紀 真（江西省饒州監(jiān)獄監(jiān)獄長）

提升監(jiān)獄基層監(jiān)區(qū)領導執(zhí)法管理能力初探

紀 真（江西省饒州監(jiān)獄監(jiān)獄長）

在“四個全面”戰(zhàn)略布局和司法體制改革這個大背景下，全面依法治監(jiān)，建設“五個過硬”隊伍，維護監(jiān)獄持續(xù)穩(wěn)定，提高教育改造質量，已成為新形勢下監(jiān)獄工作的重點。監(jiān)獄75%以上的警力在監(jiān)區(qū)，監(jiān)獄工作的基礎和關鍵也在監(jiān)區(qū)。作為基層一線民警的帶頭人、表率者，監(jiān)區(qū)領導執(zhí)法管理能力的強弱在很大程度上決定著監(jiān)獄民警隊伍的精神面貌，體現著監(jiān)獄的管理水平，影響著監(jiān)獄的安全穩(wěn)定和罪犯改造質量。因此，加強基層監(jiān)區(qū)領導的執(zhí)法管理能力建設就愈顯重要。

一、饒州監(jiān)獄監(jiān)區(qū)基層領導執(zhí)法管理能力現狀及存在的主要問題

筆者通過采取無記名的方式對江西省饒州監(jiān)獄基層監(jiān)區(qū)領導的執(zhí)法管理能力狀況進行了問卷調查。通過對調查問卷匯總分析，當前基層監(jiān)區(qū)領導在執(zhí)法管理能力上主要存在四個方面的問題：

（一）學習意識有待進一步提高

基層監(jiān)區(qū)領導只有通過學習，才能不斷提升適應新要求所應當具備的綜合素質和能力。問卷調查顯示，基層監(jiān)區(qū)領導中有12%的人存在著“學習是次要的，只要把罪犯管好、教育好就行”的思想；還有30%的人認為“基層工作瑣事太多，比較浮躁，靜不下心來學習”；有60%的基層監(jiān)區(qū)領導表示，除了參加上級統(tǒng)一組織的學習和培訓活動外，自己主動學習的很少。由于部分監(jiān)區(qū)領導的學習意識不強，不愿主動學習新知識，體現在工作實踐中，就會導致知識結構和理念與監(jiān)獄的發(fā)展不相適應，眼界不寬，視野不遠，“老辦法不能用，新辦法不會用”等現象不斷出現，從而影響監(jiān)區(qū)整體工作的推進。

（二）責任意識有待進一步提高

提高執(zhí)法管理能力的基礎和根本，在于責任。基層監(jiān)區(qū)領導的責任意識強弱，直接關系到監(jiān)區(qū)工作的整體水平和監(jiān)區(qū)民警隊伍建設的整體質量。問卷調查顯示，目前饒州監(jiān)獄部分基層監(jiān)區(qū)領導存在責任意識不強的問題，這些問題主要如下圖：

圖一：基層監(jiān)區(qū)領導責任意識不強的典型表現示圖

體現在工作實踐中，這些責任心不強的典型特征就是基層監(jiān)區(qū)領導中，軟、懶、散、拖的不良作風仍有不同程度存在，有的缺乏積極進取和吃苦耐勞精神，有的用在扎扎實實干工作的時間較少；有的監(jiān)區(qū)領導思想觀念落后，在工作中抱著“不求有功，但求無過”的心態(tài)，滿足于不出事就行；有的監(jiān)區(qū)領導的奮斗目標就是輪崗去機關，或是謀個清閑的崗位，這樣的心態(tài)導致他們的責任感處于一種缺位狀態(tài)。

（三）精細化管理意識有待進一步提高

提升基層監(jiān)區(qū)工作執(zhí)法管理能力的落腳點，在于基層監(jiān)區(qū)特別是監(jiān)區(qū)領導的精細化管理意識。參與問卷調查的民警認為，目前在部分基層監(jiān)區(qū)領導中不同程度地存在五種精細化管理意識不強的問題，其在基層監(jiān)區(qū)領導精細化管理意識不強中的占比，具體如圖二所示：

圖二：基層監(jiān)區(qū)領導精細化意識不強的典型表現

上述基層監(jiān)區(qū)領導精細化意識不強的表現，很大程度上是因為監(jiān)獄傳統(tǒng)的經驗型、粗放型管理模式和思維的影響和延續(xù)。有的監(jiān)區(qū)領導認為，領導就是制定策略，而執(zhí)行屬于細節(jié)事務的層次，是下屬的事情，作為領導只需要簡單授權就行。這種觀念是絕對錯誤的，作為基層監(jiān)區(qū)領導，必須腳踏實地，親歷親為，才能“知易行難”，工作起來才能得心應手，游刃有余。

（四）基層監(jiān)區(qū)領導的爭先意識有待提高

基層監(jiān)區(qū)領導的爭先意識是提升監(jiān)區(qū)工作執(zhí)法管理能力和創(chuàng)新發(fā)展的動力和靈魂。隨著形勢的變化和時間的推移，監(jiān)獄和監(jiān)區(qū)的工作環(huán)境每年都在發(fā)生變化，但仍有部分基層監(jiān)區(qū)領導由于自我要求不夠高，伴隨著工作年限的增長，職務得不到晉升，工作就逐漸缺乏激情，出現只求過得去，不求過得硬的心態(tài)。從調查問卷顯示，部分基層監(jiān)區(qū)領導的優(yōu)越感較強，較易自我滿足，同時對先進性的認識還比較膚淺，進取心和爭先意識有待加強。

二、對基層監(jiān)區(qū)領導執(zhí)法管理能力諸問題的深層次原因分析

針對基層監(jiān)區(qū)領導執(zhí)法管理能力中存在的種種問題，筆者根據問卷調查的結果，從主觀和客觀兩個方面進行了分析，認為主要有以下幾個方面的深層次原因：

一是監(jiān)獄對基層監(jiān)區(qū)領導的教育培養(yǎng)力度不夠。近年來，監(jiān)獄的中層干部的選拔任用工作越來越完善，基本體現了公開、公平、公正的原則。但通過選拔任用之后，監(jiān)獄對新任中層干部特別是基層監(jiān)區(qū)領導的教育培養(yǎng)等后續(xù)工作還很欠缺。對新提拔的基層監(jiān)區(qū)領導，除了開展任前談話和一年期滿后例行性的考察以外，缺乏有針對性的培養(yǎng)和引導措施，任其在崗位上自由發(fā)揮，導致少數監(jiān)區(qū)領導上崗后，表現松懈，不能很好地適應新崗位和新職責；對其他的監(jiān)區(qū)領導同樣也缺乏后續(xù)的教育培養(yǎng)工作，有的基層監(jiān)區(qū)領導從進入監(jiān)獄以后就一直在監(jiān)區(qū)工作，有的甚至在同一個監(jiān)區(qū)一干就是十多年，這使得他們習慣于站在監(jiān)區(qū)的角度看問題，工作逐漸缺少活力，思路越來越窄，看不到自己的差距，體會不到自己的不足。

二是監(jiān)獄對基層監(jiān)區(qū)領導進行學習培訓的力度不夠。近年來，盡管監(jiān)獄在推進學習型監(jiān)獄和學習型黨組織建設方面做了不少工作，但主要還是依靠監(jiān)區(qū)自行組織學習或者是個人自學的形式，學習的質量和效果往往大打折扣；部分民警包括基層監(jiān)區(qū)領導學習的目的只是為了完成規(guī)定的任務，主動堅持學習的態(tài)度不夠；同時，上級和監(jiān)獄開展的各類結合監(jiān)獄中層干部的學習活動、講座很少，針對性和實效性也不夠，難以提高基層監(jiān)區(qū)領導的學習意識，難以使監(jiān)區(qū)領導進一步優(yōu)化知識結構、拓寬工作視野、把握上級的決策部署、掌握監(jiān)獄工作的法律政策、提高履職的能力和水平。

三是監(jiān)獄對基層監(jiān)區(qū)領導管理考核的力度不夠。近年來，雖然監(jiān)獄加大了對中層干部的責任追究力度，但大多只能限于誡勉談話、批評教育、扣分之類的處理，無關痛癢，對那些不適應中層崗位或執(zhí)行力差的中層干部，不能及時地進行崗位調整。同時，監(jiān)獄除了每年對基層監(jiān)區(qū)有績效考核外，沒有更細化的涉及到基層監(jiān)區(qū)領導崗位的考核指標，對于監(jiān)區(qū)領導執(zhí)法管理能力的強與弱、業(yè)績的好與差沒有一個客觀、明確的評價獎懲體系，監(jiān)獄對基層監(jiān)區(qū)領導的年終考核大多也只是走走過場，難以對表現一般或落后的監(jiān)區(qū)領導真正形成觸動。為此，“能上不能下”的弊端導致一部分基層監(jiān)區(qū)領導不思進取，在其位不謀其事。

四是監(jiān)獄對基層監(jiān)區(qū)領導的競爭激勵機制不健全。由于領導的職數限制，監(jiān)獄不可能給多數中層正職領導提供進一步發(fā)展的平臺。以筆者所在的監(jiān)獄為例，2005年至2015年10年間，僅有5名基層監(jiān)區(qū)正職領導晉升為監(jiān)獄領導。目前，大多數監(jiān)獄在選拔使用中層領導時采用的是“競爭上崗”或“績效考核排位”。這種方式雖然體現了公開、公正、競爭、擇優(yōu)的原則，但也會使一部分條件不符合、競爭無優(yōu)勢或自我價值認同感低的中層副職領導工作動力不足、熱情不高。

三、加強基層監(jiān)區(qū)領導執(zhí)法管理能力建設的對策

基層監(jiān)區(qū)領導的執(zhí)法管理能力建設是一項長期的、系統(tǒng)的工程。筆者認為，監(jiān)獄只有適應全面適應全面依法治監(jiān)、“五個過硬”的要求，牢固樹立以人為本的原則，著力完善“五項機制”，切實提高監(jiān)區(qū)領導的“五種意識”，才能逐步提升基層監(jiān)區(qū)領導整體的執(zhí)法管理能力，進一步夯實監(jiān)獄的基層基礎。

（一）完善教育培養(yǎng)機制，提高基層監(jiān)區(qū)領導的大局意識

提高監(jiān)區(qū)領導的大局意識，關鍵要抓好三點：一要堅持正確的用人和育人導向。要千方百計營造有利于基層監(jiān)區(qū)領導成長和發(fā)揮才干的環(huán)境，公開、公平、公正選拔監(jiān)獄中層干部，并注重培養(yǎng)優(yōu)秀的青年中層干部，形成人才階梯隊伍，激發(fā)基層監(jiān)區(qū)領導立足崗位干事業(yè)的大局觀念。要充分利用監(jiān)獄黨委成員與基層監(jiān)區(qū)班子掛點制度，由監(jiān)獄領導定期與監(jiān)區(qū)領導開展談心活動，教育引導他們把握政策，了解上情，領會實質，增強執(zhí)行政策的自覺性。二要加大對新提拔監(jiān)區(qū)副職領導的晉升培養(yǎng)力度。對新任的監(jiān)區(qū)副職領導，監(jiān)獄可以采取“請進來”的方式，邀請專家教授、上級領導或經驗豐富的民警定期為他們授課或開展座談交流；也可以采取“走出去”的形式，安排新任監(jiān)區(qū)副職領導帶著課題和問題到兄弟單位掛職鍛煉，使他們能夠取長補短，拓寬視野。三是加大科室與監(jiān)區(qū)、監(jiān)區(qū)與監(jiān)區(qū)中層干部之間的輪崗交流力度。要爭取使40歲以上的干部5年內輪崗一次，40歲以下的干部3年內輪崗一次，有培養(yǎng)前途的監(jiān)區(qū)領導2年內輪換一次崗位。在本單位內部輪崗的基礎上，可嘗試拓展監(jiān)區(qū)領導交流的空間，如選派到省內其他監(jiān)獄、系統(tǒng)外單位，或外省監(jiān)獄去鍛煉交流等等。通過多崗位的輪崗交流，不僅能夠培養(yǎng)出“一專多能”的監(jiān)區(qū)領導，還可以使更多的監(jiān)區(qū)領導能夠服從服務于監(jiān)獄大局，站在監(jiān)獄整體立場上來研究和考慮問題。

（二）完善學習培訓機制，提高監(jiān)區(qū)領導的學習意識

學習培訓是提高基層監(jiān)區(qū)領導政治修養(yǎng)和業(yè)務素質能力的重要渠道。因此，監(jiān)獄要堅持“向學習培訓要綜合素質，向綜合素質要戰(zhàn)斗力”的理念，進一步提高監(jiān)區(qū)領導的學習意識：一是努力營造良好的學習氛圍。要深入開展“學習型監(jiān)區(qū)”建設活動，利用好周例會、支部“三會一課”等多種形式，教育引導監(jiān)區(qū)領導和民警加強學習，努力提高自身的綜合素質；還可將基層監(jiān)區(qū)領導個人的學習情況與對他們的管理考核制度掛鉤，使監(jiān)區(qū)領導從“要我學”轉變?yōu)椤拔乙獙W”，在完成規(guī)定的學習動作基礎上，能夠擠出時間進行自學，并確保學習取得實效。二是堅持學習培訓的制度化。要根據監(jiān)獄年度工作安排，制定切實可行的年度、季度監(jiān)獄中層干部培訓計劃，由政治處組織，確保所有基層監(jiān)區(qū)領導都能夠參加多次的集中業(yè)務學習和交流，能夠參與多次的專業(yè)技能培訓，切實提高他們的業(yè)務素質和工作能力。三是增強學習培訓的針對性和實效性。在筆者所做的問卷調查中，除了政治理論學習外，目前監(jiān)獄基層監(jiān)區(qū)領導中，最想要通過學習培訓來提高的業(yè)務素質和能力主要有五大類，見下圖：

圖三：基層監(jiān)區(qū)領導最想要提高的五類業(yè)務素質和能力

因此，監(jiān)獄要按照“干什么學什么、缺什么補什么”的原則，結合上圖中基層監(jiān)區(qū)領導急需提升的幾點業(yè)務素質和能力，在提高監(jiān)區(qū)領導學習培訓的針對性和實效性上下功夫。比如，可以采取支部書記論壇、監(jiān)區(qū)長論壇和專題座談會的形式，相互之間開展業(yè)務交流和探討；可結合基層重點工作開展一些課題調研，并使之成為監(jiān)區(qū)領導提高執(zhí)法管理能力的有效抓手，切實提高基層監(jiān)區(qū)領導的業(yè)務素質和理論水平。

（三）完善管理考核機制，提高基層監(jiān)區(qū)領導的責任意識。

基層監(jiān)區(qū)領導的敬業(yè)精神和工作責任心直接影響到監(jiān)區(qū)整體工作的好壞。要提高監(jiān)區(qū)領導的責任意識，關鍵要完善三項管理考核機制：一是細化量化對基層監(jiān)區(qū)工作的績效考核制度?？冃Э己瞬粌H要考核涉及“一票否決”的硬指標，更要細化量化監(jiān)管改造和行政政工考核標準，強化督查考核，實行季度考核排名，年終全面考核排位，考核結果與監(jiān)區(qū)領導的政治榮譽、政治待遇、評先評優(yōu)等相掛鉤，使基層監(jiān)區(qū)領導時時感受到壓力，激發(fā)出動力，提高執(zhí)法管理的能力。二是建立對基層監(jiān)區(qū)領導個人的崗位考核制度?？杉毣炕瘜ΡO(jiān)區(qū)領導德能勤績廉等綜合表現的崗位考核指標，并與監(jiān)區(qū)的績效考核、日常督查和群眾評議相結合?？己私Y果不僅要作為對監(jiān)區(qū)領導評先評優(yōu)、提拔任用的依據，還要作為對監(jiān)區(qū)領導追究責任的證據，還應與其晉升非領導職務掛鉤，真正讓會干事、肯干事的人不吃虧。三是嘗試改革中層干部人事管理制度。對責任心不強、群眾意見大、業(yè)務素質不高、工作落后明顯的監(jiān)區(qū)領導要及時通過談心談話、調整崗位等形式，增強他們的危機意識；對新提拔的監(jiān)區(qū)領導在試用期內責任心不強、業(yè)務績效一般，或所在監(jiān)區(qū)發(fā)生責任案件、本人出現重大違紀事件的，一律予以免職，不遷就照顧。要通過完善對基層監(jiān)區(qū)領導的管理考核機制，真正提高監(jiān)區(qū)領導的責任意識，形成一級帶動一級干，一心一意謀發(fā)展，真抓實干干事業(yè)的良好風氣。

（四）完善督查督辦機制，提高基層監(jiān)區(qū)領導精細化管理意識。

能不能做到管理精細化，基層監(jiān)區(qū)領導起著最核心的作用。要提高基層監(jiān)區(qū)領導的精細化管理意識，必需把握兩個重點：一是保障制度的驅動力，建立完善規(guī)范的制度體系。基層監(jiān)區(qū)領導要善于發(fā)現、總結、推廣典型經驗和做法，并形成行之有效的好制度、好措施，推動上級各項工作部署在本單位的落實。同時，形成靠制度管人、按制度辦事、用制度規(guī)范工作的有效機制，做到所有崗位都有工作標準、所有環(huán)節(jié)都有程序規(guī)范、所有結果都能責任到人。二是提高制度的執(zhí)行力，保障制度的嚴肅性和權威性。再好的制度，關鍵靠落實。因此，完善監(jiān)獄督查檢查機制就顯得尤為重要。監(jiān)獄可以建立以特勤大隊督查和監(jiān)區(qū)二級督查為主、監(jiān)獄總值班督查為輔、業(yè)務科室檢查為補充的“三位一體”督查模式；建立對監(jiān)獄工作全面督查、督查情況每天通報、問題跟蹤整改和每周督查情況向監(jiān)獄長辦公會報告“四項督查機制”。通過這樣制度化、常態(tài)化的督查檢查，及時發(fā)現和消除各類問題和隱患，促進各項工作制度和措施的落實到位。

（五）完善競爭激勵機制，提高基層監(jiān)區(qū)領導的爭先意識。

爭先意識是監(jiān)區(qū)工作發(fā)展和創(chuàng)新的靈魂?；鶎颖O(jiān)區(qū)領導只有樹立強烈的爭先意識，才能不斷創(chuàng)新工作，化挑戰(zhàn)為機遇、轉潛力為實力、變困境為佳境。要提高基層監(jiān)區(qū)的爭先意識，必須從三個方面完善激勵競爭機制：一是要注重發(fā)揮先進典型的導向功能。要重視對基層監(jiān)區(qū)集體及監(jiān)區(qū)領導個人中先進典型的挖掘與宣傳，對執(zhí)行力強、工作出色的監(jiān)區(qū)與個人，要及時、有針對性地進行各種類型的表彰和鼓勵，形成“干好干壞就是不一樣”的理念，充分發(fā)揮優(yōu)秀監(jiān)區(qū)領導的示范與引導作用，使監(jiān)獄上下形成勇于進取、爭創(chuàng)一流的良好氛圍。二是要豐富對優(yōu)秀監(jiān)區(qū)領導進行激勵的政策和手段。對優(yōu)秀監(jiān)區(qū)領導的激勵政策應以精神獎勵為主，并通過知識激勵、情感激勵、榮譽激勵和政治激勵等多種激勵政策和手段的綜合利用，進一步提升基層監(jiān)區(qū)領導的競爭力和執(zhí)行力。按照“德才兼?zhèn)洹钡臉藴剩嬲颜芜^硬、能力突出、群眾公認的監(jiān)區(qū)領導選拔和推薦到更高的領導崗位上來，提高基層監(jiān)區(qū)領導的工作積極性。三是要重視對各類宣傳手段和工具的運用。對工作表現突出、執(zhí)行力強的監(jiān)區(qū)領導要適時公開表揚或表彰，并通過監(jiān)獄內部電視、網絡、刊物、電子屏、宣傳欄等進行大力宣傳，進一步激發(fā)他們的潛力和動力。同時，把一些考核評比情況、獎懲情況及時公布，以達到培育獎勵先進、鞭策后進的目的。

大局意識、學習意識、責任意識、精細化管理意識和爭先意識這“五種意識”是相輔相成、相互促進、相互作用的有機統(tǒng)一整體。基層監(jiān)區(qū)領導的執(zhí)法管理能力建設是一項長期的、系統(tǒng)的工程，監(jiān)獄應當著力完善和綜合運用好教育培養(yǎng)機制、學習培訓機制、管理考核機制、督查督辦機制和競爭激勵機制這“五大機制”，切切實實提高基層監(jiān)區(qū)領導的“五種意識”，進一步提升新常態(tài)下基層監(jiān)區(qū)領導的執(zhí)法管理能力，夯實監(jiān)獄的基層基礎，從而為推進監(jiān)獄工作的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，為維護社會和諧穩(wěn)定、促進經濟社會發(fā)展作出更加積極的貢獻。

（責任編輯 朱騰飛）