■郭露雪 計媛媛

國家治理視角下的國家審計職能定位與實現(xiàn)路徑

■郭露雪 計媛媛

國家審計是國家治理的重要組成部分，其作用是依法用權(quán)力制約權(quán)力。國家審計和國家治理之間相輔相成，共同促進(jìn)社會的善治和良治。本文從經(jīng)濟、政治、社會、人文、環(huán)境五個方面闡述了國家治理視角下的國家審計職能，并提出了國家審計參與國家治理的實現(xiàn)路徑。

國家治理；國家審計；職能；實現(xiàn)路徑

隨著我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，伴隨而來的諸如環(huán)境問題、公平問題、社會保障問題越來越受到政府有關(guān)部門的重視。這些問題的解決需要國家治理的良好發(fā)展。在新的歷史時期，作為國家政權(quán)機關(guān)的國家審計，是國家治理的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其作用解決國家治理中出現(xiàn)的各種問題?；趪抑卫硪暯?，國家審計應(yīng)當(dāng)具有哪些職能，采取什么途徑可以推動國家治理的發(fā)展，筆者擬對此話題進(jìn)行一些探討。

一、國家治理與國家審計的關(guān)系

（一）國家審計是國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。

人民把一部分權(quán)力委托給政府，希望政府可以更好地保護(hù)個人的權(quán)利，但是政府有可能濫用職權(quán)，利用信息不對稱來謀取私利。為了監(jiān)督政府工作的有效進(jìn)行，國家審計應(yīng)需而生。作為一種監(jiān)督機制，國家審計運用法律賦予的權(quán)力，主要監(jiān)督和控制政府的工作過程及工作成效。一方面通過促進(jìn)政府的合理行為，另一方面制約政府的不合理行為，從而盡可能維護(hù)和實現(xiàn)人民群眾的利益。

（二）國家治理規(guī)定了國家審計的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，國家治理水平在不斷進(jìn)步，作為其重要組成部分的國家審計工作也需要不斷完善。新的歷史環(huán)境下，國家治理有了新的目標(biāo)，國家審計的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)也要隨之相應(yīng)調(diào)整。也就是說，國家治理在國家審計的發(fā)展上起主導(dǎo)作用，國家審計的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)要隨著國家治理的要求發(fā)生變化?，F(xiàn)階段，適應(yīng)國家治理的需要，國家審計應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟、政治、社會、人文、環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)揮作用，推動完善國家治理。

（三）國家審計與國家治理形成良性互動關(guān)系。

國家治理與國家審計之間是相輔相成的密切關(guān)系，一方面，完善國家治理需要運行良好的國家審計工作。我國的社會經(jīng)濟發(fā)展日新月異，人民生活水平不斷提高，對國家治理也提出了新的要求。為了滿足人民群眾對更高水平生活的需求，我國政府的執(zhí)政能力必須不斷提高，這就需要國家審計的支持，只有運行良好的國家審計才能給我國政府的良治提供保障。另一方面，國家審計也對國家治理產(chǎn)生新的要求。國家審計運用法律賦予的權(quán)力，通過發(fā)揮自身職能，可以監(jiān)督國家治理的效果，評估國家系統(tǒng)運行的狀況，同時還可以提出改進(jìn)意見。國家審計隨著國家治理的進(jìn)步也在不斷發(fā)展，同時也促使國家治理不斷完善，以更好地滿足國家審計的要求。

二、國家治理視角下國家審計職能定位

（一）經(jīng)濟治理層面國家審計的職能。

經(jīng)濟監(jiān)督是國家審計的基本功能。被審計單位發(fā)生的財政、財務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟活動，是否真實、合法并富有效益，需要國家審計進(jìn)行監(jiān)督和評價。通過發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督的職能，國家審計可以促進(jìn)構(gòu)建公平有效的市場規(guī)則，改善經(jīng)濟管理，促進(jìn)宏觀調(diào)控。國家審計履行好這個基本功能，就可以為經(jīng)濟社會提供良好的發(fā)展環(huán)境，從經(jīng)濟治理方面促進(jìn)國家治理的改善。

（二）政治治理層面的國家審計職能。

當(dāng)前我國政府內(nèi)部還存在著一些不良現(xiàn)象，比如責(zé)任范圍不明確，對有關(guān)工作相互推諉；更有個別人濫用權(quán)力徇私舞弊，為自己和他人謀取非法利益。這些現(xiàn)象對我國國家治理的發(fā)展造成了嚴(yán)重的阻礙，所以國家審計也需要在政治方面發(fā)揮作用，促進(jìn)國家治理的良性發(fā)展。國家審計通過加大對領(lǐng)導(dǎo)干部的審查力度，完善經(jīng)濟責(zé)任審計，查處重大違法亂紀(jì)案件，開展績效審計等很多措施來保障國家的政治安全，促進(jìn)國家治理的和諧發(fā)展。

（三）社會治理層面的國家審計職能。

國家審計是促進(jìn)政務(wù)公開的重要手段。人民對社會公共事務(wù)特別是與自己利益密切相關(guān)的事情都有知情權(quán)，例如政府工作的效率如何，有關(guān)政策是否落實到實處等。國家審計可以幫助人民了解和監(jiān)督政府工作，防止政府濫用權(quán)力侵害人民的利益。國家審計在社會治理方面可以起到震懾和監(jiān)督政府工作人員的作用，還可以規(guī)范社會秩序，促進(jìn)社會公平、公正、和諧發(fā)展。

（四）人文治理層面的國家審計職能。

國家持續(xù)發(fā)展、人類不斷進(jìn)步離不開人文治理。國家審計可以通過三個方面來促進(jìn)人文治理。首先，國家審計通過促進(jìn)合理配置國家科技資源、監(jiān)督資源是否有效利用，從而推動國家創(chuàng)新體系的完善。其次，通過審查國家教育政策是否落實到實處、保證教育資源合理利用推動教育公平和現(xiàn)代化。最后，通過審查文化政策的有效性，推動文化體制改革，重塑人文道德底線。所以國家治理的人文層面離不開國家審計。

（五）環(huán)境治理層面的國家審計職能。

隨著人們生活水平的提高，對于環(huán)境的關(guān)注也越來越多，所以環(huán)境治理也是國家治理的一個重要層面。國家審計利用其專業(yè)性、獨立性等特有性質(zhì)，可以監(jiān)督國家重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)、環(huán)境保護(hù)資源是否合理配置、環(huán)境保護(hù)政策是否準(zhǔn)確有效實施等方面，從而在環(huán)境治理層面實現(xiàn)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)多樣性等目標(biāo)。

三、國家審計在國家治理中的地位與作用

（一）國家審計是維護(hù)國家安全的重要手段。

當(dāng)今社會國家安全問題至關(guān)重要，特別是涉及能源、債務(wù)、金融及經(jīng)濟運行情況的數(shù)據(jù)更是重中之重。國家審計通過對關(guān)乎國家安全的領(lǐng)域進(jìn)行重點審計，能夠及時準(zhǔn)確了解經(jīng)濟運行情況，并揭示出其中存在的問題，提供可靠的信息為國家安全治理的決策所用。這樣就可以降低重點領(lǐng)域風(fēng)險產(chǎn)生的幾率，提前感知經(jīng)濟或者金融風(fēng)險，促進(jìn)國家經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展，從而保障實現(xiàn)國家經(jīng)濟安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）國家審計是監(jiān)督制約權(quán)力運行的重要措施。

國家審計的獨立性使得國家審計不受其它因素的影響對被審計單位做出評價，可以對領(lǐng)導(dǎo)干部起到震懾的作用。國家審計利用憲法和審計法所賦予的權(quán)利，對政府部門進(jìn)行制約，防止出現(xiàn)徇私舞弊或者濫用權(quán)力的現(xiàn)象。近年來，我國國家審計機關(guān)對于政府工作的公正性、效率性和效果性進(jìn)行全面審查，從多個方面采取措施來監(jiān)督制約權(quán)力運行。

（三）國家審計是加強反腐倡廉的有力工具。

國家審計業(yè)務(wù)范圍較廣，涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部的工作、財政資金的收支、公共資源的使用等多方面。通過審計領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績，可以有效防止濫用權(quán)力損害人民利益的現(xiàn)象；通過審計財政資金的收支，可以了解我國的經(jīng)濟治理情況是否存在問題；通過審計政府政務(wù)并對社會進(jìn)行披露，有利于建設(shè)廉潔政府。

（四）國家審計是推進(jìn)民主法治的重要途徑。

國家審計的獨立性和權(quán)威性較高，在審計過程中堅持客觀、公正的原則，依法公開審計結(jié)果，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行及時披露，并提出整改建議。在高度公開的審計過程中，通過逐步完善審計信息發(fā)布制度，促進(jìn)政府政務(wù)工作依法進(jìn)行，接受人民監(jiān)督。所以國家審計可以促進(jìn)政府更好地行使自己手中的權(quán)力，同時人民可以更好地參與和監(jiān)督政府的行為，積極推進(jìn)民主政治，減少和防止對權(quán)力的濫用。

（五）國家審計是維護(hù)民生權(quán)益的有效保障。

教育、醫(yī)療、住房和社會保障等民生問題涉及到人民群眾的基本生活，黨和國家一貫高度重視，“三農(nóng)”和城市低收入群眾更是國家近年來的關(guān)注焦點。就民生領(lǐng)域而言，相關(guān)政策的落實情況以及資源的配置情況直接影響著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的和諧。國家審計對民生領(lǐng)域進(jìn)行重點審計，可以推進(jìn)國家民生政策的實施，揭示出其中出現(xiàn)的損害人民利益的問題，并提出改進(jìn)的意見，從而維護(hù)民生權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟社會和諧可持續(xù)發(fā)展。

四、國家審計參與國家治理的路徑實現(xiàn)

（一）開展宏觀經(jīng)濟效益審計，促進(jìn)政策貫徹落實。

上文已述及，經(jīng)濟監(jiān)督是國家審計的基本職能。各級審計機關(guān)通過經(jīng)濟監(jiān)督，對宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策貫徹落實情況進(jìn)行分析和控制，同時開展較靈活、全面的審計調(diào)查，促進(jìn)各項宏觀調(diào)控政策的貫徹落實。在審計過程中，審計機關(guān)重點關(guān)注政府投資、財政支出和銀行貸款的結(jié)構(gòu)等情況，客觀分析宏觀經(jīng)濟政策的執(zhí)行效果和發(fā)揮的經(jīng)濟效益，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問題，并提出改進(jìn)的意見和建議，從而促進(jìn)國家各項宏觀調(diào)控政策落實到位。

（二）開展經(jīng)濟責(zé)任審計，強化對政府公權(quán)的制約。

國家審計應(yīng)當(dāng)根據(jù)《憲法》和《審計法》賦予的權(quán)利，積極開展經(jīng)濟責(zé)任審計，強化對政府公權(quán)的制約。國家審計應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其揭示作用，分清政府政務(wù)中出現(xiàn)問題的責(zé)任方，按責(zé)整改。在經(jīng)濟責(zé)任審計中，重點要放在重大工程項目的投資效益、宏觀經(jīng)濟政策的落實情況以及民生政策的執(zhí)行效果等方面。通過加強經(jīng)濟責(zé)任審計，可以增強領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識，使其更好地履行責(zé)任，運用政府公權(quán)廉潔從政，促進(jìn)政府工作的有效開展。

（三）加強政府績效審計，夯實公共管理基礎(chǔ)。

績效審計是對政府治理和公共財政的經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)保性和公平性進(jìn)行審查與評價，包括經(jīng)濟績效審計、政治績效審計和社會績效審計三方面。經(jīng)濟績效方面，國家審計應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其經(jīng)濟監(jiān)督的功能，對國家治理的經(jīng)濟方面存在的問題及時發(fā)現(xiàn)并予以披露；政治績效方面，國家審計應(yīng)該加大對政府政務(wù)的審計，例如制度安排是否合理、創(chuàng)新程度是否提高等，防止出現(xiàn)濫用權(quán)力損害人民利益的現(xiàn)象；在社會績效方面，國家審計應(yīng)當(dāng)對完善社會管理、促進(jìn)社會公平正義、資源環(huán)境保護(hù)等方面嚴(yán)加審計，進(jìn)而促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

（四）加強政府投資審計，確保公共資源的有效使用。

政府投資資金數(shù)額巨大，與民生密切相關(guān)，社會關(guān)注度較高。近年來政府投資出現(xiàn)了投資決策不科學(xué)、結(jié)構(gòu)不合理等問題，所以國家審計應(yīng)當(dāng)對政府投資加強監(jiān)督。除了政府投資資金的收支審計，國家審計更應(yīng)該重點審計政府投資效率和效益，確保政府投資資金以及公共資源得到合理有效使用。特別是能源使用和戰(zhàn)略資源兩個方面更需要加以重視，要在全面審計的基礎(chǔ)上，提供安全可靠的信息供國家治理使用。

（五）開展風(fēng)險管理審計，高度關(guān)注金融運行風(fēng)險。

金融在一個國家經(jīng)濟社會的發(fā)展中居于核心地位，關(guān)乎國家的經(jīng)濟甚至政治安全。金融具有較高的運行風(fēng)險，國家審計應(yīng)當(dāng)加強金融風(fēng)險管理審計，為國家金融發(fā)展保駕護(hù)航。審計機關(guān)需要關(guān)注金融領(lǐng)域的兩個重點：一是國家金融政策的落實情況，確保相關(guān)政策執(zhí)行到位；二是金融資產(chǎn)的質(zhì)量，確保金融機構(gòu)的資產(chǎn)風(fēng)險控制在可以接受的范圍內(nèi)；同時還要關(guān)注國際金融動態(tài)，發(fā)現(xiàn)并果斷打擊金融領(lǐng)域的違法犯罪行為，創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。金融是關(guān)乎經(jīng)濟安全的重要方面，而且也是人們十分關(guān)心的領(lǐng)域，國家審計應(yīng)該提高對金融領(lǐng)域的關(guān)注度，促進(jìn)國家金融穩(wěn)健發(fā)展。

五、結(jié)語

國家審計和國家治理相互依賴、密不可分。國家治理需要國家審計來保障，才能實現(xiàn)治理環(huán)境的優(yōu)化；國家審計需要國家治理來推動，才能實現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)，兩者相輔相成、相互依存。在國家治理的經(jīng)濟、政治、社會、人文和環(huán)境等各個層面，國家審計都發(fā)揮著舉足輕重的作用。通過加強經(jīng)濟責(zé)任審計、政府績效審計和風(fēng)險管理審計等方面，國家審計可以實現(xiàn)其參與國家治理的職能，從而促進(jìn)國家的良治和善治。

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［4］唐大鵬，等.國家審計推動完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑［J］.審計研究，2015，（2）：56－61.

（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院、合肥財經(jīng)職業(yè)學(xué)院）

安徽財經(jīng)大學(xué)大學(xué)生科研創(chuàng)新基金項目《國家治理視角下的國家審計職能定位與實現(xiàn)路徑研究》（XSKY1707ZD）的階段性成果。