互為前提，相互作用。重大事項決定權為監(jiān)督權的行使確定了具體的事項和明確的權限，監(jiān)督權則為重大事項決定權產生法律上的實效提供了制度的保障*莫紀宏：《論監(jiān)督權與重大事項決定權之間的關系》，《北京聯(lián)合大學學報(人文社會科學版)》2008年第3期。。

4.雖然冠以“決議”“決定”，但并非屬于重大事項決定權

重大事項決定權通常是以作出決議、決定等方式體現(xiàn)出來的。在我國各級人大網站，我們可以看到“決議決定”一欄內容很多，但仔細分析不難發(fā)現(xiàn)，各級人大及其常委會通過的“決定”、“決議”，真正屬于行使重大事項決定權的并不多。比如：全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國節(jié)約能源法》等六部法律的決定，這應該屬于立法權；第十二屆全國人民代表大會第二次會議關于確認全國人民代表大會常務委員會接受王*、陳*辭去全國人民代表大會常務委員會委員職務的請求的決定，這應該屬于任免權；第十二屆全國人民代表大會第四次會議關于政府工作報告的決議，這應該屬于監(jiān)督權。

由此可見，有時各級人大及其常委會冠以決議、決定等方式行使的權力，并非都是重大事項決定權，而是立法權、監(jiān)督權、人事任免權等以決定的方式來行使。

三、國外借鑒

根據世界各國議會聯(lián)盟的統(tǒng)計，在當今世界190多個國家中，已有180多個設立了各具特色的議會。這些議會是否擁有重大事項決定權？若無，這些國家的人民是如何當家作主的？

雖然不同國家議會的形式與作用千差萬別，西方議會職權中也沒有與重大事項決定權非常接近的完整比較項，但作為國家的代議機關，西方國家議會同樣有其自身的決定權形態(tài)。

在西方議會職權中，立法權、監(jiān)督權、財政權是議會的主要職權，此外，人事權、條約批準權也是多數(shù)國家議會具有的一項重要職權。在這些職權中，立法權是議會最重要、最基本的權力，監(jiān)督權是各國議會的天職所在。盡管不同的政治體制下，議會的監(jiān)督權有大有小，但對政府的監(jiān)督是各國議會的基本職權，包括質詢、聽證、彈劾、不信任投票等監(jiān)督方式。財政權是議會最原始且極為重要的權力，也是與重大事項決定權有一定關聯(lián)的權力。

議會的財政權也被稱之為“管理國庫的權力”或“錢袋權”。財政權的基本內容是指政府提出的財政預決算、賦稅、公債等，只有經議會審議通過，才能付諸實施。也就是說議會的財政權是通過對財政法案的審議來實現(xiàn)。財政法案包括國家收入和支出的各種法案，其中以預算案和決算案最為重要*周葉中：《代議制度比較研究》，北京：商務印書館,2014年版，第294頁。。財政權被認為是議會制約和監(jiān)督政府最重要的手段。

西方議會重大事項決定權的內容主要體現(xiàn)在議會對財政權的控制當中。因為辦事是要花錢的，控制了政府的財政權就基本掌控了政府的重大事項。政府的預算同時也體現(xiàn)了政府的施政方針和指南。根據規(guī)定，政府不僅每年的總收入和總支出都須征得議會的事先同意，支出的分配細目也須經議會同意，政府的支出只能限于議會同意的范圍之內*蔣元文：《西方議會的財政監(jiān)督及其借鑒啟示》，《重慶社會主義學院學報》2013年第1期。。此外，批準宣戰(zhàn)、批準政府的施政綱領等也屬于議會的重大事項決定權。

由此，西方議會權力設置不是直接控制政府決策權，而是通過控制預算保證政府決策的審慎，其邏輯上是自洽的。近年來，我國各級人大及其常委會將預算決算的審查納入行使重大事項決定權的內容，現(xiàn)實中政府預算編制籠統(tǒng)、不透明等問題也逐步得到關注和改善。

四、幾點思考

明確界定重大事項決定權的內涵和范圍，是人大有效行使重大事項決定權的前提，否則，人大有可能失職，也可能越權。在當前地方立法權下放的背景下，地方人大可結合本地實際，盡可能地將重大事項決定權規(guī)范化和具體化。

(一)通過立法進一步明確重大事項的范圍

早在2002 年全國人代會期間，福建代表團 30 多位代表曾聯(lián)名向大會提交兩份議案，要求制定《全國人民代表大會常務委員會決定重大事項的規(guī)定》和《各級人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項規(guī)定》。2015年地方組織法修改過程中，許多地方人大希望通過修改法律來明確重大事項的標準和范圍。但鑒于我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)發(fā)展不平衡，統(tǒng)一重大事項的內容和標準還不具備條件，地方組織法修改時也未對此內容進行修改*李適時：《地方組織法、選舉法、代表法導讀與釋義》，北京：中國民主法制出版社,2015年版，第17頁。。 黨的十八屆三中全會《決定》關于“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”的改革指向和中央相關文件的規(guī)定，為加強和改進人大及其常委會重大事項決定工作提供了思路和依據。地方人大及其常委會在此背景下，應及時修改完善相關法規(guī)和辦法，進一步明確討論決定重大事項的范圍，為人大行使重大事項決定權提供明確的規(guī)范和指引。

(二)重大事項的特點應突出其事務性

重大事項決定權體現(xiàn)的是國家權力機關的決策能力，針對的是具體的事項，包括全國和本行政區(qū)域內經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等各方面的重大事項。2017年《全國人民代表大會常務委員會工作報告》提到，過去一年，全國人大常委會依法對若干重大問題作出決定，包括及時妥善處理遼寧拉票賄選案的有關問題，堅決維護人民代表大會制度的權威和尊嚴；作出關于開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定，為重大政治體制改革提供法治保障等。這些決定，都是針對國家生活中的重大問題和事項。對于地方而言，本行政區(qū)域內民眾普遍關心的問題、重大民生工程、重大建設項目等，都應列入討論決定重大事項的范圍。

(三)注意區(qū)分重大事項決定權與人大其他職權的界限

由于人大各項職權之間有交叉，實踐中可以把討論決定重大事項與人大其他工作結合起來，但在歸類時，法律明確規(guī)定屬于人大及其常委會其他職權的，還是宜按法律的規(guī)定進行歸類。例如，監(jiān)督法將聽取審議“一府兩院”工作報告、審查批準計劃和預算等作為人大常委會行使監(jiān)督權的主要方式。實踐中，人大很少將聽取審議“一府兩院”工作報告、審查批準計劃和預算等作為重大事項決定權來行使，否則，重大事項決定權在實踐中早已落實，就不存在理論界和實務界普遍認為的“重大事項決定權在人大職權中行使最為薄弱”的問題了。2016年《全國人民代表大會常務委員會工作報告》，在總結常委會監(jiān)督權的行使時提到，“常委會依法聽取審議決算、審計工作、預算執(zhí)行情況等報告，審查批準2014年中央決算”，可見，實踐中人大常委會是將審查批準預算、決算歸為監(jiān)督權的行使。由于“一府兩院”工作報告、計劃和預算也包含事前的決策，重大事項的界定在立法時還應進一步準確和科學。

[責任編輯：譚 建]

本文系國家社科基金項目“地方人大常委會重大事項決定權研究”(項目編號：12BZZ008)的階段性成果。

鐘麗娟，女，法學博士，中共山東省委黨校政法教研部教授，研究方向為法治理論、人大制度。

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