吳文新

烏魯木齊市人才服務(wù)中心

從社區(qū)工作窺探外國人在烏魯木齊非法就業(yè)的管理

吳文新

烏魯木齊市人才服務(wù)中心

本文就烏魯木齊市社區(qū)在外國人非法就業(yè)管理中的現(xiàn)狀、存在問題及解決對策等方面進(jìn)行探討。

社區(qū)；外國人；就業(yè)管理

烏魯木齊已成為新疆周邊國家最具有吸引力的城市之一和中亞國家外商投資的首選城市。隨著烏魯木齊與周邊國家國際間經(jīng)濟(jì)交流與合作日益密切，外國人來烏進(jìn)行商貿(mào)、旅游、工作的數(shù)量不斷增加，交流與服務(wù)的領(lǐng)域更加廣泛，規(guī)模更大，人才資源的國際化流動也不斷加快，對烏魯木齊經(jīng)濟(jì)、社會產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，每年在烏外國人呈遞增的趨勢，其就業(yè)管理工作日益得到重視和加強(qiáng)。入境的外國人絕大多數(shù)在烏魯木齊合法工作、活動、生活，但也有部分外國人從事各種違法犯罪活動，包括非法入境、非法居留和非法就業(yè)(簡稱“三非”)以及吸毒、走私等，這些“三非”現(xiàn)象給我市的邊境管控、社會穩(wěn)定和長冶久安都造成了一定的影響，其負(fù)面作用不容小覷。

今年3月，根據(jù)工作安排，本人參加了市人社局駐西域輕工社區(qū)的 “訪惠聚”工作任務(wù)，在深入基層社區(qū)開展工作的這段時間里，使我有機(jī)會接觸與了解到轄區(qū)內(nèi)相關(guān)外國人在烏非法就業(yè)的一些情況，結(jié)合本人曾經(jīng)從事引進(jìn)國外智力工作的相關(guān)經(jīng)驗，淺談一下社區(qū)工作在發(fā)揮外國人在烏魯木齊非法就業(yè)管理中的作用。

一、轄區(qū)外國人非法就業(yè)的管理現(xiàn)狀

西域輕工社區(qū)成立于2012年7月，基本上是一個純商業(yè)社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)最大的企業(yè)就是新疆西域輕工基地(集團(tuán))有限公司，基地主要以商業(yè)、貿(mào)易出口為主，系西北地區(qū)外貿(mào)出口貨物吞吐量最大的國家二類口岸。

考慮到西域輕工基地外國人多，以商貿(mào)來往為主的特點和流動人口多，在管理上有別于其他社區(qū)，因其特殊性單獨(dú)設(shè)立了西域輕工社區(qū)。轄區(qū)是商業(yè)基地，以外國人為主，西域輕工社區(qū)的工作職能明顯與其它社區(qū)有很大區(qū)別，一項重要工作主要針對外國人的管理方面，特別是已將外國人非法就業(yè)管理工作納入社區(qū)工作范圍。根據(jù)《中國人民共和國外國人入境出境管理法》，《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》，對外國人就業(yè)問題上作出了限制性，準(zhǔn)入性規(guī)定，外國人一旦違反該類規(guī)定，即構(gòu)成非法就業(yè)。當(dāng)前，轄區(qū)外國客商大多數(shù)為臨時性商貿(mào)人員，但也有少數(shù)人員在不持有外國人來華工作許可的情況下而進(jìn)行非法工作的現(xiàn)象，轄區(qū)外國人居住地多為西域基地酒店一期及酒店三期的商住兩用樓里，從業(yè)地多為轄區(qū)國際物流園、餐飲場所及商貿(mào)城等經(jīng)營性場所，且轄區(qū)外國人非法就業(yè)集中的工作領(lǐng)域主要在商貿(mào)物流等服務(wù)行業(yè)，屬于低端勞動力市場。

二、我市外國人非法就業(yè)管理的實踐困境

(一)我市外國人就業(yè)管理的相關(guān)背景

2017年3月28 日，國家外專局、人社部、外交部、公安部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面實施外國人來華工作許可制度的通知》，對全面實施外國人來華工作許可作出統(tǒng)一部署。外國人來華工作許可制度實施后，將原施行的“外國人入境就業(yè)許可”和“外國專家來華工作許可”整合為“外國人來華工作許可”?！巴鈬藖砣A工作許可”實行一人一碼，終身不變，動態(tài)管理記錄在華工作管理、服務(wù)、信用記錄等情況。外國人來華工作由原申辦外國專家證、外國人就業(yè)證改為統(tǒng)一申辦外國人工作許可證。6月7日，新疆正式實施外國人來華工作許可制度，烏魯木齊市“外國人來華工作許可”工作已與其它各地同步正式實施，受理及決定機(jī)構(gòu)為授權(quán)的地方人民政府外國人工作管理部門。

根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》規(guī)定，外國人在中國境內(nèi)工作，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件，任何單位和個人不得聘用未取得工作許可和工作類居留證件的外國人。然而，我市原有法律法規(guī)對外國人來華就業(yè)的相關(guān)規(guī)定還不完善，法律的規(guī)定與外國人就業(yè)需要的脫節(jié)一定程度上造成了外國人非法就業(yè)現(xiàn)象的增加。

(二)造成我市外國人非法就業(yè)的現(xiàn)實困境的具體原因

首先，我市在外國人來華工作實踐管理過程中，限于歷史、人員編制等原因，歸口管理部門往往只重視許可、發(fā)證，卻不能追蹤關(guān)注和嚴(yán)格執(zhí)行外國人在華的管理工作，特別是在發(fā)給外國人頒發(fā)相應(yīng)工作許可證件以后，由于種種原因，卻忽視對外國人的日常管理與監(jiān)督工作，一些外國人平時干了什么，到哪里去了，一概不知。通過入戶登記工作，發(fā)現(xiàn)這種現(xiàn)象在西域輕工轄區(qū)內(nèi)經(jīng)常出現(xiàn)。例如：一些公司在聘請外國人并辦理工作許可后，由于沒有嚴(yán)格管理制度，所聘請的外國員工私自在公司外從事一些與自己身份不相符的活動，如在一些娛樂經(jīng)營性場所兼職。又如一些大學(xué)對外國留學(xué)生管理不嚴(yán)，對留學(xué)生在校外工作、從事非法授課活動或視而不見，或聽之任之，有的甚至鼓勵校外搞“勤工儉學(xué)”，因而造成學(xué)生在外非法就業(yè)，從事非法教學(xué)活動泛濫的情況，與此同時，這些外國留學(xué)生在校外租住房子，給租住地轄區(qū)外國人管理造成不良影響。

其次，由于原有申辦《外國人來華工作許可》對用人單位的基本條件，申請人基本條件、申請材料、申請程序，辦理方式、辦結(jié)時限等規(guī)定和制度所確定的外國人合法就業(yè)的手續(xù)繁瑣，通過中介機(jī)構(gòu)，或者以規(guī)避法律，采取其它迂回的方式來聘請外國來華務(wù)工人員的情況屢見不鮮。例如：許多外國務(wù)工人員以旅游、商務(wù)、探親、學(xué)習(xí)的方式合法取得多年多次簽證，再以非法的形式在轄區(qū)內(nèi)“打黑工”，由于所持簽證在華停留期的時間僅有30天，他們往往采取在停留期到期前出境，在國外短期停留后再次入境烏魯木齊并繼續(xù)非法工作的辦法，即便如此周折，許多外國務(wù)工人員還是樂此不疲。

除此之外，以下幾種情況也增加了外國人非法就業(yè)的可能：一是外國人在華就業(yè)管理不同于國外僅僅由一個移民部門管理，而是由公安、外專等部門共同管理，由于公安、外專等部門的信息溝通不暢，導(dǎo)致信息無法及時對接和共享。二是對外國人非法就業(yè)的處置力度偏輕，目前，按照現(xiàn)行《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》、《關(guān)于處理涉外案件若干問題的規(guī)定》、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》及其實施細(xì)則，對私自謀職的外國人，中止期任職或就業(yè)的同時，僅處以1000元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的限期出境。對比發(fā)達(dá)國家的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，我國的罰款數(shù)額過少，達(dá)不到懲戒和威懾目的，處罰力度明顯偏弱。

三、改進(jìn)我市外國人非法就業(yè)管理的對策

(一)建立外國人就業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，外國人來烏工作的具體流程為：一是外專局負(fù)責(zé)《外國人工作許可通知》的申請及辦理；二是外國人憑《外國人工作許可通知》及其他所需材料到我國駐外使、領(lǐng)館申請Z字簽證；三是外國人員人憑有效簽證入境后15日內(nèi)，用人單位在線申領(lǐng)《外國人工作許可證》，并至所在地外國人工作管理部門領(lǐng)取證件；四是外國人憑有效簽證入境后30日內(nèi)，需至用人單位所在地公安機(jī)關(guān)出入境管機(jī)構(gòu)辦理工作類居留證件。

由此可見，外國人來華工作管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包含“決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督”等多環(huán)節(jié)內(nèi)容，涉及人社、公安、外交等多部門信息共享和協(xié)同配合。外國人在華“金字塔”式就業(yè)管理模式，環(huán)環(huán)相扣，互相影響，而處于最后一道關(guān)的基層公安機(jī)關(guān)在外國人管理工作中至關(guān)重要，特別是外國人住宿登記管理工作是基層公安機(jī)關(guān)對外國人管理的一項重要基礎(chǔ)性工作。通過其日常管理工作，能夠及時發(fā)現(xiàn)“三非”(非法入境、非法居留、非法就業(yè))現(xiàn)象的外國人，并積極配合上級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行涉外案(事)件的查處工作。

(二)強(qiáng)化社區(qū)在外國人就業(yè)管理中的作用

外國人住宿登記是基層公安機(jī)關(guān)的一項重要基礎(chǔ)工作，通過開展此項工作可以增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和查處外國人非法就業(yè)的職責(zé)和能力，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)作用，把外國人管理納入派出所實有人口管理的工作重心上，建立健全一整套強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作的保障制度。

然而，在實踐層面，其可操作性具有一定的局限性，據(jù)我所知，我所服務(wù)的社區(qū)內(nèi)只配有一個社區(qū)民警，然而轄區(qū)內(nèi)需要進(jìn)行登記的外國人成百上千，僅靠民警一已之力，完全不可能勝任此項工作。若想深入基層和社區(qū)，真真切切地把此項工作開展好，必須依靠社區(qū)包戶干部的協(xié)同配合做好以下幾方面的工作：一是按照屬地管轄原則，將轄區(qū)內(nèi)的外國人納入實有人口管理，充分發(fā)揮轄區(qū)公共管理的職能作用，將集中整治與日常管理相結(jié)合，切實掌握外國人來華身份、落腳點和主要活動情況，做到對外國人“來能發(fā)現(xiàn)、行知其蹤、走明去向”，準(zhǔn)確掌握常住外國人的有關(guān)情況，有效預(yù)防和減少非法就業(yè)等各類涉外案(事)件的發(fā)生；二是為便于加強(qiáng)外國人日常管理，實現(xiàn)“底數(shù)清、管得住、服務(wù)好”的目標(biāo)，社區(qū)民警可以帶領(lǐng)社區(qū)包戶干部定期對轄區(qū)內(nèi)外國人進(jìn)行入戶登記、夜間清查或安全檢查，全面了解與把握外國人非法就業(yè)的基本情況。三是強(qiáng)化情報信息意識，充分發(fā)揮社區(qū)民警、社區(qū)包戶干部及相關(guān)輔助人員熟人、熟地、及時有效地收集掌握外國人的動態(tài)信息，實行動態(tài)管控，發(fā)現(xiàn)問題及時處置。

(三)對違法行為進(jìn)行細(xì)化，加大懲戒力度

處置涉外案(事)件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照我國法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，做到事實清楚，證據(jù)確鑿，定性準(zhǔn)確，適用法律正確，程序規(guī)范合法，法律手續(xù)完備。發(fā)現(xiàn)外國人“三非”案件線索的能力，發(fā)現(xiàn)后應(yīng)迅速查明違法人員身份及案件基本情況，及時上報公安機(jī)關(guān)進(jìn)行查處。應(yīng)逐步加大非法就業(yè)的處罰力度，可對非法就業(yè)的外國人采用高額罰款或拘留或判處有期徒刑，并處驅(qū)逐出境，同時，對用人單位聘用責(zé)任人也給以嚴(yán)厲處罰，或?qū)τ萌藛挝徊扇〉蹁N其營業(yè)執(zhí)照、查封或停業(yè)整頓等措施。

(四)做好涉外法律法規(guī)的宣傳工作，引導(dǎo)外國人自律，加強(qiáng)監(jiān)督管理

通過多種形式，廣泛宣傳有關(guān)涉外法律、法規(guī)，加強(qiáng)安全防范，提高涉外法制意識，努力營造良好的涉外治安環(huán)境。一方面，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)來華的外國人自律，嚴(yán)格遵守我國的法律法規(guī)的規(guī)定，發(fā)揮法律的教育和威懾作用，尤其是要明確法律的處罰性措施，形成一種外國人對法律的敬畏和自覺遵守。另一方面，充分利用媒介，宣傳涉外法律法規(guī)，讓中國公民，尤其是讓具有聘請資質(zhì)的中國公司了解我國對外國人就業(yè)管理的規(guī)定，避免出現(xiàn)聘請外國人非法就業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生。

作為外國人就業(yè)的監(jiān)督與管理部門，要履行好對外國就業(yè)人員引進(jìn)相關(guān)事務(wù)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。建立起外國人就業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)相關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，整合管理職能，提高管理和服務(wù)水平，有效解決外國就業(yè)人員遇到的有關(guān)現(xiàn)實問題，并為在烏就業(yè)的外國人提供幫助。

(五)加強(qiáng)國際合作，打擊非法就業(yè)

外國人在烏非法就業(yè)問題的解決不僅要依靠當(dāng)?shù)赝鈬斯芾頇C(jī)關(guān)的努力，還應(yīng)加強(qiáng)與新疆周邊國家國際間的合作，外國人非法就業(yè)問題本身就是跨國形態(tài)的活動，更得需要國際社會的協(xié)同合作來解決。第一，加強(qiáng)與新疆周邊國家的國際合作，簽訂國家間、地區(qū)之間的雙邊或多邊反非法出入境集團(tuán)活動，避免與新疆周邊國家之間的正常關(guān)系和良好的國際社會秩序遭到破壞。第二，加強(qiáng)與新疆周邊國家國際間的情報信息和技術(shù)的交流和共享，利用高科技手段打擊非法出入境活動。第三，與新疆周邊國家共同建立起一個包含跨國刑事取證、刑事法律文書的相互承認(rèn)和傳遞以及引渡制度等方面的完整體系。

(六)加強(qiáng)基層公安機(jī)關(guān)及社區(qū)干部外語人才庫的建設(shè)

為滿足日益增多的外國人“三非”案件偵辦的需要，有效應(yīng)對外國人非法工作管理所面臨的挑戰(zhàn)，提升基層涉外警務(wù)工作人員及社區(qū)工作人員的能力和水平，除對現(xiàn)有工作人員加強(qiáng)培訓(xùn)外，應(yīng)在基層公安機(jī)關(guān)建立外語人才庫，其主要為涉外案(事)件的查處偵辦、涉外警務(wù)工作、外國人非法就業(yè)與管理及與境外警方的警務(wù)交流合作提供翻。入庫人員包括基層公安系統(tǒng)內(nèi)部人員和系統(tǒng)外部社區(qū)工作人員及社會志愿者。系統(tǒng)外部外語人員主要從轄區(qū)社區(qū)工作人員中選拔，也可招募一定數(shù)量的社會志愿者，可從當(dāng)?shù)馗咝Ｖ羞x拔，且入庫前需經(jīng)嚴(yán)格的考核和政審。所有入庫外語人員除需具備較強(qiáng)的政治素質(zhì)外，還需具備一定的涉外警務(wù)登記與管理的工作能力，能熟練掌握英、俄等其中一門外語?；鶎庸矙C(jī)關(guān)外語人才庫的建立，將有效突破基層公安機(jī)關(guān)及社區(qū)缺少外語人才的瓶頸，既是應(yīng)對外國人管理，強(qiáng)化基層公安機(jī)關(guān)與轄區(qū)居住地停留外籍人員的溝通，大幅推進(jìn)涉外案件的偵辦進(jìn)程，更標(biāo)志著基層公安機(jī)關(guān)及社區(qū)在涉外警務(wù)工作中日趨規(guī)范化，專業(yè)化與國際化。

[1]《派出所外國人管理工作模式新探》，胡張煒，《公安學(xué)刊》(浙江警察學(xué)院學(xué)報)，2011年04期。

[2]《區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境下在華外國人就業(yè)管理研究》，潘虹，《上海外國語大學(xué)學(xué)刊》，2013年 08期。