馬寶飛

憲法視域下的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度研究

馬寶飛

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601）

農(nóng)地“三權(quán)分置”是土地制度改革的既定政策選擇，而生成“三權(quán)分置”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國重要的經(jīng)濟(jì)制度之一。既然經(jīng)濟(jì)制度是我國憲法的重要內(nèi)容，因此對于“三權(quán)分置”而言存在著憲法判斷的問題，而對于這一制度的憲法判斷可能會直接涉及到憲法修改層面?！叭龣?quán)分置”對保障權(quán)利和推進(jìn)憲法本身的發(fā)展具有重要的作用，而“三權(quán)分置”制度的有效實(shí)施需要依賴于憲法層面的確認(rèn)。就目前來看，對于“三權(quán)分置”制度的憲法確認(rèn)并非是體現(xiàn)在憲法條文上，而是體現(xiàn)在“三權(quán)分置”制度本身的憲法邏輯上，同時(shí)從憲法的視角為“三權(quán)分置”找尋其理論和法律支持亦可有效解決目前此制度遇到的困境。

農(nóng)村集體土地；土地改革；“三權(quán)分置”；憲法邏輯

2014年的中央一號文件首次在中央層面正式提出農(nóng)地“三權(quán)分置”，隨后在2015年的中央一號文件里進(jìn)一步深化了“三權(quán)分置”制度改革，直到2016年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》的出臺為“三權(quán)分置”制度改革提供了相應(yīng)的依據(jù)。農(nóng)地“三權(quán)分置”與其說是一項(xiàng)制度改革，毋寧說是對早已在農(nóng)村實(shí)踐中形成的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)行的制度上和法律上的回應(yīng)。

一、“三權(quán)分置”理論之爭

農(nóng)地的“三權(quán)分置”是在農(nóng)戶長期以來的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出的，雖然實(shí)踐中農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)比較普遍，并且得到經(jīng)濟(jì)學(xué)界的理論支持，但是對于源于此實(shí)踐的“三權(quán)分置”制度在法學(xué)界卻存在著比較大的爭議。爭議主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面上：在爭議的第一個(gè)層面上是對于是否實(shí)行“三權(quán)分置”改革本身存在支持和反對的兩種觀點(diǎn)。支持者陣營一方認(rèn)為農(nóng)地的“三權(quán)分置”制度符合法律制度體系，而且根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況賦予農(nóng)村土地以完全的權(quán)能并不適合，并且“三權(quán)分置”在一定程度上能夠繼續(xù)保持農(nóng)地的社會保障功能，這對農(nóng)戶來說是不可或缺的權(quán)利保障；反對“三權(quán)分置”制度的學(xué)者認(rèn)為對于產(chǎn)生于農(nóng)地的土地承包經(jīng)營權(quán)不應(yīng)該承擔(dān)社會保障的功能，而應(yīng)該使其擁有完整的用益物權(quán)權(quán)能，并且認(rèn)為“三權(quán)分置”制度經(jīng)不起法律邏輯的推敲，違反了物權(quán)法上的“一物一權(quán)”及“權(quán)利分離”理論，因此不符合民法所確立的農(nóng)地權(quán)利理論和相應(yīng)的法律制度體系。在爭議的第二個(gè)層面上是在支持“三權(quán)分置”。改革的學(xué)者中對于具體的“三權(quán)分置”制度存在不同的理解及認(rèn)識，因而在支持者內(nèi)部又形成理論上的論爭，其爭論的焦點(diǎn)主要是集中在土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的來源及其關(guān)系上，其主要存在以下幾種不同的理論觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)由土地承包經(jīng)營權(quán)直接的分離而生成；另外一種觀點(diǎn)是在用益物權(quán)的基礎(chǔ)上又提出了“權(quán)利物權(quán)”的概念，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是生成于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的權(quán)利物權(quán)，進(jìn)而把“土地經(jīng)營權(quán)”物權(quán)化[1]；還有一種觀點(diǎn)根據(jù)農(nóng)地的權(quán)利主體進(jìn)行權(quán)利劃分，即在農(nóng)地的權(quán)利結(jié)構(gòu)上劃分為集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)及經(jīng)營土地者的土地經(jīng)營權(quán)；還有學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”中的土地承包經(jīng)營權(quán)因?yàn)槭歉鶕?jù)農(nóng)戶的身份而享有的，其實(shí)質(zhì)上是“成員權(quán)”，如此“三權(quán)”就是集體土地所有權(quán)、成員權(quán)及土地使用權(quán)[2]。

綜上不難看出，“三權(quán)分置”制度在法學(xué)界還存在著比較大的爭論，而爭論也主要集中于民法及物權(quán)法領(lǐng)域。而對于各種爭論都有其一定的合理性存在，因此在已有的爭論下還比較難于形成統(tǒng)一的共識。盡管如此，農(nóng)地的“三權(quán)分置”從整體上看是符合我國國情并且是順應(yīng)國家關(guān)于農(nóng)村土地改革要求的一項(xiàng)制度，并且由于其主要來源于實(shí)踐，因此無論在制度的建構(gòu)上還是在實(shí)施上都顯示出其存在的必然趨勢。而目前的理論分歧也是“三權(quán)分置”制度建構(gòu)的不可缺少的因素，從不同視角對“三權(quán)分置”制度進(jìn)行的研究都有助于制度本身的發(fā)展和完善。

二、“三權(quán)分置”的內(nèi)涵及三權(quán)關(guān)系

（一）“三權(quán)分置”內(nèi)涵

1.憲法規(guī)范中農(nóng)村土地制度的歷史變遷

土地制度改革是與憲法的修改密不可分的，幾乎每一次的憲法修改都會涉及到土地制度方面的變革。起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》首次在憲法層面確立了我國農(nóng)村土地制度的內(nèi)容，此時(shí)所確立的是一種有限度的土地私有制，在一定程度上也只是起到臨時(shí)過渡的作用?！拔逅膽椃ā笔俏覈谝徊空嬲饬x上的憲法，在農(nóng)村土地的制度上基本上繼承了《共同綱領(lǐng)》的有關(guān)制度，但在一定程度上體現(xiàn)出了公有制的跡象，因此這個(gè)時(shí)期土地制度呈現(xiàn)出公、私混合的土地所有制形態(tài)?！捌呶鍛椃ā焙汀捌甙藨椃ā痹谵r(nóng)村土地制度上完成了過渡時(shí)期的狀況進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了全面公有的土地所有制，農(nóng)村土地的經(jīng)營形式是以合作社的形式進(jìn)行的?！鞍硕椃ā痹谵r(nóng)村土地的制度上承襲了“七五憲法”、“七八憲法”，規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，同時(shí)也首次規(guī)定了城市土地歸國家所有，從而在憲法層面上確立了城鄉(xiāng)二元的土地所有制度。從《共同綱領(lǐng)》到“八二憲法”，其中的每一次憲法修改都是進(jìn)行全面的修改，而土地制度始終都是修改的主要內(nèi)容之一。在這之后的四次憲法修改中改變了之前憲法頻繁全面修改的狀況，而是采取了以憲法修正案的方式對憲法中需要修改的內(nèi)容進(jìn)行修改。1993年憲法修正案對農(nóng)村土地制度中經(jīng)營方式進(jìn)行了修改，確認(rèn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的憲法地位。1999年、2004年憲法修正案進(jìn)一步深化了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)形式，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。從歷次憲法的修改中可以看出農(nóng)村土地制度改革的變遷軌跡總體上呈現(xiàn)出農(nóng)民與土地之間的漸次分離的趨勢，而農(nóng)民產(chǎn)生于土地的權(quán)利也顯得越來越稀薄。

2.“三權(quán)分置”內(nèi)涵分析

從上述可以看出，我國自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后就產(chǎn)生了“二權(quán)分離”的現(xiàn)象，即集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的分離。在改革的初期，“二權(quán)分離”對于擴(kuò)大生產(chǎn)力、增加農(nóng)民收入起到了重要的推動(dòng)作用。隨著改革的深入發(fā)展及城鄉(xiāng)二元格局逐步被打破，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越發(fā)普遍，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)實(shí)踐中已被廣泛默認(rèn)?！叭龣?quán)分置”制度正是基于歷史和實(shí)踐而提出的，因此對于“三權(quán)分置”的內(nèi)涵理解要以其發(fā)展的歷史脈絡(luò)以及農(nóng)村的實(shí)踐需要為前提。2016年10月出臺的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中對“三權(quán)分置”的內(nèi)涵表述為“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”。從這一政策性的描述中可見對于“三權(quán)分置”制度本身而言其具有豐富的內(nèi)涵，其需要理論加以確定的方面是紛繁復(fù)雜的。可以說對“三權(quán)分置”的內(nèi)涵理解涉及到農(nóng)村土地的改革方向、制度的建構(gòu)和憲法的解釋等方面，因此，對于“三權(quán)分置”的內(nèi)涵界定不僅需要符合土地改革的需要和趨勢，同時(shí)更需要內(nèi)在理論的支撐?；谝陨峡紤]，本文認(rèn)為“三權(quán)分置”是指以集體土地所有權(quán)為前提的在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)及保障土地承包權(quán)的制度。其中“三權(quán)”指的是生成于農(nóng)村土地之上的集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)及經(jīng)營權(quán)，而“分置”指的是這三種不同的權(quán)利分別由不同的民事主體所享有。目前，我國對于第三種權(quán)利即土地經(jīng)營權(quán)尚未落實(shí)在基本法的層面上。因此，對于這一權(quán)利的認(rèn)識是協(xié)調(diào)“三權(quán)關(guān)系”的重點(diǎn)。

（二）“三權(quán)”關(guān)系

已如前述，“三權(quán)分置”的三權(quán)分別是集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)及土地經(jīng)營權(quán)。其中集體土地所有權(quán)是前提，農(nóng)戶的承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵?？梢钥闯觯w土地所有權(quán)是土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的根源所在[3]。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確“集體經(jīng)濟(jì)組織”的相關(guān)內(nèi)容，避免所有權(quán)處于被虛置的狀態(tài)?！叭龣?quán)分置”制度的目的是在保障農(nóng)戶土地權(quán)利的情況下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。盡管制度設(shè)計(jì)的初衷都是帶以良好的目的，但是制度固有弊端的必然性卻同樣是不可避免的，“三權(quán)分置”制度固有的弊端主要體現(xiàn)在其制度本身的三種權(quán)利的共存狀態(tài)上。在實(shí)踐中“三權(quán)分置”中的三權(quán)關(guān)系會面臨著權(quán)利之間的沖突與不協(xié)調(diào)的問題，因此在三權(quán)關(guān)系的權(quán)利協(xié)調(diào)上應(yīng)為其找尋足夠的理論支撐及法律確認(rèn)?！叭龣?quán)分置”中的“三權(quán)”沖突主要體現(xiàn)在集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)之間的沖突以及農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間的沖突上。

集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶的承包權(quán)的沖突主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是集體土地所有權(quán)對農(nóng)戶承包權(quán)的侵犯。這種侵犯主要是由于權(quán)利行使主體的不同及集體土地所有權(quán)的代行主體模糊導(dǎo)致。二是農(nóng)戶的承包權(quán)對集體土地所有權(quán)的擴(kuò)張。這種權(quán)利的擴(kuò)張主要是由于在農(nóng)村土地改革中要求保持農(nóng)戶承包關(guān)系的長久不變，因此由于承包期的無限延長而導(dǎo)致集體土地所有權(quán)在一定程度上被虛置，而承包權(quán)在權(quán)利的屬性上異化成“相當(dāng)所有權(quán)”。農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的沖突主要體現(xiàn)在土地經(jīng)營權(quán)的分離導(dǎo)致承包權(quán)的權(quán)利保障功能受到一定程度的沖擊以及承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的利益平衡方面。

盡管“三權(quán)”之間的關(guān)系是充滿矛盾與沖突的，但是“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)本身就是在一方面對集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利協(xié)調(diào)。

三、“三權(quán)分置”經(jīng)濟(jì)制度憲法規(guī)范的權(quán)利保障功能

眾所周知，憲法是寫滿權(quán)利的保障書，權(quán)利保障是憲法的重要任務(wù)。經(jīng)濟(jì)制度的憲法規(guī)范是現(xiàn)代憲法的重要內(nèi)容，“三權(quán)分置”作為經(jīng)濟(jì)制度的憲法規(guī)范的重要內(nèi)容之一充分體現(xiàn)了其權(quán)利保障的功能。這種權(quán)利保障主要體現(xiàn)在農(nóng)戶的社會保障權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及平等權(quán)等方面。

經(jīng)濟(jì)立憲是現(xiàn)代憲法發(fā)展的重要推動(dòng)力[4]，現(xiàn)代憲法中基本上都有對經(jīng)濟(jì)制度的憲法規(guī)范。然而在之前對于經(jīng)濟(jì)制度是否應(yīng)入憲存在著爭論，即使現(xiàn)在仍然有學(xué)者有對經(jīng)濟(jì)制度入憲會產(chǎn)生憲法易修的擔(dān)憂。然而但凡制度必然存在著相應(yīng)的弊端，而這種必然的弊端又可分為最初的弊端和發(fā)展的弊端，制度設(shè)計(jì)的最開始的根據(jù)是讓最初的弊端不會影響整個(gè)制度的目的及實(shí)施。經(jīng)濟(jì)制度本身所具有的靈活性、政策性會在很大程度上讓我們看到其不適宜于在憲法中出現(xiàn)的方面，但是不能因此就否定其能夠作為憲法重要內(nèi)容的方面。在某種情況下這種存在的可能性甚至可能會成為最適合一國的特有制度。以美國為例，美國的憲法自從通過以來就不曾在憲法中對具體的經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行憲法上的確認(rèn)?？梢妼τ谀撤N制度設(shè)計(jì)而言，其是沒有國界之分的。同樣的，這也不是唯一的制度設(shè)計(jì)選擇，當(dāng)我們看到一國制度運(yùn)行良好，并不能肯定這項(xiàng)制度就會在另一國家同樣地運(yùn)行良好。當(dāng)我們在移植或者借鑒某一制度的時(shí)候，看到制度本身如何的帶來治理的良好效果的時(shí)候往往會蒙蔽我們的雙眼而忽略其所適用的環(huán)境因素的作用，移植或借鑒的基礎(chǔ)是具有同樣的民情。因此，對于是否在憲法中規(guī)定具體的經(jīng)濟(jì)制度是根據(jù)國情及民情而定。從歷史的經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)實(shí)狀況來看，我國在憲法中規(guī)定具體的經(jīng)濟(jì)制度是適合我國情況的選擇，而且經(jīng)濟(jì)制度的憲法規(guī)范某種程度上對憲法的發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。當(dāng)前的“三權(quán)分置”制度可以說是對憲法中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的深化和發(fā)展，而且從其制度建構(gòu)及所具有的權(quán)利保障功能上看符合憲法邏輯。

已如前述，“三權(quán)分置”制度的權(quán)利保障功能主要體現(xiàn)在社會保障、財(cái)產(chǎn)權(quán)及平等權(quán)方面?！叭龣?quán)分置”改革的初衷就在于在有效保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。對于農(nóng)戶來說，土地是其社會生活的根本保障，在一定程度上農(nóng)地承載著重要的社會保障功能。城鄉(xiāng)的二元體制使得城市和農(nóng)村之間存在很大的差異。在社會保障方面，城市的社會保障較于農(nóng)村而言是更加完全與豐富的，對于農(nóng)村而言土地就是其最重要的社會保障。因此，對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的保障就至關(guān)重要，而“三權(quán)分置”改革正是在保障農(nóng)戶承包權(quán)長久不變的前提下開展的，而對于土地經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)而言有助于增加農(nóng)戶的收入，并且有助于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展，這些也體現(xiàn)了對農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)?！叭龣?quán)分置制度”是農(nóng)村土地改革的重要方向，而農(nóng)村土地改革本身事關(guān)農(nóng)村的整體發(fā)展，進(jìn)而有助于縮小城鄉(xiāng)二元體制帶來的差距，并且逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)目標(biāo)。不言而喻，“三權(quán)分置”制度所具有的權(quán)利保障功能是毋庸置疑的。

四、結(jié)語

“三權(quán)分置”制度是農(nóng)村土地改革的基本方向，盡管存在種種理論爭議，但是其制度發(fā)展方向是順應(yīng)改革要求并且符合國情的。因此，為其從憲法層面找尋制度的理論支撐會在一定程度上調(diào)解“三權(quán)分置”存在的理論之爭并且完善“三權(quán)分置”理論本身?！叭龣?quán)分置”的憲法邏輯在一定程度上可以克服其制度本身遇到的困境，這也是由憲法的根本法地位決定的。在法治國家里任何法律的制定都不能跳脫出人民的意志，而憲法是人民意志的最高表現(xiàn)形式，具有最高的權(quán)威性。但凡一項(xiàng)制度上升到憲法的層面之后其對于其他層級的法律理論約束就會相對減弱，相應(yīng)的就需要對相關(guān)理論進(jìn)行重塑。不難發(fā)現(xiàn)，作為經(jīng)濟(jì)制度的憲法規(guī)范的重要內(nèi)容的“三權(quán)分置”制度無論是在理論上還是在實(shí)踐中都存在其發(fā)展的必然趨勢性。

[1]孫憲忠.推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究[J].中國社會科學(xué)，2016（7）：145-163.

[2]高飛.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)[J].法學(xué)研究，2016（3）：3-19.

[3]張占斌，鄭洪廣.“三權(quán)分置”背景下“三權(quán)”的權(quán)利屬性及權(quán)能構(gòu)造問題研究[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2017（1）：29-37.

[4]李曉新，王永杰.論中國經(jīng)濟(jì)制度的憲法規(guī)范[J].學(xué)海，2011（3）：13-17.

Study on the System of“Three Divisions”in Farm land from the Perspective of Constitution

MA Bao-fei
（Law School of AnhuiUniversity，Hehei，Anhui230601）

The“three-power division”of agricultural land is the established policy choice of land system reform，and the responsibility system of household contract responsibility is one of the important economic systems of our country.Since the economic system is the constitution of our country important content，so for the“three power split”in terms of the existence of constitutional judgments，and for this system of constitutional judgmentsmay directly relate to the constitutional amendment level.“Three-power split”plays an important role in safeguarding the rights and promoting the development of the constitution itself，and the effective implementation of the system of“three-power separation”needs to be determined by the constitutional level.For the present time，the constitutional confirmation of the“three-power split”system is not embodied in the constitutional provisions，but in the constitutional logic of the“three-power separation system”itself，and from the perspective of the Constitution，the split to find its theoretical and legal support can also effectively solve the current difficulties encountered in this system.

rural collective land；land reform；“three-power split”；constitutional logic

D922.4

A

1671－9743（2017）03－0081－03

2017-03-09

馬寶飛，1991年生，女，安徽亳州人，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。