■戴永勝

淺談?wù)少?gòu)審計(jì)

■戴永勝

政府采購(gòu)審計(jì)是指各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)政府采購(gòu)當(dāng)事人實(shí)施政府采購(gòu)的情況和政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理的情況進(jìn)行審計(jì)、監(jiān)督、評(píng)價(jià)及鑒證的活動(dòng)。其目的是通過(guò)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)過(guò)程中存在的問(wèn)題、督促相關(guān)責(zé)任單位整改，進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)當(dāng)事人的采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。

目前，政府采購(gòu)所涉及的主要法律法規(guī)可概括為“兩法兩條例”。“兩法”是指《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》；“兩條例”是指《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。除政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱“招投標(biāo)法及其實(shí)施條例”）外，其他政府采購(gòu)，適用《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱“政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例”）。

要做好政府采購(gòu)審計(jì)工作，僅僅熟悉“兩法兩條例”（即政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、招投標(biāo)法及其實(shí)施條例）是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須熟悉政府采購(gòu)的相關(guān)知識(shí)才行。本文筆者將從政府采購(gòu)定義、采購(gòu)方式分類及其適用范圍的入手，闡述政府采購(gòu)審計(jì)時(shí)需重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)。

一、政府采購(gòu)定義

政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。筆者將政府采購(gòu)定義概括為“三個(gè)范圍”進(jìn)一步理解，具體如下：

（一）政府采購(gòu)的主體范圍

政府采購(gòu)的主體范圍為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。國(guó)家機(jī)關(guān)是指行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)的機(jī)關(guān)，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)等。事業(yè)單位是指政府為實(shí)現(xiàn)特定目的而批準(zhǔn)設(shè)立的事業(yè)法人。團(tuán)體組織是指各黨派及政府批準(zhǔn)的社會(huì)團(tuán)體。

（二）政府采購(gòu)的資金范圍

政府采購(gòu)的資金范圍為財(cái)政性資金。財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金，以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金，視同財(cái)政性資金。政府采購(gòu)主體既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的，使用財(cái)政資金的部分適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例；財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金無(wú)法分割采購(gòu)的，統(tǒng)一適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例。

（三）政府采購(gòu)的項(xiàng)目范圍

政府采購(gòu)的項(xiàng)目范圍包括集中采購(gòu)目錄以內(nèi)項(xiàng)目和集中采購(gòu)目錄以外的采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的分散采購(gòu)項(xiàng)目。

集中采購(gòu)目錄包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)目錄以及部門集中采購(gòu)目錄。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購(gòu)人普遍使用的項(xiàng)目，列入集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)目錄，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；采購(gòu)人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購(gòu)的項(xiàng)目列入部門集中采購(gòu)目錄。列入部門集中采購(gòu)目錄內(nèi)的項(xiàng)目必須由主管部門依法統(tǒng)一自行采購(gòu)或委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。

采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)是指分散采購(gòu)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)的最低限額。

集中采購(gòu)目錄及采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)。

二、政府采購(gòu)方式分類及其適用范圍

政府采購(gòu)方式分為招標(biāo)采購(gòu)方式和非招標(biāo)采購(gòu)方式。其中，招標(biāo)采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種；非招標(biāo)采購(gòu)方式包括競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)四種。各種政府采購(gòu)方式的定義和適用范圍如下：

（一）招標(biāo)采購(gòu)方式

1.公開(kāi)招標(biāo)。

公開(kāi)招標(biāo)是指采購(gòu)人以公告方式廣泛邀請(qǐng)不特定供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購(gòu)方式。它是政府采購(gòu)的主要方式，幾乎可以涵蓋絕大部分采購(gòu)情形，且在公開(kāi)性、競(jìng)爭(zhēng)性等方面優(yōu)勢(shì)明顯，因此《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)項(xiàng)目達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)。如因特殊需要而采用其他采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意，并向設(shè)區(qū)的市、自治區(qū)以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)后，方可采用其他采購(gòu)方式。

2.邀請(qǐng)招標(biāo)。

邀請(qǐng)招標(biāo)是指采購(gòu)人依法從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中隨機(jī)邀請(qǐng)三家以上供應(yīng)商，并以投標(biāo)邀請(qǐng)書的方式邀請(qǐng)其參加投標(biāo)的采購(gòu)方式。

達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，符合以下情形之一的，采購(gòu)人可在獲批準(zhǔn)后采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式：

（1）具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的；（2）采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值的比例過(guò)大的。

（二）非招標(biāo)采購(gòu)方式

1.競(jìng)爭(zhēng)性談判。

競(jìng)爭(zhēng)性談判是指采購(gòu)人就有關(guān)采購(gòu)事項(xiàng)，與不少于三家供應(yīng)商進(jìn)行談判，最后按照預(yù)先規(guī)定的成交標(biāo)準(zhǔn)，確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。

達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，符合以下情形之一的，采購(gòu)人可在獲批準(zhǔn)后采用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式：

（1）招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；（2）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（3）非采購(gòu)人原因造成采用招標(biāo)方式所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的；（4）非采購(gòu)人原因造成不能事先計(jì)算出采購(gòu)項(xiàng)目?jī)r(jià)格總額的。

2.競(jìng)爭(zhēng)性磋商。

競(jìng)爭(zhēng)性磋商是指采購(gòu)人通過(guò)組建競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組與符合條件的供應(yīng)商就有關(guān)采購(gòu)事宜進(jìn)行磋商，供應(yīng)商按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報(bào)價(jià)，采購(gòu)人從磋商小組評(píng)審后提出的候選供應(yīng)商名單中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。

達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，符合以下情形之一的，采購(gòu)人可在獲批準(zhǔn)后采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式：

在式(2)中,令γ=2y-μ, α=PY (2y*-μ*),以及γ=2y*-μ*, α=PY (2y-μ),得

（1）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目；（2）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（3）非采購(gòu)人原因造成不能事先計(jì)算出采購(gòu)項(xiàng)目?jī)r(jià)格總額的；（4）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；（5）按照招投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。

3.詢價(jià)。

詢價(jià)是指只考慮價(jià)格因素，由采購(gòu)人向三家以上供應(yīng)商發(fā)出詢價(jià)單，對(duì)一次性報(bào)出的價(jià)格進(jìn)行比較，最后按照符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則，確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。

達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額，采購(gòu)規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的貨物采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人可以在獲批后采用詢價(jià)方式。

4.單一來(lái)源。

單一來(lái)源是指采購(gòu)人從單一供應(yīng)商中直接采購(gòu)工程、貨物和服務(wù)的采購(gòu)方式。

達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，符合以下情形之一的，采購(gòu)人可在獲批準(zhǔn)后采用單一來(lái)源采購(gòu)方式：

（1）只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；（2）發(fā)生不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)；（3）必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目的一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額10%的。

三、政府采購(gòu)審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)

（一）不屬于政府采購(gòu)的情形

在政府采購(gòu)審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員如果將采購(gòu)人不屬于政府采購(gòu)的采購(gòu)行為，卻套用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的規(guī)定進(jìn)行定性、處理處罰，顯然會(huì)得出錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，存在巨大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府采購(gòu)審計(jì)首先要搞清楚哪些采購(gòu)不屬于政府采購(gòu)的范疇，這些采購(gòu)自然也不適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定。

1.主體范圍。

政府采購(gòu)的主體范圍為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，并不包含國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)項(xiàng)目是不適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例有關(guān)規(guī)定的，其采購(gòu)行為更多屬于內(nèi)部管理問(wèn)題。

2.資金范圍。

政府采購(gòu)的資金范圍為財(cái)政性資金，審計(jì)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分采購(gòu)項(xiàng)目所使用資金的性質(zhì)，即財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金。事業(yè)單位和團(tuán)體組織全部使用非財(cái)政性資金的采購(gòu)項(xiàng)目是不適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例有關(guān)規(guī)定的。一般來(lái)說(shuō)，非財(cái)政性資金主要是指事業(yè)單位和團(tuán)體組織的自有收入，包括經(jīng)營(yíng)收入、捐助收入、不用財(cái)政性資金償還的借款等。

3.項(xiàng)目范圍。

政府采購(gòu)的項(xiàng)目范圍包括集中采購(gòu)目錄以內(nèi)項(xiàng)目和集中采購(gòu)目錄以外的采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的分散采購(gòu)項(xiàng)目?？梢?jiàn)，集中采購(gòu)目錄以外，采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)項(xiàng)目是不適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例有關(guān)規(guī)定的。如江西省政府文件《江西省2016～2017年度政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)》（贛府廳字［2015］120號(hào)）確定的采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)均為“集中采購(gòu)目錄以外，單項(xiàng)或批量金額達(dá)到 10萬(wàn)元（含 10萬(wàn)元）以上”，也就是說(shuō)，政府采購(gòu)當(dāng)事人采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以外，單項(xiàng)或批量金額達(dá)到10萬(wàn)元以下的項(xiàng)目不適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定。

（二）政府采購(gòu)方式的審計(jì)重點(diǎn)

從前面的論述中我們知道，政府采購(gòu)方式細(xì)分為公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)六種。這六種采購(gòu)方式有各自的適用范圍，并非可以由采購(gòu)人隨意選擇采購(gòu)方式，政府采購(gòu)方式的審計(jì)重點(diǎn)如下：

1.招標(biāo)采購(gòu)方式審計(jì)。

（1）公開(kāi)招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要方式。對(duì)于采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，審計(jì)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)程序、合同簽訂及采購(gòu)文件公告等是否符合政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的要求；（2）對(duì)于采購(gòu)項(xiàng)目達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)（江西省2016～2017年度市、縣（區(qū)）公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)“單項(xiàng)或批量采購(gòu)金額 80萬(wàn)元（含 80萬(wàn)元）以上”），而采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的，審計(jì)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注是否屬于邀請(qǐng)招標(biāo)的情形；采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式是否向設(shè)區(qū)的市、自治區(qū)以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)；是否存在將應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)的行為。

2.非招標(biāo)采購(gòu)方式審計(jì)。

因未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，且符合相應(yīng)非招標(biāo)采購(gòu)方式（競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)）適用情形的，采購(gòu)人可自行決定采用相應(yīng)的非招標(biāo)采購(gòu)方式。因此，對(duì)于這類采購(gòu)審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注所選用的非招標(biāo)采購(gòu)方式是否正確（如將應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性談判的卻采用單一來(lái)源采購(gòu)方式等）；非招標(biāo)采購(gòu)方式程序、合同簽訂及采購(gòu)文件公告等是否符合政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的要求；對(duì)于達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的，審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注是否符合相應(yīng)非招標(biāo)采購(gòu)方式適用情形；采用非招標(biāo)采購(gòu)方式是否向設(shè)區(qū)的市、自治區(qū)以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)；是否存在將應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)的行為；非招標(biāo)采購(gòu)方式程序、合同簽訂及采購(gòu)文件公告等是否符合政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的要求等。

（作者單位：新余市審計(jì)局）