殷艷梅

（安徽警官職業(yè)學院，安徽 合肥 230031）

我國食品安全監(jiān)管法律制度研究

殷艷梅

（安徽警官職業(yè)學院，安徽 合肥 230031）

食品是人類生存和發(fā)展的最基本物質(zhì)，食品安全問題關系到國計民生、社會穩(wěn)定和政府公信力。當前，我國食品安全問題頻頻出現(xiàn)，問題食品的涉及面越來越大，危害程度也越來越嚴重，某些農(nóng)副產(chǎn)品從生長到加工再到銷售，幾乎每個環(huán)節(jié)都存在衛(wèi)生安全問題。本文分析了我國食品安全監(jiān)管法律制度存在的不足，并在加強食品安全監(jiān)管、完善相關立法、明確執(zhí)法部門權力義務、科學劃分食品監(jiān)管權責等方面提出了一些建議。

食品安全；完善相關立法；明確監(jiān)管權責

一、我國食品安全問題現(xiàn)狀

目前，我國食品安全存在諸多問題：如，大量使用農(nóng)藥；濫用添加劑；違規(guī)排放工業(yè)廢水、垃圾；各種病原體超標；新的生物技術可能產(chǎn)生的負面效應（如轉(zhuǎn)基因食品等）；新疾病的出現(xiàn)和原已消滅的重大疫病死灰復燃等。[1]同時，問題食品的涉及面越來越大，危害程度也越來越深，已從過去的糧、油、肉、禽、蛋、蔬菜、豆制品、水產(chǎn)品等傳統(tǒng)主副食品，擴展到奶制品、水果、南北干貨類、炒貨、酒類等。在相關部門對食品的不定期檢測中，常常發(fā)現(xiàn)一些食品衛(wèi)生指數(shù)超標，主要是菌落總數(shù)和大腸菌群數(shù)超過國家標準，嚴重的甚至超出國家標準上千倍。菌落總數(shù)和大腸菌群數(shù)是食品質(zhì)量檢驗中最常見的微生物項目，能真實地反映出食品衛(wèi)生質(zhì)量。食用菌落總數(shù)或大腸菌群數(shù)超標的食品，輕則會引起腸胃不適，嚴重的還可能引起食物中毒。

概括地說，我國食品安全問題主要出現(xiàn)在以下三個環(huán)節(jié)：

（一）農(nóng)產(chǎn)品在生長過程中的衛(wèi)生安全問題

1.一些農(nóng)戶為了提高收成，過度使用化肥甚至使用激素?；手凶畛Ｒ姷氖堑剩蕰纸獬梢环N叫硝酸鹽的物質(zhì)，如果氮肥的使用量過大，就會使蔬菜被硝酸鹽污染，而硝酸鹽對人體有很大危害作用甚至能夠致癌。人們在市場上常?？梢钥吹交蚀呱龅陌着侄寡?，乙烯利催生出的胭脂口紅般的番茄、大如乒乓球的葡萄，通過瘦肉精轉(zhuǎn)變成的假“瘦肉豬”等，而用轉(zhuǎn)基因玉米、動物尸體、激素等喂養(yǎng)的肉豬，從出生到長到100斤以上只需100天…….[2]眾所周知，食用激素或化肥催生出的產(chǎn)品，會給人們的健康帶來極大隱患，并且，由激素、化肥催生出的農(nóng)產(chǎn)品營養(yǎng)價值很低，“肉沒有以前的香，水果也沒有特有的味道”也是人們對這類產(chǎn)品的評價。食用這些動植物，就等于人們對它們使用的化肥、激素、抗生素等都最終轉(zhuǎn)移到了我們自己的餐桌上，食用者很容易產(chǎn)生過敏、糖尿病、心腦血管疾病等，嚴重危害人體健康。

2.一些農(nóng)戶為了減少病蟲害，過度使用農(nóng)藥。農(nóng)藥會殘留在蔬菜瓜果上，甚至由于農(nóng)產(chǎn)品生長的土壤、水源等遭到農(nóng)藥污染，導致食品從生長時就產(chǎn)生了安全問題。食用噴灑農(nóng)藥后不久的蔬菜水果，或者食用因農(nóng)藥中毒死亡的水產(chǎn)品或牲畜，會引起消費者急性中毒，例如2006年，常州市一個月內(nèi)就接連發(fā)生了5起食物中毒事件；1995年，賓陽縣一所學校的學生因食用剛剛噴灑過劇毒農(nóng)藥不久的白菜，造成540人集體農(nóng)藥中毒；還有2010年，青島著名的“毒韭菜”事件等等，原因均為農(nóng)藥殘留。而長期食用農(nóng)藥殘留量較高的食物或者在遭受農(nóng)藥污染的土壤和水源中生長的產(chǎn)品，則有可能導致農(nóng)藥慢性中毒，如：有機磷和氨基甲酸酯類農(nóng)藥長期在人體聚集，可抑制膽堿酯酶活性，破壞神經(jīng)系統(tǒng)的正常功能，降低人體免疫力。[3]

（二）食品在加工制造過程中的衛(wèi)生安全問題

1.使用過量的或法律禁止的食品添加劑，甚至在食品中使用非食品加工化學用添加劑。如三聚氰胺、二氧化硫、甲醛、蘇丹紅等，由此還爆發(fā)過著名的“毒奶粉”事件、“紅心鴨蛋”等事件。食品添加劑指防腐劑、抗氧化劑、漂白劑、酸味劑、著色劑等。目前，我國對在一種食品中可以使用多少種添加劑并沒有明確規(guī)定，對絕大部分食品添加劑的用量也沒有明確限制，只對某些特定的食品添加劑在添加數(shù)量上有限制。[4]這就導致一些不法商家在同一種食品內(nèi)加入多種食品添加劑，或者對沒有明確規(guī)定用量的食品添加劑過度使用，這同樣也會影響消費者的健康，如導致膽固醇增高以及冠心病等疾病，嚴重的還有可能致癌。

2.食品包裝不符合國家衛(wèi)生標準。一些負責包裝食品的中小企業(yè)包裝的食品達不到國家規(guī)定的衛(wèi)生標準，沒有做到新包裝在投入生產(chǎn)前對包裝樣品進行安全衛(wèi)生檢測，此外，產(chǎn)品安全質(zhì)量出廠檢驗制度不完善，國家對這類企業(yè)缺乏相應的監(jiān)督機制等，都是造成這些中小企業(yè)包裝的食品衛(wèi)生不達標的原因，食品因此被污染而引起的中毒的事件也頻頻發(fā)生。

其二，程序的輸入端。自然人可以通過限定輸入條件和參數(shù)對人工智能程序的輸入數(shù)據(jù)進行控制，其對創(chuàng)作結果的控制程度也因程序的算法和功能不同而有所不同。在控制程度較強的情況下，自然人通過對人工智能輸入數(shù)據(jù)的控制可以決定輸出結果的具體表達。例如，傻瓜相機的操作者盡管對相機機械運行的過程一無所知，仍不妨礙其通過取景來控制相機所拍攝的照片。在控制程度較弱的情況下，則只能通過控制輸入?yún)?shù)來決定創(chuàng)作結果的思想、風格或體裁。如人工智能傳統(tǒng)詩詞創(chuàng)作程序，操作者可以預先選擇詞牌、主題，但并不能決定創(chuàng)作結果的具體文字表達。

（三）食品流通過程中的衛(wèi)生安全問題

1.無營業(yè)執(zhí)照，沒有衛(wèi)生許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。

2.銷售過期、變質(zhì)甚至腐敗的食品。2007年，由上海市民組成的一支志愿者隊伍在市消保委的組織下前往70家超市，發(fā)現(xiàn)有些食品的生產(chǎn)日期標識不規(guī)范，特別是容易變質(zhì)的鮮奶、酸奶、鮮肉的生產(chǎn)日期標識不規(guī)范；此外，超過保質(zhì)期的糕點、果汁飲料等仍在銷售。[5]

3.以次充好。2007年9月，南寧市消保委檢測出某些品牌的有機蔬菜有農(nóng)藥殘留，不排除是商家為了牟利，給普通農(nóng)產(chǎn)品貼上有機標簽。

二、我國食品安全監(jiān)管法律制度存在的不足

（一）食品安全監(jiān)管法律法規(guī)有待完善

1.缺乏完整系統(tǒng)的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)。目前，我國有關食品安全監(jiān)管的法律僅有《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》等11部，法規(guī)僅有《流通領域食品安全管理辦法》等15部，另有部門規(guī)章20部。我國的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)尚不完善，現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)尚不能規(guī)范從農(nóng)田到餐桌的每一個環(huán)節(jié)，例如我國《食品衛(wèi)生法》中存在的問題就有：調(diào)整范圍過于狹窄、法律責任的歸責原則不明等。在此部法律中，僅對104種農(nóng)藥在糧食、肉、蔬菜、水果等45種食品中規(guī)定了291條允許的殘留標準，而《國際食品法典》則對176種農(nóng)藥在375種食品中規(guī)定了2439條殘留標準，相比之下，我國《食品衛(wèi)生法》急需完善。[4]同時，各地對食品安全衛(wèi)生標準并不統(tǒng)一，就拿大米的質(zhì)量標準來說，不同地方的“放心米”標準各不相同，不同商家均聲稱自己的大米質(zhì)量達標，但具體是達到哪一個標準，國家并沒有一個明確規(guī)定。

2.食品安全風險管理機制有待完善。我國《食品安全法》規(guī)定，國家應當建立食品安全風險監(jiān)測和評估制度，這是食品安全從傳統(tǒng)監(jiān)管走向現(xiàn)代監(jiān)管、從經(jīng)驗監(jiān)管走向科學監(jiān)管的必經(jīng)之路。由于現(xiàn)行分段監(jiān)管體制問題、監(jiān)測經(jīng)費投入不足、檢驗檢測技術落后、機構獨立性不強等原因，我國的食品安全風險監(jiān)測和風險評估工作還處在起步階段，通過實施風險監(jiān)測來事先發(fā)現(xiàn)食品安全風險還比較困難。

3.對制假售假的違法犯罪行為懲處力度偏輕。我國《食品衛(wèi)生法》規(guī)定“對制假售假的違法行為，除沒收或銷毀禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑外，罰款額為20元以上、3萬元以下”。由于處罰力度過輕，不僅不能起到遏制制假售假的行為，在一定程度上反而滋長了不法商家的投機心理。實踐中，食品衛(wèi)生監(jiān)管部門對食品安全事件也大都采用罰款、查封、停業(yè)整頓等行政處罰手段，只有極少數(shù)影響特別大、性質(zhì)特別惡劣的事件當事人和相關企業(yè)才受到刑法制裁。[6]如此輕的懲處力度，很難對制售有毒有害食品的個人和企業(yè)形成威懾力。

（二）監(jiān)管部門之間職責不清，缺乏合理的溝通銜接機制

我國目前有關食品安全監(jiān)管的部門有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商局、國家技術監(jiān)督局、進出口檢疫局等近10個部門，各部門又下設若干直屬機構和地方機構，由此形成了龐大繁雜的監(jiān)督管理系統(tǒng)。表面看，這種體制似乎能強化多重協(xié)同保障，但實踐中往往因部門職責不清導致監(jiān)管空白或重復監(jiān)管。多部門重復檢測導致資源浪費，部門之間大量的協(xié)調(diào)工作導致工作效率低下。[7]在2011年的“蘇丹紅”事件中，工商和質(zhì)監(jiān)部門都對涉及到蘇丹紅的產(chǎn)品進行了抽查檢測，這既加重了行政相對人的負擔，又造成檢測部門資源浪費。事實上，根據(jù)職責分工，工商部門和質(zhì)監(jiān)部門應分別負責對流通領域和生產(chǎn)領域的食品安全監(jiān)管，但法律法規(guī)并未對部門分工進行明確規(guī)定，造成部門之間的重復工作。

三、完善我國食品安全監(jiān)管體系之建議

（一）健全食品安全監(jiān)管法律法規(guī)

1.完善食品安全監(jiān)管法律體系。建立食品安全法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件等多層式法律體系，修改或廢止某些舊法，將散存于諸法律法規(guī)中的有關內(nèi)容進行整合，制定統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管法。對已出臺的法律法規(guī)，根據(jù)現(xiàn)實條件逐步完善配套的實施條例和細則，盡可能減少立法和執(zhí)法之間的相互沖突。增加社會參與的內(nèi)容，給公眾提供參與討論的發(fā)表意見和機會。補充法律沒有明確規(guī)定但實踐又迫切需要的制度，如風險評估、風險預警、危機處理和責任追究制度。[8]當今，美國、日本、歐盟等國已確立了“從農(nóng)田到餐桌”的全方位監(jiān)管思想，對影響食品安全的潛在因素均進行危險評估，從源頭就進行對食品安全的監(jiān)管，而不僅僅是對最終食品成品的控制。

2.及時修訂食品衛(wèi)生安全標準。經(jīng)過幾年的努力，我國食品安全標準的制訂及修訂工作都有了很大進步，但和發(fā)達國家相比，仍有很大差距。（1）我國食品衛(wèi)生安全標準總體偏低。例如早在2005年發(fā)布實施的《食品中農(nóng)藥殘留限量》中涉及的許多標準都有待重新修訂，其中大部份綠色食品蔬菜標準都已不符合當今社會需要；（2）國家標準、地方標準、行業(yè)標準在有些方面還存在矛盾。要加大對制訂食品衛(wèi)生安全統(tǒng)一標準的投入，特別是從人力、財力等方面予以支持，盡快廢除不合理的國家或行業(yè)標準，將食品安全檢測標準和現(xiàn)行的《食品安全法》予以統(tǒng)一，使得企業(yè)能夠有法可依，避免無所適從的局面；[9]（3）盡快根據(jù)《食品安全法》有關規(guī)定，由衛(wèi)生部門對食品安全檢測機構的資質(zhì)、檢測能力等進行專業(yè)的評估和監(jiān)管，確保食品安全檢測機構的合法性和規(guī)范性。

（二）明確執(zhí)法部門權力義務，科學劃分食品安全監(jiān)管權責

1.明確執(zhí)法部門權力義務。按照權責一致的原則，健全責任制和責任追究制。有關部門在履行職能、行使權利時，要承擔相應的行政責任，因不履行或不正確履職造成具有重大影響的后果的，主管人和直接責任人要承擔相應責任。

2.科學劃分監(jiān)管權責。如，農(nóng)業(yè)部門負責監(jiān)管初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。質(zhì)檢部門負責監(jiān)管食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，實行強制檢驗和嚴格的生產(chǎn)許可等食品安全市場準入制度，查處制造、生產(chǎn)不合格食品和其他質(zhì)量違法行為；將生產(chǎn)許可證發(fā)放、吊銷、注銷等情況通報衛(wèi)生、工商部門。[10]工商部門負責監(jiān)管食品流通環(huán)節(jié)，對食品經(jīng)營企業(yè)及個體工商戶做好登記注冊工作，取締無照經(jīng)營食品行為；加強對上市食品質(zhì)量的監(jiān)查，查處商標侵權、食品虛假廣告、銷售不合格食品等違法行為；將營業(yè)執(zhí)照發(fā)放、吊銷、注銷等情況通報質(zhì)檢、衛(wèi)生部門。衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)督，審核和評價食品消費場所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況；查處上述范圍的違法行為；將衛(wèi)生許可證的發(fā)放、吊銷、注冊等情況通報質(zhì)檢和工商部門。食品藥品監(jiān)管部門負責食品安全的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)工作，依法查處重大食品安全責任事故。

[1]李慶剛,蔡曉春.營造放心消費環(huán)境—構筑我國食品質(zhì)量安全保障體系[J].商業(yè)研究報，2004，（9）：2.

[2]俞穆清,田衛(wèi),徐寧.我國安全食品戰(zhàn)略體系及其存在問題的對策研究[J].吉林農(nóng)業(yè)大學學報，2003，（4）：3.

[3]劉洋.目前我國食品安全存在的主要問題及對策[J].吉林大學學報，2010，（3）：46.

[4]徐景和.食品安全綜合監(jiān)督探索研究[M].北京:中國醫(yī)藥科技出版社，2009.400.

[5]陳向.食品召回制度及其相關問題探討[J].中國食品衛(wèi)生，2005，（6）：523.

[6]宗學花.解析當前我國存在的食品安全問題 [J].食品安全導刊，2011，（3）：76.

[7]田景華,韓玉蓮.國家食品衛(wèi)生標準清理審查結果分析[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2009，（4）：36.

[8]葉向東.美國食品安全監(jiān)管體系的特點及啟示[J].全球科技經(jīng)濟瞭望，2008，（11）：124.

[9]吳凡.從法人人格否認之視角看食品生產(chǎn)企業(yè)懲罰性賠償責任的實現(xiàn)[J].河北法學，2011，（6）：126.

[10]邱禮平.食品安全導論[M].北京：化學工業(yè)出版社，2008.236.

殷艷梅（1978-），女，安徽合肥人，中國社會科學院法學在讀博士，法學碩士，安徽警官職業(yè)學院副教授。