王 亮，孫 羽

（江蘇師范大學(xué)，江蘇徐州221116）

基層政府實(shí)施行政問責(zé)制存在問題及完善路徑

王 亮1，孫 羽2

（江蘇師范大學(xué)，江蘇徐州221116）

實(shí)施行政問責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府和法治政府的重要保障，有利于加強(qiáng)對政府權(quán)力監(jiān)督，提升政府公信力和執(zhí)行力。行政問責(zé)制在我國基層政府實(shí)施較晚，存在諸如主體缺失、權(quán)責(zé)不清、措施不規(guī)范、輕無為問責(zé)、監(jiān)督不力等問題。解決這些問題，需要提升人大的問責(zé)主體地位，劃清基層政府各部門權(quán)責(zé)界限，完善問責(zé)措施和政府績效評估，還要在基層公務(wù)員的道德建設(shè)上下功夫。

基層政府；行政問責(zé)制；問題；完善路徑

近年來，我國政府執(zhí)政理念和行政職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，已經(jīng)從傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府邁出一大步。但同時，政府責(zé)任缺失和官員不作為、亂作為問題也引起社會的廣泛關(guān)注，如何正確行使權(quán)力也成為我國民主政治發(fā)展和行政體制改革的焦點(diǎn)問題。2016年6月28日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局會議，審議通過《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，強(qiáng)調(diào)責(zé)任重如泰山，有權(quán)必然有責(zé)，失責(zé)必須追究。制定問責(zé)條例正是在告誡和警示全體黨政干部，黨中央對問責(zé)工作動了真格，任何領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)、不負(fù)責(zé)就要被問責(zé)。而我國政府實(shí)施行政問責(zé)制尚處于摸索階段，實(shí)踐過程中還存在諸如主體缺失、權(quán)責(zé)不清、措施不規(guī)范、輕無為問責(zé)、監(jiān)督不力等問題，這些問題在基層政府尤為突出。因此，研究我國基層政府實(shí)施行政問責(zé)制存在的問題及完善路徑，是理論與實(shí)踐的迫切需要。

一、我國基層政府實(shí)施行政問責(zé)制的意義

基層政府指縣鄉(xiāng)兩級政府，這兩級政府與老百姓的接觸最為密切?；鶎诱疅o論是制定政策還是執(zhí)行政策，都直接關(guān)系到老百姓的切身利益。一個有責(zé)任的、講法治的、高效的基層政府，是基層政府建設(shè)的目標(biāo)，也是普通百姓的殷切期望。在基層政府實(shí)施行政問責(zé)制，是建設(shè)責(zé)任政府和法治政府的重要保障，也有利于加強(qiáng)對基層政府權(quán)力的監(jiān)督，提升基層政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)高效陽光政府。可以說，在基層政府實(shí)施行政問責(zé)制意義重大。

（一）有利于加強(qiáng)基層政府勤政廉政建設(shè)，提高執(zhí)政能力

基層政府官員只有勤政廉政，才能擔(dān)負(fù)起人民的重托，才能夠更好地應(yīng)對新形勢新變化中產(chǎn)生的問題。行政問責(zé)制不僅對基層官員工作失誤和造成的損害進(jìn)行問責(zé)，對于工作中不作為和效率低下混太平日子的官員同樣要問責(zé)，以保證基層領(lǐng)導(dǎo)干部不斷改進(jìn)工作方法，提高工作效率，做到勤政廉政。官員素質(zhì)提高，能力增強(qiáng)，作風(fēng)過硬，黨和政府的執(zhí)政能力和行政能力自然增強(qiáng)。實(shí)施行政問責(zé)制無疑是提高黨和政府的執(zhí)政能力、行政能力的一個重要著力點(diǎn)。[1]

（二）有利于基層政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)責(zé)任政府

“責(zé)任政府”是現(xiàn)代民主政治的基本價值理念，民主的政府必然是責(zé)任的政府。[2]責(zé)任政府必須能夠快速有效地回應(yīng)民眾訴求，采取積極措施加以滿足。一個負(fù)責(zé)任的政府必須在行使職權(quán)過程中，做到事前有交代，事中有解釋，事后有擔(dān)當(dāng)，有錯必問責(zé)。基層政府實(shí)施行政問責(zé)制，可以追究權(quán)力行使不當(dāng)或沒有盡職盡責(zé)的官員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，督促其他官員合法、正當(dāng)?shù)厥褂脵?quán)力，消除官僚主義作風(fēng)，使基層政府的官員真正成為公共服務(wù)的提供者，不斷提高基層政府的工作效能和施政水平，建設(shè)責(zé)任政府。

（三）有利于約束和規(guī)范基層政府工作人員行為，提升基層公務(wù)員整體素質(zhì)

基層政府工作人員平日多接觸基層群眾，如果采取的工作方法較為簡單粗暴，打罵群眾、暴力執(zhí)法，或者擅自脫崗，百姓辦事找不到人，就會嚴(yán)重影響基層政府在群眾中的形象，撼動黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。約束基層政府工作人員的行為不僅需要道德的軟約束，更需要黨紀(jì)國法的硬約束。實(shí)施行政問責(zé)制能夠有效約束和規(guī)范基層公務(wù)員行為，提高其自律性、責(zé)任心和公仆意識，推動其切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾，進(jìn)而不斷凈化基層干部隊(duì)伍。

（四）有利于密切干群關(guān)系，重塑政府形象

基層政府如果不作為亂作為，官員高高在上，工作欺上瞞下，失信失責(zé)情況嚴(yán)重，遇到問題又互相推諉，逃避責(zé)任，長此以往，就會使基層干群關(guān)系出現(xiàn)鴻溝，百姓對基層政府的意見和不滿就會積聚。在基層政府實(shí)施行政問責(zé)制，基層政府在行政實(shí)踐中就能增強(qiáng)責(zé)任重于泰山、群眾利益無小事的價值觀念，形成新的行政文化和行政生態(tài)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和效能的提高，進(jìn)而能夠密切干群關(guān)系，提升政府公信力，重塑政府形象。

二、當(dāng)前我國基層政府實(shí)施行政問責(zé)制存在的問題

行政問責(zé)制作為一種制度創(chuàng)新，國家層面為此出臺了相關(guān)的法規(guī)和條例，群眾也對其寄予厚望，但是在基層政府，實(shí)施過程中還存在許多不容忽視的問題。

（一）問責(zé)主體缺失，不能形成合力

當(dāng)前，我國行政問責(zé)主體主要還是行政機(jī)關(guān)上級對下級的問責(zé)。就基層而言，主要是市級政府對縣級政府的問責(zé)和縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問責(zé)。這種單一問責(zé)主體的問責(zé)效果，很大程度上依賴于上級政府領(lǐng)導(dǎo)的意志，而賦予政府權(quán)力的同級人大機(jī)關(guān)卻未能發(fā)揮問責(zé)主體的作用。司法機(jī)關(guān)、民主黨派、社會團(tuán)體、人民群眾對問責(zé)活動的參與更是少之又少。因此，行政問責(zé)主體尚未形成合力，不能解決行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)機(jī)制的局限性問題。

（二）政府部門權(quán)責(zé)不清，問責(zé)客體模糊

政出多門、職能交叉重疊、重點(diǎn)工作多人分管等現(xiàn)象在基層政府較為普遍?；鶎诱块T職能存在交叉，遇到利益都想管，出了問題需要承擔(dān)責(zé)任時又互相推諉“踢皮球”，重點(diǎn)工作由于任務(wù)較重，往往也由多位領(lǐng)導(dǎo)分管，出現(xiàn)問題往往很難衡量每個領(lǐng)導(dǎo)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這些不科學(xué)的職能劃分和人事分工，無疑會對問責(zé)客體的確定和承擔(dān)責(zé)任的輕重產(chǎn)生干擾，帶來的后果就是行政問責(zé)的過程和結(jié)果都難以讓人信服，違背了行政問責(zé)的本意和初衷。

（三）行政問責(zé)措施不規(guī)范

問責(zé)措施不規(guī)范主要體現(xiàn)在問責(zé)程序、范圍、標(biāo)準(zhǔn)上。就問責(zé)程序來說，基層政府對于問責(zé)行動的啟動和響應(yīng)較被動，缺少主動的問責(zé)啟動程序。以2016年江蘇省徐州市某鎮(zhèn)被遙感衛(wèi)星檢測到點(diǎn)燃夏季秸稈焚燒“第一把火”為例，省環(huán)保廳第一時間在全省發(fā)布通報，而某鎮(zhèn)所在區(qū)并沒有啟動相應(yīng)問責(zé)程序，而是等到市政府領(lǐng)導(dǎo)簽批對某鎮(zhèn)啟動問責(zé)程序后，區(qū)政府才對“第一把火”事件進(jìn)行調(diào)查，啟動問責(zé)。從問責(zé)范圍看，基層政府的問責(zé)往往僅是對新聞媒體報道、造成重大影響和后果的事件進(jìn)行問責(zé)，而在基層，較多的是關(guān)系人民群眾切身利益的小事，重大事故并不是很多，對于這些小過失、小問題往往得過且過，缺少問責(zé)。在問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)上，雖然國家和省市制定了問責(zé)規(guī)范和條例，但是對于每一件問責(zé)事項(xiàng)，標(biāo)準(zhǔn)則難以掌握，對問責(zé)結(jié)果的產(chǎn)生缺少制度化規(guī)范，具有一定的盲目性和隨意性。

（四）重有錯問責(zé)，輕無為問責(zé)

在基層政府，絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員盡職盡責(zé)、任勞任怨，但仍有部分人思想覺悟不高，不求有功但求無過，當(dāng)一天和尚撞一天鐘。這些人的行為嚴(yán)重影響基層政府的行政效率，也損害了政府的形象。當(dāng)前的行政問責(zé)還僅局限在有錯問責(zé)，特別是重大事故的問責(zé)上，對行政不作為缺少必要的問責(zé)措施，這樣的后果就是把行政問責(zé)制狹隘地當(dāng)成了懲戒過錯的制度，與提高政府行政效率的初衷存在較大差距。

（五）媒體和群眾的監(jiān)督力度不夠

媒體和群眾的積極監(jiān)督有利于政務(wù)信息公開。對于政府失責(zé)事件，媒體和群眾往往采取零容忍的態(tài)度，及時曝光，且反映強(qiáng)烈，但當(dāng)政府表態(tài)展開調(diào)查并積極追責(zé)后，媒體的跟進(jìn)關(guān)注又不夠，導(dǎo)致最后對此事件的結(jié)果不了了之，使得行政問責(zé)缺少了透明度和完整性。同時，新聞媒體也難以作為一個獨(dú)立的平臺存在，在很多情況下，當(dāng)某些問題被媒體曝光后，地方政府為了大事化小，往往會對媒體進(jìn)行協(xié)調(diào)和干預(yù)，阻止媒體繼續(xù)跟進(jìn)關(guān)注，事件平息后，問責(zé)也就成為可有可無的工作。

三、西方發(fā)達(dá)國家行政問責(zé)制借鑒

西方發(fā)達(dá)國家最早把行政問責(zé)制確立為一種政治制度，理論與實(shí)踐發(fā)展較完善。研究行政問責(zé)制，離不開對西方發(fā)達(dá)國家的考察與借鑒。通過對西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)研究，從中找出中西方之間的差異，取其精華，為完善我國行政問責(zé)制提供借鑒，也有利于行政問責(zé)制在我國基層政府的實(shí)施。

（一）發(fā)揮議會的問責(zé)主體作用，行政機(jī)關(guān)需向議會負(fù)責(zé)

無論是實(shí)行總統(tǒng)制的美國還是議會制的英國，議會與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制約關(guān)系早已通過制度設(shè)計固定下來。西方發(fā)達(dá)國家發(fā)揮議會問責(zé)作用的主要措施有：第一，在議會設(shè)有行政問責(zé)專門委員會。如2001年到2005年，英國下議院就設(shè)立了18個專門委員會，意在加強(qiáng)對政府的監(jiān)督；美國在1970年的《國會改革法》中明確規(guī)定，國會的各個委員會需要定期就所監(jiān)督的政府部門情況形成報告，向國會做匯報說明。第二，議會對行政機(jī)關(guān)各部門實(shí)施調(diào)查和聽證制度。1972年美國“水門事件”發(fā)生后，國會成立了監(jiān)督聽證委員會，對事件展開調(diào)查，使得尼克松和25名官員被司法起訴。

（二）發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的問責(zé)作用

在西方歷史上，英國是最早把司法機(jī)關(guān)作為問責(zé)主體的國家。1947年，在《英國王權(quán)訴訟法》中規(guī)定，國王必須對自己的行政違法行為承擔(dān)責(zé)任。[3]這標(biāo)志著以司法機(jī)關(guān)為問責(zé)主體的行政訴訟制度在英國確立。美國作為典型的三權(quán)分立國家，司法機(jī)關(guān)在行政問責(zé)制中的問責(zé)主體地位是不可撼動的。司法機(jī)關(guān)運(yùn)用手中的審判權(quán)和裁決權(quán)，不僅對政府失責(zé)行為進(jìn)行追究和處罰，還通過獎勵手段來推動其他問責(zé)主體的行政問責(zé)行為。

（三）完善政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的問責(zé)機(jī)制

西方國家在責(zé)任政府建設(shè)中，通過加強(qiáng)內(nèi)部責(zé)任控制的方式，實(shí)現(xiàn)政府上級對下級、行政機(jī)構(gòu)對代理機(jī)構(gòu)的問責(zé)。首先是完善立法，使政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部問責(zé)有法可依。其次是加強(qiáng)政府信息公開，美國于1996年制定了《電子信息公開法》，規(guī)定政府要按照程序公開政務(wù)信息，英國議會在2000年通過了《信息公開法》，改變了以往英國政府對政務(wù)信息嚴(yán)格保密的慣例。

（四）行政問責(zé)與政府績效評估相結(jié)合

隨著西方民主政治的發(fā)展和新公共管理運(yùn)動的興起，傳統(tǒng)的對失責(zé)的政府官員的問責(zé)理念已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，人們更加關(guān)注行政權(quán)力的行使績效，并在行政績效基礎(chǔ)上實(shí)施績效問責(zé)。行政問責(zé)與政府績效評估相結(jié)合，已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國家行政問責(zé)發(fā)展的總趨勢。美國在1993年通過了《政府績效與結(jié)果法案》，設(shè)置了政府績效評估指標(biāo)，對沒有達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn)的政府服務(wù)，公眾可以通過控告政府對政府展開問責(zé)。

（五）保障公民的知情權(quán)

西方發(fā)達(dá)國家通過相關(guān)立法，形成了保障公民知情權(quán)的法律體系，有效保證了媒體和民眾及時獲取政府相關(guān)信息，對政府工作開展監(jiān)督。只有權(quán)力行使公開透明，才能有效保證行政問責(zé)的真實(shí)性。美國憲法明確規(guī)定，國會必須將每次會議的內(nèi)容、辯論、表決情況向公眾定期發(fā)布，確保公民對國會的監(jiān)督。

四、我國基層政府實(shí)施行政問責(zé)制的完善路徑

通過對西方發(fā)達(dá)國家實(shí)施行政問責(zé)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒，結(jié)合我國國情，針對我國基層政府行政問責(zé)實(shí)踐中存在的問題，提出以下五條完善路徑。

（一）提升人大機(jī)關(guān)的問責(zé)主體地位，形成行政問責(zé)合力

政府及行政人員責(zé)任追究的實(shí)現(xiàn)機(jī)制包括自我追究、政黨追究、權(quán)力機(jī)關(guān)追究、社會追究等實(shí)現(xiàn)方式。在這幾種責(zé)任追究方式中，權(quán)力機(jī)關(guān)追究是最重要的。[4]2016年10月27日閉幕的黨的十八屆六中全會，會議公報提出：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計監(jiān)督?！卑讶舜缶佑谛姓O(jiān)督主體的首要位置。提升人大機(jī)關(guān)的問責(zé)主體地位，需要充分行使基層人大監(jiān)督權(quán)，完善質(zhì)詢程序和罷免制度，必要時可以設(shè)立專門的問責(zé)委員會。其次，還應(yīng)健全司法機(jī)關(guān)問責(zé)、民主黨派問責(zé)、政府自身問責(zé)等機(jī)制，使得各問責(zé)主體形成合力，共同推進(jìn)基層政府行政問責(zé)制的實(shí)施。

（二）劃清基層政府各部門權(quán)責(zé)界限，明確問責(zé)客體

科學(xué)的行政問責(zé)制的前提是政府各部門之間、公務(wù)員之間有著明確的責(zé)任分工，做到職、權(quán)、責(zé)法定?；鶎诱畱?yīng)科學(xué)劃分各職能部門的職責(zé)權(quán)限，嚴(yán)格按照“三定”方案（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）開展工作。對于部門間存在的邊界不清或職能重疊問題，應(yīng)充分溝通協(xié)調(diào)，明確邊界，必要時可申請上級政府進(jìn)行裁決。政府官員也應(yīng)明確各自責(zé)任，這既是對政府負(fù)責(zé)，也是對個人負(fù)責(zé)。

（三）完善問責(zé)措施，保障行政問責(zé)及時、公平、有效

制定科學(xué)的問責(zé)措施是基層政府實(shí)施行政問責(zé)的重要保障。一是基層政府要有自己的問責(zé)程序，從啟動問責(zé)到問責(zé)結(jié)果的回應(yīng)要形成一個整體，確保問責(zé)主動性、及時性、公開性。二是在問責(zé)范圍上，不僅要對重大事故進(jìn)行問責(zé)，對政府日常工作中出現(xiàn)的小問題同樣需要問責(zé)，只有這樣，才能形成強(qiáng)大的問責(zé)震懾力，轉(zhuǎn)變官員作風(fēng)，做到勤政廉政。三是問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的把控，對于黨內(nèi)問責(zé)，已經(jīng)出臺了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，而對于政府序列，尚缺少一部《行政問責(zé)法》，以提供問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)，減少行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的主觀性、隨意性。

（四）完善基層政府績效評估，對“無為”零容忍

在績效問責(zé)制下，“無過”并不能成為逃避責(zé)任的借口，政府官員還會因?yàn)槲催_(dá)到應(yīng)有的績效水平而被追究責(zé)任。從這個意義上來看，績效問責(zé)對官員提出了更高的要求，是行政問責(zé)制的進(jìn)一步深化和發(fā)展[5]，對基層政府官員和工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職情況作出準(zhǔn)確客觀的評價，為行政問責(zé)制提供科學(xué)的依據(jù)。完善基層政府的績效評估，施行績效問責(zé)，能有效促使官員樹立正確的政績觀，為民辦實(shí)事。

（五）加強(qiáng)對基層公務(wù)員的道德建設(shè)

真正有效的行政問責(zé)，問責(zé)只是手段，建設(shè)責(zé)任政府、高效政府、廉潔政府才是目的。在基層政府實(shí)施行政問責(zé)，除了需要制度建設(shè)的“硬實(shí)力”，也需要對基層公務(wù)員進(jìn)行道德建設(shè)以提升“軟實(shí)力”。只有基層公務(wù)員道德素質(zhì)提高，才能從源頭上減少失責(zé)問題的產(chǎn)生，使其接受并支持行政問責(zé)制，也能更好地推進(jìn)行政問責(zé)制的發(fā)展和完善。

[1]張懷海.關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2004，（17）.

[2]張成福.責(zé)任政府論[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2000，（02）.

[3]曾繁正.西方主要國家行政法、行政訴訟法[M].北京：紅旗出版社，1998：292-293.

[4]蔣勁松.代議問責(zé)制初論[J].政治學(xué)研究，2008，（06）.

[5]徐元善，楚德江.績效問責(zé)：行政問責(zé)制的新發(fā)展[J].中國行政管理，2007，（11）.

責(zé)任編輯：吳艷春

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1671-1262（2016）02-0040-04

2016-10-26

王亮，男，江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院公共管理碩士研究生；孫羽，男，江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院公共管理專業(yè)碩士研究生，主要從事基層政府治理方面的研究。