□顧 聞，楊月斌

（1.南京師范大學 法學院，江蘇 南京 210046；2.南通大學 管理學院，江蘇 南通 226019）

我國法治反腐機制構建及其路徑探究

□顧 聞1，楊月斌2

（1.南京師范大學 法學院，江蘇 南京 210046；2.南通大學 管理學院，江蘇 南通 226019）

法治反腐是我黨推進黨風廉政建設和反腐敗工作的新常態(tài)，是我國依法治國方略的必然要求。我國反腐敗法律法規(guī)制度體系已基本建立，權力監(jiān)督和制約體系初步形成，預防和懲治腐敗工作成效顯著；但仍存在腐敗的概念尚未厘清、反腐敗國家立法和黨內法規(guī)欠協(xié)調、反腐敗法滯后、反腐機構分散等主要問題。構建合法、高效的法治反腐機制，需建立全面系統(tǒng)的反腐敗法律體系，出臺統(tǒng)一《反腐敗法》，建立獨立權威的反腐敗機構，培育專業(yè)的反腐敗工作隊伍。

法治反腐；反腐敗法；監(jiān)察委員會；廉政教育

1 法治反腐機制的概念分析

黨的十八屆四中全會審議通過了 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下稱 《決定》），《決定》強調：加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象［1］。中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》要求要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，讓法律制度剛性運行［2］。這為新形勢下推進法治反腐工作指明了方向。

1.1 法治的概念

依法治國是我國的治國方略，國家治理應在依法治國的理念下進行。依法治國是治理社會主義國家的總目標，國家治理的方方面面都應在法治的軌道內運行。亞里士多德對法治的定義是：“法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！保?］法治與人治相對，是樹立法律在國家治理中的權威性，是以法律制度治理國家，強調依法治理的動態(tài)過程。法治既是一種治國方略也是一種治國手段。法治對于具體的法律機制提出了要求，即良法之治和善法之治，這里強調法治的“法”是良法，是善法，既包括形式上的又包括內容上的善法，“法”的內容要符合法治精神，“法”的形式也要符合公平正義的要求，無論是立法過程還是法律頒布的過程都要在法律的框架中運行。法治要求公民樹立權利義務觀念、法律意識觀念、程序思維觀念，遵守法律、憲法，用法律約束和規(guī)范自己的行為，不得觸犯法律的紅線。法治也是治國方略和價值理念的綜合體。法治理念包含了公平平等、人權自由、程序正義等多種法律價值理念，法治理念體現(xiàn)了我黨對人民主權的堅定維護，對人民權利的堅決保護，也體現(xiàn)了建設社會主義法治國家的堅強決心。

1.2 法治反腐機制的概念和意義

法治反腐是在依法治國方略的要求下提出的，是指我國的反腐敗工作應當在法律的范圍中進行，反腐敗的行為受到法律的制約和規(guī)范。法治反腐包括法治預防腐敗和法治懲治腐敗，目前法治預防腐敗主要體現(xiàn)在法治廉潔教育、糾風和制度建設，法治懲治腐敗是用法律懲治各種腐敗行為和違法犯罪行為。法治反腐是我國完善懲防體系的必然要求，近年來，我國提出了“把權利關進制度的籠子里”“制度反腐”，強調反腐必須遵守法律制度的重要性。然而，僅有反腐法律制度是不夠的，因此我黨提出了“法治反腐”，從靜態(tài)的“制度反腐”到動態(tài)的“法治反腐”的機制構建，可以看出我黨對“依法治國”方略理解的不斷完善和進步。法治反腐也是我國反腐敗斗爭嚴峻形勢的必然要求。2017年1月6日習近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上發(fā)表重要講話指出“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構筑，黨內政治生活呈現(xiàn)新的氣象”［4］，這說明我國反腐敗工作取得了重大進展。同時，我們仍然應當看到反腐敗斗爭形勢的嚴峻。我們應當建立完善的法治反腐機制：一方面應構建全面系統(tǒng)的反腐敗法律法規(guī)體系，用法律對權力進行監(jiān)督和制約，規(guī)范公職人員的行為，懲處違法亂紀行為；另一方面還應當建立獨立權威的反腐敗執(zhí)法機關和培養(yǎng)一支專業(yè)反腐敗工作隊伍，完善反腐敗領導和工作機制，“有力推動形成從‘不敢腐’到‘不能腐’再到‘不想腐’的常態(tài)有效制度體制機制和風清氣正良好政治生態(tài)，加快完成實現(xiàn)上述‘三不’反腐倡廉基本進程和‘干部清正、政府清廉、政治清明’的廉政‘三清’建設戰(zhàn)略目標，不斷開創(chuàng)中國特色黨風廉政建設和反腐敗斗爭嶄新局面”［5］。

2 我國法治反腐的發(fā)展與成效

2.1 我國反腐法律制度體系基本形成

黨內法規(guī)制度是我國腐敗治理制度體系的重要組成部分。中共中央近年來頒發(fā)了一系列黨員監(jiān)督、紀律處分條例、懲防體系實施綱要以及領導干部廉潔從政規(guī)范等。十八大之后中央又建立和完善了多項反腐倡廉的制度規(guī)范，包括《改進工作作風密切聯(lián)系群眾八項規(guī)定》《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》等多項規(guī)章制度。2015年10月21日，中共中央印發(fā)了《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，兩大黨規(guī)以《黨章》為根本指導，把《黨章》關于廉潔自律和黨規(guī)黨紀的要求具體化，一方面通過廉潔自律準則確立行為規(guī)范；另一方面，通過黨紀處分條例明確懲罰措施，在全黨樹立起黨規(guī)黨紀的權威性和嚴肅性，充分體現(xiàn)了我黨從嚴治黨的決心。除了黨內法規(guī)以外，國家立法也對預防和懲治腐敗進行了規(guī)定；2010新修訂的《行政監(jiān)察法》的頒布，依法規(guī)范行政機關及其公務員的行政行為；我國《刑法》《刑事訴訟法》也都專門規(guī)定了腐敗的罪名及相對應的偵查手段和訴訟程序，使反腐的手段和效果更加全面?！缎谭ā返诎苏碌呢澪圪V賂罪構建了較為完備的腐敗犯罪罪名體系，針對不同的違法情形，設置了侵占類、賄賂類、挪用類與瀆職類等五種類型的腐敗犯罪；2012年新修訂的《刑事訴訟法》從證據制度、偵查措施、執(zhí)行規(guī)定等七個方面強化了反腐措施，并借鑒了《聯(lián)合國反腐敗公約》和國外相關立法經驗。“腐敗發(fā)生的頻度往往受制于法規(guī)制度健全的程度，在當前依法治國的大背景下，為了有效遏制貪腐亂象，防止其滋生‘破窗效應’，還須規(guī)范約束領導干部用權、企業(yè)廉潔經營以及社會組織活動行為，建立完善防止利益沖突、市場配置資源、社會信用常態(tài)長效機制與體系；建構黨委統(tǒng)一領導、單位部門參與、紀檢監(jiān)察推動的預防腐敗工作機制；健全完備的民主科學決策、特定情形回避、離職就業(yè)限制、個人事項報告、巡視監(jiān)察工作以及終身責任追究等項制度機制，并且不斷強化法規(guī)制度的執(zhí)行力，才能有效保障政策法制的約束力，從而形成‘不能腐’的懲防機制。 ”［6］

2.2 權力監(jiān)督及其制約體系基本形成

法治反腐離不開監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權力是腐敗的根源。鄧小平同志曾指出：監(jiān)督來自黨的監(jiān)督、群眾的監(jiān)督、民主黨派和無黨派人士的監(jiān)督三個方面［7］。目前我國權力監(jiān)督和制約體系基本形成:第一，黨內監(jiān)督制約機制日趨完善。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨，在黨內監(jiān)督方面積累了寶貴經驗，出臺了《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等一系列黨內法規(guī)，形成了有效的黨內監(jiān)督制約體系。第二，黨外監(jiān)督渠道不斷拓寬?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》《關于進一步加強和改進輿論監(jiān)督工作的意見》等法規(guī)制度的出臺不僅加強了各級人大和政協(xié)的監(jiān)督，還加強了社會組織及新聞媒體的輿論監(jiān)督，拓寬了權力監(jiān)督和制約體系的渠道。第三，群眾監(jiān)督扎實推進。改革開放以來，我黨在法規(guī)制度層面上不斷規(guī)范群眾監(jiān)督的方式，出臺了《信訪條例》《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》等黨內法規(guī)，同時不斷拓展群眾參與監(jiān)督的渠道，加大對群眾舉報的保護力度;通過開通12388信訪舉報電話，設立網上舉報平臺，開通郵政綠色通道等方式，充分調動人民群眾監(jiān)督的積極性和創(chuàng)造力?！胺ㄖ畏锤膫戎鼐褪且婪ㄖ螜?、治官，要把法治視為利器高懸在位高權重者頭頂，使其望而生畏、不敢貪腐；重點建構重要行業(yè)領域、關鍵環(huán)節(jié)部位、中高級領導干部以及事前事中事后監(jiān)督制度，健全監(jiān)管調處機制。總之，要從腐敗源頭抓起，使得制度機制不斷完善、監(jiān)督途徑有效拓展，健全體系完備的‘不敢腐’的監(jiān)制機制。 ”［8］

2.3 腐敗案件依法查處工作取得成效

改革開放以來特別是近年來，各級紀檢監(jiān)察機關依法查辦了一大批違紀違法案件，清理出了一大批隱藏在黨內的腐敗分子，腐敗案件查處工作取得巨大成效。黨的十八大以來，從原四川省委副書記李春城到原北京市委副書記呂錫文落馬，共有133名副省級以上官員被查處。2016年全國紀檢監(jiān)察機關共立案41.3萬件，結案40.2萬件，給予紀律處分41.5萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理1.1萬人；反腐敗斗爭形成壓倒性態(tài)勢［9］。同時，我國簽訂了《聯(lián)合國反腐敗公約》，加強與國際反腐敗組織機構的合作，頒布了《中華人民共和國引渡法》，抓捕了一批潛逃到國外的腐敗犯罪分子。隨著2016年11月16日在海外潛逃13年之久的“百名紅通人員”頭號嫌犯楊秀珠回國投案自首，“百名紅通人員”歸案人數(shù)已達37人。

2.4 反腐倡廉工作的滿意度得到提高

腐敗行為不僅大大損害了黨和國家的利益，在更大程度上損害的是廣大人民群眾的切身利益。同時，腐敗行為往往發(fā)生在老百姓身邊，因此人民群眾對它的關注最多，體會也就越真實。社科院中國廉政研究中心發(fā)布的2016年 《反腐倡廉藍皮書》（以下簡稱 《藍皮書》）對我國東、中、西部8個省區(qū)實施了重點問卷調查，結果顯示社會公眾對反腐工作滿意度不斷提升，98.2%的領導干部和普通干部、96.7%的專業(yè)人員、91.4%的企業(yè)管理人員認為 “腐敗得到有效遏制”，比2012 年分別提高 14.4、10.2、16.5、30.4 個百分點［10］；該《藍皮書》副主編蔣來用認為：2016年反腐敗的最大特點就是信訪舉報的數(shù)量開始下降，表明腐敗得到明顯的遏制。但我們也應該清醒地看到，人民群眾在為反腐敗工作打出高分的同時，腐敗現(xiàn)象和行為在一定程度上依然存在，腐敗問題依然處于易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢。只有樹立問題意識，一步一個腳印地解決反腐倡廉制度建設道路上的一個個問題，人民群眾對反腐倡廉工作的滿意度才能再次大幅度提升。

3 我國法治反腐機制存在的主要問題

3.1 腐敗的概念需要厘清

法治反腐要求反腐在法律的軌道中進行。反腐第一個要解決的問題就是何為“腐敗”。腐敗一詞在不同的語境中含義不同：在日常生活中“腐敗”一詞沒有嚴格的內涵和外延，通常用來形容某種奢侈的生活或消費行為；然而，我們所說的反腐敗是應該嚴格依據法律和黨內法規(guī)的規(guī)定進行的，因此對于腐敗的定義也應當有嚴格的法律依據。我們黨內法規(guī)和國家立法都對“腐敗”有不同的規(guī)定：在《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》中明確禁止的行為大部分都是腐敗行為?！吨腥A人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）沒有明確對“腐敗”一詞進行定義，但是對于受賄、瀆職等涉及腐敗的犯罪行為進行了定義；《刑法》規(guī)定了國家機關工作人員職務犯罪包括三大類：貪污賄賂犯罪、瀆職罪和侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪，腐敗和貪污、受賄、瀆職等職務犯罪在概念上是否一致，根據現(xiàn)行的立法和黨紀，不能找到確切的答案。因此，應針對貪污賄賂罪犯罪特點之新變化，順應我國當前反腐工作不斷深入，應明確“腐敗”的概念，進一步完善反腐敗立法規(guī)定；同時，在當前的反腐敗刑事法治領域，出現(xiàn)了一些新的問題，如性賄賂應否入罪以及腐敗犯罪人員的境外追逃等重大現(xiàn)實刑事法治問題，這些法治反腐新問題的處理和法律規(guī)制為反腐刑事法治進步提出了新的挑戰(zhàn)。

3.2 國家立法與黨內法規(guī)需要協(xié)調

將我國的反腐敗法律法規(guī)和黨內條例進行一次匯總，不難發(fā)現(xiàn)，大量的黨內條例和國家法律對反腐的定義、腐敗的種類、腐敗的懲處以及腐敗的預防都進行了詳細的規(guī)定。然而，正是因為有大量的黨內條例以及國家立法存在，也為我國法治反腐帶來了難度。第一，目前對于反腐敗的規(guī)定散見于黨內條例和國家立法之中，黨內立法和國家立法的初衷是一致的，即預防和懲治腐敗，然而由于出臺的機關、時間以及立法背景的不同，黨內條例和國家立法難免在內容、用詞、懲處程度上有所不同，這就為反腐執(zhí)法者的法律適用帶來了難度。第二，黨內條例是否屬于“法”。這是一個較大的命題，但是對于法治反腐卻十分重要，因為如果無法厘清該問題，如何依法治腐？這里僅作一個簡要的討論。傳統(tǒng)“法”的概念是指各種規(guī)范性法律文件的總稱，是抽象的、整體意義上的法。而“法律”從廣義上講與“法”同意，從狹義上講僅是法的形式上的淵源的一種，是立法機關即全國人大及其常委會所制定的規(guī)范性法文件［11］而黨內條例是中國共產黨制定的黨內規(guī)范，從這個意義上講，黨內條例不能算狹義上的“法律”；然而，法治反腐是在“依法治國”的指導下進行的，而依法治國必須在中國共產黨的領導下，黨內條例當然是一種重要的規(guī)范性文件，黨內法規(guī)可以理解為廣義上的“法”。不過，由于目前反腐敗的相關黨內條例與國家立法存在相當大的重疊、交叉，甚至一定程度上的沖突；為了實現(xiàn)依法治國的目標，二者需要進行協(xié)調、銜接，整合出統(tǒng)一的反腐敗法律法規(guī)，為反腐執(zhí)法者提供明確和統(tǒng)一的執(zhí)法依據。

3.3 反腐敗立法滯后

近年來我國已出臺了大量的關于反腐敗的國家立法和黨內法規(guī)，為我國法治反腐提供了充分的執(zhí)法依據和基礎。然而反腐敗立法及相關規(guī)定仍存在以下問題：第一，由于我國的黨內條例種類繁多，各種條例、文件、會議紀要都對反腐敗有所規(guī)定，因此反腐敗的相關規(guī)定十分零散，且在文字表述上存在差異，這就為反腐敗的執(zhí)法帶了很大困難。第二，我國反腐敗的黨內條例大多是原則性的表達方式，以“禁止”“不得”的表述多見，但缺乏具體的配套性規(guī)定，這些具體可執(zhí)行性強的配套性規(guī)定可以使執(zhí)法者、國家工作人員，甚至普通老百姓一目了然，執(zhí)法者可以直接依據這些規(guī)定進行反腐敗工作，國家工作人員可以直接以這些規(guī)定作為自己的行為準則，老百姓也可以對照這些規(guī)定對國家工作人員進行監(jiān)督；每一種腐敗的行為都應有相應的懲罰性措施，使國家工作人員不敢腐、不能腐。第三，法治反腐不僅僅是依法懲治腐敗，還有一個重要任務是預防腐敗，目前我國在預防腐敗上主要是通過反腐敗宣傳、廉潔教育等方式，要求國家工作人員從思想認識上重視“反腐敗”，認識到廉潔的重要性；當然這種方式在我國反腐倡廉建設中已經起到了很大的作用，但是預防腐敗僅僅靠宣傳教育是不夠的。除此以外，應該加大對權力的監(jiān)督和制約，出臺相關的規(guī)定，特別是對于一部分重要崗位的權力設置，可以進行科學化權力分配，盡量不要將權力集中在一人或少數(shù)人手里，使腐敗無機可乘。第四，我國反腐敗的黨內條例和國家立法以實體法為主，程序性規(guī)定很少，法治反腐在法律的軌道內反腐，既包括實體法，也包括程序法，程序法是不可或缺的一個重要組成部分，程序正義也是法治公平的重要體現(xiàn)，也是反腐敗的一道天然屏障；為政府行為、行政行為、反腐工作設置公正、合法、有序的程序，是預防和杜絕腐敗的有力保障。

3.4 反腐敗機構較分散

法治反腐不僅僅是要建立反腐敗法律機制，還應當具備專業(yè)的反腐敗機構以及專業(yè)的反腐敗執(zhí)法人員。目前我國反腐機構主要是紀律檢查委員會、檢察院、監(jiān)察審計部門等，特別是紀委和檢察院在法治反腐中承擔了主要角色。但是，紀委和檢察院前者屬于黨政機關，后者屬于司法機關。雖然二者都是反腐敗的主要機構，但是在職能上仍有較大差異，檢查院屬于司法機構，《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱 《刑訴法》）賦予檢察院對貪污、賄賂、瀆職等貪腐類案件法定的偵查權，偵查權是辦理貪賄瀆職案件的重要前提，沒有偵查權，證據無法得到固定；沒有偵查權，無法對犯罪嫌疑人進行扣押和詢問。而紀委屬于黨政機關，職責是監(jiān)督預防懲治腐敗，在職能上與檢察院具有交叉重合之處。根據《中國共產黨紀律處分條例》的規(guī)定，紀委具有反腐敗案件的調查權，然而《刑訴法》并未賦予紀委偵查權，因此紀委在法律上并不是合法的偵察機關，進而使紀委的反腐敗調查行為就變得十分尷尬。當然上文也提到從廣義上講，黨內條例也屬于法的范疇，但黨內條例畢竟不是立法機關頒布的法律，因此紀委職能的合法性仍存在一些爭議。目前我國反腐敗實踐中，紀委和檢察院聯(lián)合辦案已經十分常見，特別是在調查、偵查初期，甚至在紀委雙規(guī)階段檢察院就已經介入。當然聯(lián)合辦案可以提高反腐敗案件偵破的效率，提高反腐敗的成效，但是如此一來，檢察院和紀委的職能就有混同的嫌疑，程序的合法性也容易受到質疑。同時從目前的反腐敗程序上講，紀委雙規(guī)后，將案件移送到檢察院，檢察院還必須經歷偵查階段和審查起訴階段，同一案件還需重新調查一遍，材料也需要重新整理提交，使反腐案件的辦理程序重復，降低了案件辦理的效率。因此，反腐機構的分散有利有弊，但弊大于利。為了依法反腐，應盡快對反腐敗機構的職能進行整合、調整，提高反腐敗執(zhí)行的效率，使反腐機構在法律的范圍內運行。

4 構建法治反腐機制體系的路徑探究

4.1 構建我國統(tǒng)一反腐敗法

縱觀世界發(fā)達國家和國際組織大都頒布了反腐敗法，這對于統(tǒng)一一國的反腐敗法律體系有著重要的作用。《聯(lián)合國反腐敗公約》（United Nations Convention Against Corruption （‘UNCAC’）） 草案于2003年10月31日在第58屆聯(lián)合國大會全體會議投票通過。公約是聯(lián)合國第一項指導國際反腐敗斗爭、加強世界各國反腐合作的法律文件［12］。截至到2015年7月，締約國已達到167個；我國于2003年12月10日簽署公約，2005年10月27日批準公約并于2006年2月12日生效，成為第34個批準該公約的國家。聯(lián)合國第七任秘書長科菲·安南在該公約的前言中說道：“腐敗是隱藏的瘟疫，對社會有大范圍的腐蝕性的影響。它破壞民主和法治，導致人權受到侵害，它使市場受到扭曲，腐蝕人類生活的質量，并導致有組織的犯罪、恐怖主義和其他對人類安全的威脅。這種恐怖的現(xiàn)象在所有的國家都存在，無論是大的國家還是小的國家，無論是富裕的還是貧窮的。但是在發(fā)展中國家它的影響最是毀滅性的。腐敗通過轉移用來發(fā)展的資金，不同程度地傷害了貧窮，逐漸損害了政府提供基本服務的能力，導致了供給不平衡和不公正以及使國外的援助和投資感到沮喪。腐敗是經濟倒退的關鍵因素也是減少貧困和發(fā)展的主要障礙。 ”［13］

國際上確立國外賄賂行為是犯罪始于1989年經合組織公約 （《The OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials》）。美國 1998 年反腐敗法修正案遵循了經合組織公約關于打擊在國際經濟交往中賄賂外國公共官員的規(guī)定。經合組織是反海外腐敗的先行者，同時美國1998年的修正案促進了該立法目的的進一步發(fā)展。當克林頓總統(tǒng)簽署1998年美國反腐敗法修正案 （《Amendments to the US FCPA》）的時候說道：“為了實施在經合組織 （Organization for Economic Cooperation and Development）主持下談判出臺的國際商事交往中反外國公職官員賄賂公約，1998年修正案對美國現(xiàn)行的法律作出了一些特定的改變。美國已經在控制國際腐敗方面處于引領地位。我們一直相信腐敗是不符合民主價值觀念的，例如良好的政府統(tǒng)治和法治。同時腐敗也是與公平競爭的基本原則相反的，并且對提高經濟發(fā)展是有害的……美國打算更加勤勉地工作，通過經合組織建立的監(jiān)督程序，來保證公約得到廣泛地批準適用和全面執(zhí)行。我們將繼續(xù)保持國際反腐斗爭中的領導地位”［14］。和聯(lián)合國反腐敗公約一樣，2010年新頒布的英國反腐敗法不僅僅局限于國外賄賂，而是頒布了一部國內的和國際的反賄賂法（《The Bribery Act 2010 （UK）》），經合組織公約的全部要求在英國這部法律中全部得到體現(xiàn)［15］。澳大利亞刑法典 （《The Criminal Code of Australia and the Bribery of Foreign Officials》）包括了國內和國際賄賂，反賄賂外國官員法案是澳大利亞對于其在經合組織公約中所負義務的回應。正如美國 《反海外腐敗法》和英國2010年反賄賂法案，澳大利亞立法強調了在國際賄賂方程式中的行賄方，但是并未提到提出要求或者受賄一方。和英國2010反賄賂法案（《Bribery Act 2010（UK））》一樣，澳大利亞反腐敗法在很多方面嚴格執(zhí)行了經合組織公約的指令并遵循了美國 《反海外腐敗法》的用詞［16］。世界銀行腐敗控制指數(shù)顯示，從2002年開始，墨西哥的腐敗控制指數(shù)一直呈下降趨勢，從2002年的51.2下降為2011年的45.5。這個下降趨勢代表了墨西哥的腐敗控制情況下降，而腐敗情況更加嚴重。而且亞太經合組織統(tǒng)計數(shù)據顯示：墨西哥腐敗控制的排名從25%下降到50%，意味著213個國家內超過一半的國家在腐敗控制方面要優(yōu)于墨西哥。墨西哥加入了《經合組織反國際商業(yè)交往中賄賂外國官員公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》。墨西哥也頒布了反腐敗法。新法的目標不僅僅是懲罰腐敗案件中的個人，而且還獎勵那些舉報腐敗案件的個人，并為此設置了清楚的程序。一個主要特征是明確了“國內和國外個人”的概念。法人比如公司，政府的所有成員，包括直接或間接參加聯(lián)邦公共契約簽訂程序的。法律規(guī)定以上主體為在和聯(lián)邦政府簽訂公共采購協(xié)議時，為了獲得或保持一種特權或不恰當?shù)纳虡I(yè)優(yōu)勢直接或間接通過第三方給予或允諾給予政府官員任何形式的賄賂或禮物都是非法的。和美國反腐敗法十分相似，墨西哥反腐敗法禁止個人和公司向外國政府官員行賄，包括非墨西哥的政府官員。墨西哥反腐敗法的另一個重要內容是該法強調鼓勵公司和個人共同創(chuàng)制自我調節(jié)、內部控制和道德計劃方面的政策和程序，促進和發(fā)展遵守反腐敗的風尚［17］。印度尼西亞的腐敗很普遍，但是在紙面上，印度尼西亞的反腐敗法很強，并建立了新反腐敗法庭。印度尼西亞先后頒布了三部刑法（《Indonesian Criminal Code》），分別是1971年2月刑法，1999年1月刑法和2001年4月刑法，刑法對于腐敗的定義很寬泛，并設有終身監(jiān)禁和死刑。但是為什么這些法律沒能明顯削弱腐??？既有法律方面的原因，也有非法律方面的原因。低政府預算和工資很普遍。如果大部分執(zhí)法機構腐敗，那么犯罪分子會很自信地認為當司法成為腐敗系統(tǒng)的一個部分，當富人和腐敗不受懲罰，在所謂正當程序中通過非法支付就可以解決法律問題［18］。

我國刑法雖然已對貪污、賄賂、瀆職等貪腐類案件有了規(guī)定，特別是刑罰的規(guī)定較為明確，但我國的反腐敗的法律法規(guī)散見于刑事法律以及黨內法規(guī)當中，缺乏一部完整統(tǒng)一的反腐敗法，可能會導致法律的適用沖突以及實踐中辦理腐敗案件的難度。既然是法治反腐，反腐的每一個環(huán)節(jié)都應當在法律的規(guī)制之下，從案件的偵查到案件的公訴再到案件的審判都應當遵循法律的規(guī)定。不僅僅要有黨內規(guī)范，更應當有專門的立法機關通過的反腐敗法。如果反腐敗缺乏法律的支持，那么何談法治反腐!法律規(guī)定的不統(tǒng)一，不利于法治反腐，因此，我國急需要出臺一部統(tǒng)一的反腐敗法。我國可汲取和借鑒《聯(lián)合國反腐敗公約》以及一些反腐敗立法較為發(fā)達的國家和國際組織的先進經驗與成功實踐，完善我國反腐敗法的體系、結構；同時，發(fā)達國家如英國、澳大利亞等的反腐敗法都包括國內反腐和國際反腐，聯(lián)合國、經合組織主要力量亦放在國際反腐，旨在建立平等、公正的商業(yè)秩序。目前我國雖然有個別條文規(guī)定了國際反腐，我國也已加入 《聯(lián)合國反腐敗公約》，但是國際反腐的案例寥寥無幾，與國際反腐趨勢相脫節(jié)，應加大這方面的立法和司法實踐。

4.2 建立健全法治反腐的專門機構

我國目前的反腐敗機構主要有紀委、監(jiān)察和檢察院等機構。檢察院屬于司法機關，而我國的紀委和監(jiān)察局是政府機關中的一個部門，雖然在反腐實踐中扮演了重要的角色，但是由于其不是獨立的反腐機構，與檢察院的某些職能有重合交叉之處，而且紀委的調查權并沒有嚴格意義上的法律授權，這使得紀委處于一個十分尷尬的境地。所以如何確立紀委的獨立地位、與檢察院的職責如何明確分工等亟待法律的明確規(guī)定。即使在目前紀委的反腐效率很高，但不解決合法性問題，將來依然會存在很大的隱患。2016年12月開始在北京市、山西省、浙江省3省市試點設立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設上探索實踐，為在全國推廣積累經驗。監(jiān)察委員會的設立，主要對紀委、監(jiān)察和檢察等反腐機關進行職能調整和整合。目前紀委、檢察機構和職能的整合是我國反腐敗進程中的一件大事，因為這是我國從上至下對反腐敗機構進行的一次重大調整，這意味著紀委和檢察院在反腐敗工作中的職能將發(fā)生很大的改變，對反腐敗工作將產生重大影響。中紀委特邀監(jiān)察員馬懷德教授介紹，在職能整合中檢察機關一個重要職能即對貪腐案件的偵查權，需要轉移到國家監(jiān)察委員會［19］。目前對于此項改革方案，網上有一些不同的觀點，一名筆名為“高山流水”的檢察官認為，法律賦予檢察院對于貪賄、瀆職類案件的偵查權是各國立法的慣例，檢察院是司法機關，偵查權應當由司法機關擁有，而監(jiān)察委員會是政府機關，不得擁有司法權力［20］。但是對于此項改革的支持者湘潭大學法學教授、中國反腐敗司法研究中心主任吳建雄認為：偵查權和審查起訴權不宜由一個機關享有，過去檢察院既擁有貪污、腐敗、瀆職案件的偵查權，又具有審查起訴權，這不免有既當“運動員”又當“裁判員”的嫌疑；由監(jiān)察委員會偵查，檢察機關審查起訴，將從根本上改變以往刑事司法中檢察機關這種“雙重角色”之弊端，體現(xiàn)了偵、訴、審獨立運行和相互制約的刑事訴訟原理及其以權制權的控權法則，增強了法治反腐的公信力［21］。同時賦予監(jiān)察委偵查權，使監(jiān)察委調查取證合法化，使監(jiān)察委逐漸向獨立的反腐敗機構發(fā)展，更有利于監(jiān)察委進行監(jiān)督反腐工作。

香港廉政公署（ICAC）在全世界享有盛譽，香港的清廉指數(shù)排名在世界前列［22］。廉政公署是一個完全獨立的機構，這確保了其對權力的監(jiān)督只受到法律的制約，而不受到其他機關、人、權的限制，這也是廉政公署成功的關鍵，其經驗可以為我們借鑒。香港廉政公署有很大的預算，很廣泛的授權，辦理過很多大型跨國公司腐敗案件。香港廉政公署于2010年辦理了2600件腐敗和賄賂案件，這個數(shù)字讓美國司法部一年報道的150件賄賂案件相形見絀，更不要說英國嚴重欺詐辦公室的年度案件數(shù)量就更少了。香港廉政公署有權拘留嫌疑人，對其進行詢問以及監(jiān)視其銀行賬戶。香港廉政公署官員在一些特殊情況下，可以憑香港廉政公署行政長官簽署的授權書進行搜查，而不需要任何司法監(jiān)督，這可以讓香港廉政公署人員在最快的時間內查到嫌疑犯的金融記錄，這樣的職權對于調查腐敗案件尤為重要。除了這些權力，香港廉政公署還可以向法院提交單方面的凍結資金的申請，竊聽、截取嫌疑人通訊信息，或要求嫌疑人提供信息，調查嫌疑人的住所或限制嫌疑人出境［23］?？傊?，香港廉政公署可以拘留證人以及在不提前通知被告的前提下控制其資產。在大部分案件中，香港廉政公署的行動不需要法院的授權和監(jiān)督。所以政府和社會組織必須高度認識到香港廉政公署的資源和權力。香港廉政公署目前與國際反腐機構也開展非常密切的合作。將來我國監(jiān)察委的發(fā)展模式可以多多借鑒香港廉政公署的做法，賦予監(jiān)察委更多的獨立調查以及采取強制措施的權力，提高辦案效率，加大辦案力度，使監(jiān)察委成為具有獨立性和威懾力的反腐機構。

4.3 加強法治反腐的宣傳教育及人才培養(yǎng)

在一些國家有了非常嚴厲的反腐敗法律法規(guī)，如墨西哥和印尼，甚至中國，腐敗現(xiàn)象仍然十分嚴重。這說明僅僅靠法律制度的力量似乎還不夠。墨西哥反腐敗中規(guī)定了一些反腐敗的廉政文化的條文，這種做法十分具有創(chuàng)新性，值得我們借鑒。當然目前我國雖然沒有嘗試將相關條文寫進法律，但是我國對于廉政文化的宣傳力度很大，包括各種形式的電影、電視、展覽、書籍等。目前兩部涉及反腐與廉政建設題材的現(xiàn)實主義電視劇《人民的名義》以及電視專題片《巡視利劍》受到了社會各界人士的廣泛關注，創(chuàng)下收視率的歷史新高?？梢娙嗣袢罕妼τ诟瘮‖F(xiàn)象深惡痛絕，對黨風廉政建設與反腐敗斗爭的關注度非常高，對國家反腐敗工作十分支持。

反腐敗的教育我國雖然有了起步，但發(fā)展并不快，應在全社會普及廉政教育、法制教育，從思想觀念上杜絕腐敗。國內一些高校如江蘇南通大學等已經開設了專門的廉政課程，作為每一位在校大學生的必修課，該課程圍繞反腐倡廉的理論和實踐以及反腐敗與大學生的密切關系展開，已在全校范圍廣泛深入開展較長時間，取得了良好的教學效果，并受到廣大師生的高度評價。除了高校以外，一些機關黨校也積極探索廉政課程建設：如上海市閔行區(qū)委黨校建立了“四位一體”的廉政教育課程體系，教學模式靈活，目前開設了30多門課程，取得了非常好的廉政教育效果。再如北京朝陽區(qū)紀委也是廉政教育的典范，加強與區(qū)委黨校合作，將廉政教育列為必修課，突出廉政培訓特色，拓展宣傳教育渠道。王岐山同志明確提出要對領導干部加強理想信念教育，使其“不想腐”。因為，各級各類特別是中高級“領導干部往往掌握公共權力，要從根本上解決其不想腐的問題主要靠加強理想信念教育與提升思想道德素養(yǎng),常補理想信念之‘鈣’，形成‘不想腐’的自律機制;必須學習踐行社會主義核心價值體系，建構完善以領導干部為重點對象的分類分層教育體系、以廉潔從政為核心內容的教育培訓機制、以促進干部健康成長為目的的教育管理制度、以崇廉尚潔為價值取向的社會引導機制，努力實現(xiàn)反腐倡廉教育科學化、制度化、規(guī)范化、常態(tài)化、長效化。 ”［24］

目前從事廉政事業(yè)的人員主要分布在各級紀檢監(jiān)察機構和各級人民檢察院以及其他相關部門，這些人員的素質都較高，但是他們的專業(yè)背景絕大多數(shù)都不是廉政方面的，比較多的如法學、經濟學、會計學等專業(yè)，其他也有理工科背景，因此廉政學專業(yè)背景的缺失，決定了我國反腐倡廉戰(zhàn)線上的人員的專業(yè)性不足，這對于我國反腐倡廉的事業(yè)是十分不利的。反腐倡廉工作也是非常專業(yè)的一個領域，目前我國反腐的形勢非常嚴峻，需要培養(yǎng)具有專業(yè)廉政學背景的從業(yè)人員。目前我國沒有廉政學科，無法設立專業(yè)的學位，專業(yè)課程也只是散見于其他學科之中，缺乏系統(tǒng)的專業(yè)課程設置。但反腐倡廉工作是一項專業(yè)性要求很高的工作，需要培養(yǎng)一批專業(yè)廉政學專業(yè)人才。因此廉政學科以及廉政理論體系的建立顯得十分必要，只有在學科和專業(yè)理論的支持下，才能夠為反腐倡廉實踐輸送大量的專業(yè)性人才。

［1］張磊.推動反腐敗國家立法，強化“不敢腐”的法律震懾［N］.中國紀檢監(jiān)察報，2014-10-30.

［2］曹昆，蘇楠.中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預防腐敗體系 2013—2017年工作規(guī)劃》［N］.人民日報，2013-12-26.

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［20］我為什么呼吁為檢察院保留偵查權［EB/OL］.（2016-11-25）［2017-4-9］．http://www.360doc.com/content/16/1125/22/38385273_609543075.shtml.

［21］李聞鶯．反腐學者：檢察院角色回歸，部分人將轉隸監(jiān)察委［EB/OL］.（2017-01-04）［2017-4-9］．騰訊新聞，http://news.qq.com/a/20170104/023356.htm.

［22］段龍飛，任建明.香港廉政制度體系建設的經驗及啟示［J］．珠海市行政學院學報， 2011（1）:53．

［23］KYLEWOMBOLT， MATTHEWGALVIN.A Watchdog with a strong Bite.Hong Kong Anti-Corruption，30 Int'l Fin.L.Rev.88 2011-2012.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.11.027

D630.9

A

1004-0544（2017）11-0159-07

江蘇省社科研究應用精品課題（14SYB-069）；南通廉政研究中心重點項目（2015ZD03）。

顧聞（1983-），女，江蘇南通人，南京師范大學法學院博士生；楊月斌（1962-），男，江蘇鹽城人，南通大學管理學院教授。

責任編輯 楊 幸