張 效 羽

(國家行政學(xué)院 法學(xué)部，北京 100089)

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互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟對行政管轄體制的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對

張 效 羽

(國家行政學(xué)院 法學(xué)部，北京 100089)

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟具有明顯的地域貫通性、跨界融合性、參與廣泛性、行業(yè)顛覆性和平臺集中性，而傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制則存在嚴(yán)重的地域分割和行業(yè)分割過細的問題，使互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟給傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制帶來極大挑戰(zhàn)，而傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制也對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成一定阻礙。因此，應(yīng)當(dāng)按照激勵相容的原則，建立相對集中的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟監(jiān)管體制，提升針對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟行政監(jiān)管的層級，大力推行綜合監(jiān)管，從而為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展提供空間。

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟；行政監(jiān)管；管轄體制；激勵相容

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(Internet Economy)，又稱數(shù)字經(jīng)濟(Digital Economy)、新經(jīng)濟(New Economy)，或網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(New Economy)?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟主要指伴隨互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)興起而逐漸走上人類歷史舞臺的新經(jīng)濟，如電子商務(wù)經(jīng)濟或網(wǎng)約車經(jīng)濟，更早出現(xiàn)的電子郵件、門戶網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)廣告也屬于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的范疇?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟不是與傳統(tǒng)經(jīng)濟截然無關(guān)的事物，而是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與傳統(tǒng)經(jīng)濟結(jié)合的產(chǎn)物。當(dāng)前有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的政府法律監(jiān)管方式都是傳統(tǒng)行政監(jiān)管模式的移植。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的深入發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟中新經(jīng)濟的因素越來越明顯。在這種情況下，傳統(tǒng)行政監(jiān)管中很多內(nèi)容都與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)生沖突，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展也給傳統(tǒng)行政監(jiān)管帶來極大的挑戰(zhàn)。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟與傳統(tǒng)行政法規(guī)制體制的諸多不兼容內(nèi)容中，傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟產(chǎn)生的矛盾比較明顯。本文對此展開論述并提出基于激勵相容的監(jiān)管體制改革建議。

一、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的特征

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟是基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)產(chǎn)生的經(jīng)濟模式?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟的特征主要是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)特征在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟領(lǐng)域的折射，也有互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代市場經(jīng)濟深入發(fā)展所呈現(xiàn)的一些新特點?？傮w來說，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟具有以下特征。

1.地域貫通性

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟具有地域貫通性的特點。所謂互聯(lián)網(wǎng)地域貫通性，是指互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的開展在不同地域之間同步發(fā)生、貫通進行，具有超越地域的特征，正可謂“一點上線、全球同步”?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟的地域貫通性是由互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的無界性決定的?！盎ヂ?lián)網(wǎng)所具有的泛在性——時間泛在、空間泛在和主體泛在，使得分布式的資源配置、協(xié)同型的價值網(wǎng)絡(luò)和跨越空間的經(jīng)濟集合成為可能，從而打破了實體地域的經(jīng)濟集合概念?！盵1]15從實際情況上看，中國最大的互聯(lián)網(wǎng)租約車企業(yè)北京小桔科技有限公司(產(chǎn)品品牌為“滴滴出行”，以下簡稱“滴滴出行”)的經(jīng)營范圍并沒有局限在北京，而是在全國360多個城市開展互聯(lián)網(wǎng)租約車服務(wù)。盡管“滴滴出行”在全國開展服務(wù)，但從其經(jīng)營模式來看沒有必要在全國所有開展服務(wù)的城市設(shè)置分支機構(gòu)，因為其本質(zhì)上是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)商，對于信息質(zhì)量的控制和傳送并不依賴于各地物理營業(yè)網(wǎng)點。比如，互聯(lián)網(wǎng)新聞和視頻網(wǎng)站上線一部作品，全世界互聯(lián)網(wǎng)普及的地區(qū)都能夠同步享用。再比如，京東商城上架一件商品，全國不同地區(qū)都能夠同時看到并且下單。正是因為互聯(lián)網(wǎng)這種地域貫通性，使得互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟主要企業(yè)都是全國性甚至世界性的。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟各個細分領(lǐng)域，往往是兩三家主要企業(yè)占據(jù)絕大多數(shù)市場份額，面向全國開展經(jīng)濟活動，具有明顯的全國性。

2.跨界融合性

所謂跨界融合性，是指不同行業(yè)通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)深度整合，打破傳統(tǒng)的行業(yè)劃分，從而形成一個借助互聯(lián)網(wǎng)集成的新行業(yè)。以網(wǎng)約車為例，在一個網(wǎng)約車平臺上，網(wǎng)約車司機可以在城市進行客運服務(wù)，這就是傳統(tǒng)的城市客運行業(yè)；可以在從事城市客運服務(wù)的同時利用后備箱送快遞，這就成了快遞行業(yè)；可以在送乘客去景區(qū)的同時為乘客提供導(dǎo)游服務(wù)，這就介入了傳統(tǒng)旅游行業(yè)。網(wǎng)約車公司可以在網(wǎng)約車上安裝電子顯示屏幕做廣告，這就屬于交通兼廣告行業(yè)；可以推出網(wǎng)約車代駕服務(wù)，或者網(wǎng)約試駕服務(wù)，網(wǎng)約車行業(yè)具有了汽車銷售行業(yè)的特點?？傊?，由于眾多服務(wù)行業(yè)都要借助車輛來實現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容，網(wǎng)約車行業(yè)的前景并非局限于城市客運。這也是網(wǎng)約車行業(yè)都能夠獲得大量資本青睞的重要原因。在網(wǎng)約車行業(yè)以外，互聯(lián)網(wǎng)時代“跨界融合”也是一個熱點，正如中國信息通信研究院院長曹淑敏所說：“當(dāng)業(yè)界面臨工業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合，面臨智能制造這一巨大挑戰(zhàn)和機會時，只有跨界才能真正實現(xiàn)融合創(chuàng)新，而融合創(chuàng)新需要業(yè)界更高程度的協(xié)同?！盵2]

3.參與廣泛性

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的參與廣泛性，是指互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟極大地降低人民群眾通過互聯(lián)網(wǎng)進行營利性活動的門檻，使互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟得以發(fā)動大量民眾借助互聯(lián)網(wǎng)參與營利性活動。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代，人人都可以開設(shè)店鋪(網(wǎng)絡(luò)店鋪)，人人都可以經(jīng)商。以淘寶網(wǎng)為例，在淘寶網(wǎng)誕生之前，開設(shè)實體店鋪從事商貿(mào)活動的門檻比較高，從事商貿(mào)活動的人口總數(shù)相對有限。淘寶網(wǎng)誕生后，降低了人民群眾開設(shè)店鋪的成本，網(wǎng)絡(luò)店鋪的興起使得從事商貿(mào)活動的人口大幅增加。《浙江省網(wǎng)絡(luò)零售業(yè)發(fā)展報告2015》顯示，2015年浙江淘寶網(wǎng)注冊用戶近5億個，有850萬商家[1]41，這在淘寶網(wǎng)興起之前是不可想象的?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟的廣泛參與性是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的規(guī)模性決定的?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)具有參與人數(shù)越多、邊際成本越小的特點。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟要想提高經(jīng)濟效益和性價比，一個最常見的辦法就是增加互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的規(guī)模。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟競爭領(lǐng)域，往往是規(guī)模較大的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟企業(yè)打敗規(guī)模較小的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟企業(yè)。為了增加互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的參與規(guī)模，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代屢屢見到互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“賠錢賺吆喝”的商業(yè)選擇。大量互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為了維持龐大的顧客群或者參與度，不惜大肆舉債補貼消費者或者互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟參與者。

4.行業(yè)顛覆性

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的行業(yè)顛覆性，是指互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的出現(xiàn)會使得很多傳統(tǒng)行業(yè)的經(jīng)營模式失去性價比，從而被市場經(jīng)濟淘汰，被消費者拋棄?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟的行業(yè)顛覆性源于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)破壞性創(chuàng)新的屬性。破壞性創(chuàng)新理論是克萊頓·克里斯坦森于1997年提出的理論。破壞性創(chuàng)新理論不是憑空產(chǎn)生的，而是建立在熊彼特創(chuàng)新理論學(xué)術(shù)脈絡(luò)之上。熊彼特提出一種創(chuàng)造性破壞的概念，即“不斷地破壞舊結(jié)構(gòu)、不斷地創(chuàng)建新結(jié)構(gòu)”[3]147。自熊彼特提出創(chuàng)新理論以來，為了技術(shù)創(chuàng)新研究的深化和政策與策略的針對性,各國學(xué)者根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)和維度對技術(shù)創(chuàng)新進行了分類，比如克萊頓·克里斯坦森將創(chuàng)新分為維持性創(chuàng)新和破壞性創(chuàng)新理論，前者是指使得主流技術(shù)或產(chǎn)品更好的創(chuàng)新，后者則是改變主流技術(shù)路線和商業(yè)模式的創(chuàng)新，后一類創(chuàng)新路徑稱為破壞性創(chuàng)新[4]。互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)是破壞性創(chuàng)新理論主要應(yīng)用領(lǐng)域，也是當(dāng)前破壞性創(chuàng)新最集中的體現(xiàn)。“互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的邊際成本近乎零和梅特卡夫定律的特點決定了破壞性創(chuàng)新戰(zhàn)略更適用于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的特點為我國的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供了利用破壞性創(chuàng)新這一理論獲得超常規(guī)增長的機會?！盵5]正因為互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)相較于傳統(tǒng)行業(yè)對技術(shù)路線和商業(yè)模式的根本性改變，因此互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)具有很強的行業(yè)顛覆性。傳統(tǒng)行業(yè)按照傳統(tǒng)技術(shù)路線和商業(yè)模式與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)行業(yè)展開競爭，很難獲得市場優(yōu)勢。

5.平臺集中性

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的平臺集中性，是指互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟往往集中于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺，通過少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺展開經(jīng)濟活動。平臺經(jīng)濟是現(xiàn)代經(jīng)濟的一個特點。所謂“平臺經(jīng)濟”，是企業(yè)搭建平臺容納雙方或多方利用平臺進行經(jīng)濟活動，而企業(yè)通過平臺活動獲益的一種經(jīng)濟模式?！芭c傳統(tǒng)經(jīng)濟中市場簡單分為買賣雙方的單邊市場不同，平臺經(jīng)濟是以雙邊市場為載體，雙邊市場以‘平臺’為核心，通過實現(xiàn)兩種或多種類型顧客之間的博弈獲取利潤。”[6]平臺經(jīng)濟早已有之，傳統(tǒng)的開設(shè)集貿(mào)市場收取租金的經(jīng)濟模式就是平臺經(jīng)濟。但互聯(lián)網(wǎng)時代實體的集貿(mào)市場被搬到互聯(lián)網(wǎng)上，互聯(lián)網(wǎng)平臺所涉及的經(jīng)濟活動規(guī)模之大，已經(jīng)不是傳統(tǒng)的平臺經(jīng)濟所能比擬。據(jù)統(tǒng)計，目前在全世界最大的100家企業(yè)里，已經(jīng)有60家企業(yè)收入主要來源于平臺模式，其中包括蘋果、思科、花旗、谷歌、微軟等著名公司。在中國，如淘寶、百度、騰訊、盛大網(wǎng)游、上海證券交易所等公司，同樣是利用平臺模式迅速成為最具成長力和發(fā)展?jié)摿Φ墓綶7]。在互聯(lián)網(wǎng)時代，平臺經(jīng)濟的屬性更為明顯，而且互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟高度依賴于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代既有明顯的平臺經(jīng)濟屬性，又有明顯的集中屬性，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟往往集中于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺，通過少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺展開經(jīng)濟活動。當(dāng)前，中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟也面臨BTA(百度、騰訊、阿里巴巴)三家網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)控制網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟主要內(nèi)容的問題。2010年，中國互聯(lián)網(wǎng)上市公司市場價值達到1 105億美元，而百度、騰訊和阿里巴巴三大公司的總市值占互聯(lián)網(wǎng)上市公司市場總值的70%以上[8]。在幾乎所有網(wǎng)路經(jīng)濟的熱門細分領(lǐng)域，都存在BTA的身影?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟集中于少數(shù)平臺企業(yè)的現(xiàn)象十分明顯?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟呈現(xiàn)明顯的平臺集中性，其實是互聯(lián)網(wǎng)規(guī)模效應(yīng)的必然結(jié)果。在互聯(lián)網(wǎng)世界，隨著用戶規(guī)模的擴張，邊際收益的增加遠遠高于邊際成本。用戶規(guī)模龐大的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟平臺要比小眾網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟平臺更加具有性價比和競爭力。不僅如此，由于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟主要是信息經(jīng)濟、數(shù)據(jù)經(jīng)濟，由于信息和數(shù)據(jù)的規(guī)模增加不會面臨地理空間上的限制，而且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，也極大地解決了用戶檢索所需信息的成本。在這種情況下，將各種服務(wù)集中在少數(shù)幾個互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟平臺，就成為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的必然趨勢。

二、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟對行政法規(guī)制條塊分割體制的挑戰(zhàn)

中國傳統(tǒng)行政法規(guī)制的特點就是地域分割和行業(yè)分割嚴(yán)重，地域和行業(yè)呈現(xiàn)明顯的條塊分割體制，對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟構(gòu)成極大沖擊，而傳統(tǒng)行政法規(guī)制的條塊分割體制也對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展構(gòu)成極大阻礙。

1.中國行政監(jiān)管管轄體制的地域分割

行政監(jiān)管管轄體制的地域分割是中國行政體制的基本特征，蓋因中國行政監(jiān)管管轄體制的基礎(chǔ)是行政區(qū)劃體制。所謂行政區(qū)劃，就是國家對于行政區(qū)域的分劃，是在既定的政治目的與行政管理需要的指導(dǎo)下，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)上，并在充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟條件、民族分布、文化背景等各種因素的情況下進行的分劃，其結(jié)果是在國土上建立起一個由若干層級、不等幅員的行政區(qū)域所組成的體系[9]。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。并規(guī)定“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)”。目前，中國有34個省級行政區(qū)，即4個直轄市、23個省、5個自治區(qū)、2個特別行政區(qū)。有50個地區(qū)(州、盟)、661個市，其中直轄市4個、地級市283個、縣級市374個；縣(自治縣、旗、自治旗、特區(qū)和林區(qū))1 636個、市轄區(qū)852個?？傆嫞菏〖?4個，地級333個，縣級2 862個[10]。

根據(jù)黨的十八屆四中全會關(guān)于“強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”的要求看，中國行政監(jiān)管的基本區(qū)域單位是縣，這也就意味著中國現(xiàn)行行政監(jiān)管區(qū)域單位有2 010個(縣和縣級市)或2 862個(縣、縣級市和市轄區(qū))，行政監(jiān)管的地域分割很細。

實事求是地講，這種以地域為基礎(chǔ)的行政區(qū)劃制度，有其深刻的合理性?！跋惹厥侵袊鴩倚纬蓵r期，也是行政區(qū)劃的萌芽時期，春秋時期先后產(chǎn)生了縣制和郡制，在一個諸侯國內(nèi)有了現(xiàn)代意義的行政區(qū)劃，第一次實現(xiàn)了對人民的管理主要按地域、而不是按血緣來劃分?！盵11]國家行政管理從按照身份和宗族血緣區(qū)分到按照地域歸屬區(qū)分，是一個巨大的歷史進步。世界各國基本上均以地域為基礎(chǔ)實行行政區(qū)劃，確定國家行政管理管轄權(quán)的劃分。

但這種基于地域劃分的行政監(jiān)管管轄制度，也一直面臨與經(jīng)濟跨地區(qū)發(fā)展的沖突，這種情況在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟大規(guī)模普及之前就已存在，可謂“我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，城市化進程加快，大量人口涌入城市，使得經(jīng)濟規(guī)模擴大，城市人口增多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整，城市空間擴張，城郊關(guān)系發(fā)生巨大變化，結(jié)構(gòu)性、體制性的深層矛盾也隨之暴露出來。其中最為突出的就是作為政治空間的行政區(qū)域和作為經(jīng)濟空間的經(jīng)濟區(qū)域之間的矛盾，原有的行政區(qū)劃體系已不能完全適應(yīng)城市發(fā)展和區(qū)域一體化發(fā)展的需要。行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益突出，使跨行政區(qū)域的共同體市場難以形成，嚴(yán)重影響區(qū)域公共服務(wù)和物品的生產(chǎn)與供給”[12]。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代，由于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟本身的地域貫通性，這種基于地域的行政監(jiān)管管轄制度所體現(xiàn)出來的弊病更加明顯。

2.中國行政監(jiān)管管轄體制的行業(yè)分割

中國行政監(jiān)管管轄制度不僅是以地域為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)明顯的地域分割特征，而且也是以行業(yè)為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)明顯的行業(yè)分割性。所謂行業(yè)分割，是指行政監(jiān)管按照行業(yè)屬性進行管轄權(quán)劃分，一個行業(yè)對應(yīng)著一個行政監(jiān)管部門的管轄權(quán)分配體系。中國長期面臨行政監(jiān)管部門行業(yè)分割過細的問題，這是長期計劃經(jīng)濟歷史決定的。在計劃經(jīng)濟時代，行政監(jiān)管是“管辦不分”。所謂“管辦不分”，是指“行業(yè)主管部門既行使行業(yè)管理職能，又經(jīng)辦經(jīng)營性企業(yè)”[13]。由于“管辦不分”，使得行政監(jiān)管機關(guān)與被監(jiān)管的行業(yè)企業(yè)之間存在很強的利益共生關(guān)系。每個行業(yè)企業(yè)都希望自己的行業(yè)主管部門擁有更高的行政級別，與其他行業(yè)主管部門平起平坐。同時，每個行業(yè)主管部門都希望提升自己的行政級別，能夠確保自己主管的行業(yè)在國家資源分配體系中獲得更大的利益。

比如，1954—1959年，國務(wù)院組成部門中經(jīng)濟主管部門有18個，這個時期國務(wù)院是中國經(jīng)濟管理行業(yè)分割最為細化和嚴(yán)重的時期，也是中國計劃經(jīng)濟的頂峰時期。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟體制的確立和計劃經(jīng)濟體制的逐漸退出，國務(wù)院組成部門中經(jīng)濟主管部門的數(shù)量持續(xù)減少。1986年，國務(wù)院組成部門中經(jīng)濟部門為25個。當(dāng)前，按照與1954年、1965年相同統(tǒng)計口徑，國務(wù)院組成部門中經(jīng)濟部門僅有8個，分別為國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、水利部、商務(wù)部、中國人民銀行。部級單位行業(yè)分割過細的情況顯著緩解。

國務(wù)院組成部門中行業(yè)過細分割現(xiàn)象大幅減少，并不意味著源于計劃經(jīng)濟時代行政監(jiān)管行業(yè)過細分割的現(xiàn)象不復(fù)存在。實際上，這種源于計劃經(jīng)濟的行業(yè)管理遺跡仍舊存在，這主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，部級單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)或直屬機構(gòu)仍存在行業(yè)分割過細的問題。以工業(yè)和信息化部為例，內(nèi)部經(jīng)濟管理司局有15個，其中有產(chǎn)業(yè)司、科技司、運行監(jiān)測協(xié)調(diào)局、中小企業(yè)局、節(jié)能司、安全司、原材料司、裝備司、消費品司、電子信息司、信息通信發(fā)展司、信息化和軟件服務(wù)業(yè)司、信息通訊管理局、網(wǎng)絡(luò)安全管理局、無線電管理局；在15個司局中，還有電子信息司、信息通信發(fā)展司、信息化和軟件服務(wù)業(yè)司、信息通訊管理局、網(wǎng)絡(luò)安全管理局、無線電管理局6個司局，非專業(yè)人士很難看出主管范圍的區(qū)別。

第二，新興產(chǎn)業(yè)部門管理分割過細妨礙行業(yè)發(fā)展現(xiàn)象仍然存在。這在“三網(wǎng)融合”領(lǐng)域表現(xiàn)明顯?！叭W(wǎng)融合”是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)融合。三網(wǎng)融合后，手機可以看電視、上網(wǎng)；電視可以打電話、上網(wǎng)；電腦也可以打電話、看電視。三網(wǎng)融合應(yīng)用廣泛，遍及智能交通、環(huán)境保護、政府工作、公共安全、平安家居等多個領(lǐng)域，但三網(wǎng)融合涉及廣電、電信和網(wǎng)信三大主管部門，推進比較艱難。“各部門利益沖突與廣電部門的條塊分割是導(dǎo)致三網(wǎng)融合發(fā)展緩慢的重要原因”[14]，“要建立適應(yīng)三網(wǎng)融合的體制機制和職責(zé)清晰、協(xié)調(diào)順暢、決策科學(xué)、管理高效的新型監(jiān)管體系……現(xiàn)有的電信與廣電監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該有所作為，應(yīng)該積極面對目前三網(wǎng)融合的困難與挑戰(zhàn)，不能被部門或行業(yè)利益所捆綁，不能事事等國務(wù)院拿政策。對于地方省市出現(xiàn)的三網(wǎng)融合企業(yè)，監(jiān)管部門不要橫加干涉”[15]。

3.互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟嚴(yán)重挑戰(zhàn)行政監(jiān)管條塊分割體制

行政監(jiān)管條塊分割體制的弊病，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟之前就已經(jīng)存在，但是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的出現(xiàn)，對行政監(jiān)管條塊分割體制帶來更大的挑戰(zhàn)。或者換句話說，行政監(jiān)管過細的條塊分割在互聯(lián)網(wǎng)時代更加顯得不合時宜。

首先，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟嚴(yán)重挑戰(zhàn)行政監(jiān)管管轄體制中過細的地域分割機制?；ヂ?lián)網(wǎng)公司“一點上線、全國服務(wù)”的屬性，使傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制以縣為基礎(chǔ)的監(jiān)管管轄區(qū)域劃分顯得十分過細。反過來，這種過細的監(jiān)管地域劃分，也阻礙互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展。以網(wǎng)約車為例，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)規(guī)定，申請從事網(wǎng)約車經(jīng)營，要在服務(wù)所在地相應(yīng)服務(wù)機構(gòu)、根據(jù)經(jīng)營區(qū)域向相應(yīng)的出租汽車行政主管部門提出申請。而根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，直轄市、設(shè)區(qū)的市級或者縣級交通運輸主管部門或人民政府指定的其他出租汽車行政主管部門(以下簡稱出租汽車行政主管部門)，在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)具體實施網(wǎng)約車管理。這就意味著，針對網(wǎng)約車的行政監(jiān)管，是以縣或者設(shè)區(qū)的市為單位進行，網(wǎng)約車經(jīng)營企業(yè)必須在縣或者設(shè)區(qū)的市的分支機構(gòu)申請相關(guān)許可。根據(jù)中國當(dāng)前的行政區(qū)劃情況，意味著一家網(wǎng)約車企業(yè)，要想在全國范圍內(nèi)開展服務(wù)，就要向上千個各地分支機構(gòu)申請上千個行政許可。“以滴滴為例，目前開通專車服務(wù)的城市有150余個，如果以分公司的方式向當(dāng)?shù)剡\輸主管部門申請許可，假設(shè)‘投資人、負責(zé)人身份和資信證明’的原件到達每個城市需要2天時間，那么就需要至少300個工作日才能完成登記工作，而每年的工作日只有250天。這對平臺公司來說，是一筆巨額成本，而最終這些成本會轉(zhuǎn)移到消費者身上?！盵16]

其次，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟對傳統(tǒng)行政監(jiān)管行業(yè)分割造成很大沖擊，而基于傳統(tǒng)經(jīng)濟的行業(yè)監(jiān)管模式也對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟造成極大阻礙。中國最大的網(wǎng)約車企業(yè)滴滴出行目前在北京設(shè)立總部，在上海設(shè)立分支機構(gòu)，覆蓋全國數(shù)百個城市，在數(shù)百個城市實現(xiàn)盈利。這其中大部分城市的滴滴出行都沒有設(shè)立分支機構(gòu)。不僅滴滴出行如此，其他網(wǎng)約車企業(yè)也是如此。滴滴出行的業(yè)務(wù)不僅有出租車，還有專車、快車、順風(fēng)車、公交車、代駕、試駕服務(wù)，提供廣告服務(wù)，并且根據(jù)乘客要求提供導(dǎo)游、接送小孩、城市跑腿等服務(wù)。在這種情況下，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，實際上使傳統(tǒng)的行政監(jiān)管條塊分割體制形同虛設(shè)，嚴(yán)重挑戰(zhàn)傳統(tǒng)行政法規(guī)制條塊分割管轄體制?！靶陆?jīng)濟格局下，從行業(yè)分工入手，使用原有經(jīng)濟體系的分析框架，已越來越難以解釋新現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)與服務(wù)、制造與服務(wù)的界限越來越模糊，行業(yè)之間的跨界現(xiàn)象顯著。應(yīng)用原有的概念和框架，對新經(jīng)濟的分析會造成視差，導(dǎo)致偏見，如果指導(dǎo)政策制定，就會抑制新經(jīng)濟的活力。”[17]

三、建立相對集中的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟行政監(jiān)管管轄體制

為了解決互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟與傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制的沖突，就要針對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的特點構(gòu)建相對集中的互聯(lián)網(wǎng)行政監(jiān)管管轄體制。構(gòu)建相對集中的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟行政法規(guī)體制，打破行政監(jiān)管條塊分割，從體制機制上實現(xiàn)激勵相容，提高行政監(jiān)管的積極性和效率，為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展擴展空間。

1.解決監(jiān)管體制中存在的激勵不相容問題

目前，中國在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟監(jiān)管中存在復(fù)雜的利益沖突問題，其中最顯著的利益沖突就是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟與傳統(tǒng)行業(yè)的沖突。盡管互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展給傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供前所未有的機遇，但互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟對傳統(tǒng)行業(yè)的沖擊也是不能忽視的。創(chuàng)新不僅僅意味著可以帶來更多的收益，往往也意味著一種“創(chuàng)造性破壞”，即“不斷地破壞舊結(jié)構(gòu)、不斷地創(chuàng)建新結(jié)構(gòu)”[3]147。行政監(jiān)管機構(gòu)如何既能促進新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又能最大限度地遏制新產(chǎn)業(yè)對傳統(tǒng)行業(yè)沖擊帶來的負面影響。

中國的行政監(jiān)管機構(gòu)主要是應(yīng)對傳統(tǒng)行業(yè)監(jiān)管任務(wù)組建起來的，對傳統(tǒng)行業(yè)的健康發(fā)展負有直接責(zé)任。而對于互聯(lián)網(wǎng)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其所肩負的責(zé)任并不明確。如果互聯(lián)網(wǎng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)萎縮，則行政監(jiān)管部門所受的壓力就會極大?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展意味著行政監(jiān)管機構(gòu)的傳統(tǒng)監(jiān)管模式必須轉(zhuǎn)型升級，這是一個非常痛苦的過程。在這種新舊轉(zhuǎn)換中，行政監(jiān)管機構(gòu)不僅要促進新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，本身也是互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟“革命對象”，出現(xiàn)明顯“激勵不相容”現(xiàn)象。盡管從監(jiān)管機構(gòu)法定職責(zé)看，監(jiān)管機構(gòu)的一切活動都應(yīng)當(dāng)以公共利益為唯一目的，但監(jiān)管機構(gòu)并非存在于真空之中，體制機制上的激勵不相容現(xiàn)象如果一直存在，就勢必會阻礙監(jiān)管機構(gòu)采取更加有利于促進公共利益的措施。因此，必須解決監(jiān)管體制中存在的激勵不相容問題。

2.體制構(gòu)建必須實現(xiàn)激勵相容

激勵相容(Incentive Compatibility)源于經(jīng)濟學(xué)。根據(jù)《新帕爾格雷夫貨幣金融學(xué)大辭典》的釋義，這個概念“用來描述這樣的一些機制，對于這些機制，過程的所有參與者將發(fā)現(xiàn)，違背過程的規(guī)則將是不利的”，這個概念“可以追溯到亞當(dāng)·斯密的‘看不見的手’，它宣稱在個人追求自身利益的同時社會利益也達到最大化”[18]。換句話說，一種激勵相容的機制就是這個機制的參與者個人利益與機制所要求的行為一致。在行政監(jiān)管領(lǐng)域，建設(shè)激勵相容的行政監(jiān)管管轄體制，就是要促使行政監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)與行政監(jiān)管機構(gòu)自身利益相容。使行政監(jiān)管機構(gòu)在針對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟實施監(jiān)管之時，能夠有一條既符合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟行業(yè)發(fā)展利益，又不嚴(yán)重違背監(jiān)管機構(gòu)自身利益的路徑可供選擇。

3.建立激勵相容的監(jiān)管體制

國家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟發(fā)展，通過體制機制改革，使互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟能夠在體制上獲得更大的支持。

第一，適當(dāng)提升監(jiān)管層級。一般來說，越是基層的監(jiān)管機構(gòu)，與傳統(tǒng)行業(yè)的關(guān)系越緊密。而越是高層的監(jiān)管機構(gòu)，越能夠站在比較超然的立場上依法實施監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟是信息經(jīng)濟，信息的傳播處理具有很強的跨地域性，因此對其實施監(jiān)管沒有必要下沉到基層?！毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第6條規(guī)定：“首次從事網(wǎng)約車經(jīng)營的……有關(guān)線上服務(wù)能力材料由網(wǎng)約車平臺公司注冊地省級交通運輸主管部門商同級通信、公安、稅務(wù)、網(wǎng)信、人民銀行等部門審核認定，并提供相應(yīng)認定結(jié)果，認定結(jié)果全國有效?！边@條規(guī)定將網(wǎng)約車經(jīng)營企業(yè)線上服務(wù)能力認定機構(gòu)提升到省級監(jiān)管部門，且認定結(jié)果全國有效，這是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟特點提升監(jiān)管層級的體現(xiàn)。

第二，適當(dāng)集中監(jiān)管機構(gòu)。中國有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的監(jiān)管機構(gòu)很多，呈現(xiàn)“九龍治水”的情形。比如《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的發(fā)文單位就有七個，涉及交通運輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、國家網(wǎng)信辦。這種“多頭監(jiān)管”的局面往往導(dǎo)致權(quán)責(zé)不一致，不利于實現(xiàn)激勵相容。因此，要適當(dāng)集中互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的監(jiān)管權(quán)限，將涉及互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的監(jiān)管權(quán)限從行業(yè)主管機構(gòu)中逐漸剝離，組建有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟的新監(jiān)管部門，增強互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟在行政監(jiān)管體系內(nèi)部的話語權(quán)。以“互聯(lián)網(wǎng)+”交通為例，由于互聯(lián)網(wǎng)交通打破了傳統(tǒng)交通行業(yè)監(jiān)管格局，使得城市室內(nèi)出行與跨城出行融合，七座以下小汽車客運與中巴、大巴客運融合，甚至民航、公路、鐵路交通也逐漸融合，消費者真正擁有“一鍵出行”的選擇。在這種情況下，各級交通主管部門就不能再用舊的監(jiān)管管轄機制解決互聯(lián)網(wǎng)交通下的監(jiān)管問題(比如讓傳統(tǒng)出租車客運監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管網(wǎng)約車)，而要自上而下組建互聯(lián)網(wǎng)交通監(jiān)管部門，打破傳統(tǒng)行政監(jiān)管界限和格局，針對互聯(lián)網(wǎng)交通的特點統(tǒng)籌監(jiān)管。

第三，將互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟納入國民經(jīng)濟統(tǒng)計和政績考核。由于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟主要是兼職經(jīng)濟、甚至是“非法”經(jīng)濟，因此不被納入國民經(jīng)濟統(tǒng)計和政績考核。這就使得互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟這種利國利民的經(jīng)濟模式的地位被低估。傳統(tǒng)經(jīng)濟被納入經(jīng)濟統(tǒng)計，新經(jīng)濟不被納入經(jīng)濟統(tǒng)計，在經(jīng)濟指標(biāo)是各級行政機關(guān)重要考核指標(biāo)的制度背景下，行政監(jiān)管機關(guān)往往很難站在一個對新經(jīng)濟包容的立場上考慮問題，尤其是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟與傳統(tǒng)經(jīng)濟之間還存在一定的替代效應(yīng)。因此，應(yīng)將互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟納入國民經(jīng)濟統(tǒng)計中，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r也納入各級政府的重要考核標(biāo)準(zhǔn)中。

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[責(zé)任編輯：肖海晶]

2016-10-23

張效羽(1983—)，男，山東青州人，副教授，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團行政學(xué)院法學(xué)部主任(援疆)，從事行政法、網(wǎng)絡(luò)法與市場監(jiān)管法研究。

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