張 效 羽

(國家行政學(xué)院 法學(xué)部，北京 100089)

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互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)行政管轄體制的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)

張 效 羽

(國家行政學(xué)院 法學(xué)部，北京 100089)

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)具有明顯的地域貫通性、跨界融合性、參與廣泛性、行業(yè)顛覆性和平臺(tái)集中性，而傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制則存在嚴(yán)重的地域分割和行業(yè)分割過細(xì)的問題，使互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)給傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制帶來極大挑戰(zhàn)，而傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制也對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成一定阻礙。因此，應(yīng)當(dāng)按照激勵(lì)相容的原則，建立相對(duì)集中的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制，提升針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)行政監(jiān)管的層級(jí)，大力推行綜合監(jiān)管，從而為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供空間。

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)；行政監(jiān)管；管轄體制；激勵(lì)相容

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)(Internet Economy)，又稱數(shù)字經(jīng)濟(jì)(Digital Economy)、新經(jīng)濟(jì)(New Economy)，或網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)(New Economy)?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)主要指伴隨互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)興起而逐漸走上人類歷史舞臺(tái)的新經(jīng)濟(jì)，如電子商務(wù)經(jīng)濟(jì)或網(wǎng)約車經(jīng)濟(jì)，更早出現(xiàn)的電子郵件、門戶網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)廣告也屬于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的范疇?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)不是與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)截然無關(guān)的事物，而是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合的產(chǎn)物。當(dāng)前有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的政府法律監(jiān)管方式都是傳統(tǒng)行政監(jiān)管模式的移植。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)中新經(jīng)濟(jì)的因素越來越明顯。在這種情況下，傳統(tǒng)行政監(jiān)管中很多內(nèi)容都與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生沖突，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展也給傳統(tǒng)行政監(jiān)管帶來極大的挑戰(zhàn)。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)行政法規(guī)制體制的諸多不兼容內(nèi)容中，傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的矛盾比較明顯。本文對(duì)此展開論述并提出基于激勵(lì)相容的監(jiān)管體制改革建議。

一、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的特征

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)是基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)模式?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的特征主要是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)特征在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的折射，也有互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展所呈現(xiàn)的一些新特點(diǎn)?？傮w來說，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)具有以下特征。

1.地域貫通性

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)具有地域貫通性的特點(diǎn)。所謂互聯(lián)網(wǎng)地域貫通性，是指互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的開展在不同地域之間同步發(fā)生、貫通進(jìn)行，具有超越地域的特征，正可謂“一點(diǎn)上線、全球同步”?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的地域貫通性是由互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的無界性決定的?！盎ヂ?lián)網(wǎng)所具有的泛在性——時(shí)間泛在、空間泛在和主體泛在，使得分布式的資源配置、協(xié)同型的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)和跨越空間的經(jīng)濟(jì)集合成為可能，從而打破了實(shí)體地域的經(jīng)濟(jì)集合概念?！盵1]15從實(shí)際情況上看，中國最大的互聯(lián)網(wǎng)租約車企業(yè)北京小桔科技有限公司(產(chǎn)品品牌為“滴滴出行”，以下簡稱“滴滴出行”)的經(jīng)營范圍并沒有局限在北京，而是在全國360多個(gè)城市開展互聯(lián)網(wǎng)租約車服務(wù)。盡管“滴滴出行”在全國開展服務(wù)，但從其經(jīng)營模式來看沒有必要在全國所有開展服務(wù)的城市設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠浔举|(zhì)上是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)商，對(duì)于信息質(zhì)量的控制和傳送并不依賴于各地物理營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。比如，互聯(lián)網(wǎng)新聞和視頻網(wǎng)站上線一部作品，全世界互聯(lián)網(wǎng)普及的地區(qū)都能夠同步享用。再比如，京東商城上架一件商品，全國不同地區(qū)都能夠同時(shí)看到并且下單。正是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)這種地域貫通性，使得互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)主要企業(yè)都是全國性甚至世界性的。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域，往往是兩三家主要企業(yè)占據(jù)絕大多數(shù)市場(chǎng)份額，面向全國開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有明顯的全國性。

2.跨界融合性

所謂跨界融合性，是指不同行業(yè)通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)深度整合，打破傳統(tǒng)的行業(yè)劃分，從而形成一個(gè)借助互聯(lián)網(wǎng)集成的新行業(yè)。以網(wǎng)約車為例，在一個(gè)網(wǎng)約車平臺(tái)上，網(wǎng)約車司機(jī)可以在城市進(jìn)行客運(yùn)服務(wù)，這就是傳統(tǒng)的城市客運(yùn)行業(yè)；可以在從事城市客運(yùn)服務(wù)的同時(shí)利用后備箱送快遞，這就成了快遞行業(yè)；可以在送乘客去景區(qū)的同時(shí)為乘客提供導(dǎo)游服務(wù)，這就介入了傳統(tǒng)旅游行業(yè)。網(wǎng)約車公司可以在網(wǎng)約車上安裝電子顯示屏幕做廣告，這就屬于交通兼廣告行業(yè)；可以推出網(wǎng)約車代駕服務(wù)，或者網(wǎng)約試駕服務(wù)，網(wǎng)約車行業(yè)具有了汽車銷售行業(yè)的特點(diǎn)?？傊?，由于眾多服務(wù)行業(yè)都要借助車輛來實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容，網(wǎng)約車行業(yè)的前景并非局限于城市客運(yùn)。這也是網(wǎng)約車行業(yè)都能夠獲得大量資本青睞的重要原因。在網(wǎng)約車行業(yè)以外，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代“跨界融合”也是一個(gè)熱點(diǎn)，正如中國信息通信研究院院長曹淑敏所說：“當(dāng)業(yè)界面臨工業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合，面臨智能制造這一巨大挑戰(zhàn)和機(jī)會(huì)時(shí)，只有跨界才能真正實(shí)現(xiàn)融合創(chuàng)新，而融合創(chuàng)新需要業(yè)界更高程度的協(xié)同。”[2]

3.參與廣泛性

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的參與廣泛性，是指互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)極大地降低人民群眾通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行營利性活動(dòng)的門檻，使互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)得以發(fā)動(dòng)大量民眾借助互聯(lián)網(wǎng)參與營利性活動(dòng)。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人人都可以開設(shè)店鋪(網(wǎng)絡(luò)店鋪)，人人都可以經(jīng)商。以淘寶網(wǎng)為例，在淘寶網(wǎng)誕生之前，開設(shè)實(shí)體店鋪從事商貿(mào)活動(dòng)的門檻比較高，從事商貿(mào)活動(dòng)的人口總數(shù)相對(duì)有限。淘寶網(wǎng)誕生后，降低了人民群眾開設(shè)店鋪的成本，網(wǎng)絡(luò)店鋪的興起使得從事商貿(mào)活動(dòng)的人口大幅增加。《浙江省網(wǎng)絡(luò)零售業(yè)發(fā)展報(bào)告2015》顯示，2015年浙江淘寶網(wǎng)注冊(cè)用戶近5億個(gè)，有850萬商家[1]41，這在淘寶網(wǎng)興起之前是不可想象的?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的廣泛參與性是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的規(guī)模性決定的。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)具有參與人數(shù)越多、邊際成本越小的特點(diǎn)。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)要想提高經(jīng)濟(jì)效益和性價(jià)比，一個(gè)最常見的辦法就是增加互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭領(lǐng)域，往往是規(guī)模較大的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)打敗規(guī)模較小的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)。為了增加互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的參與規(guī)模，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代屢屢見到互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“賠錢賺吆喝”的商業(yè)選擇。大量互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為了維持龐大的顧客群或者參與度，不惜大肆舉債補(bǔ)貼消費(fèi)者或者互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)參與者。

4.行業(yè)顛覆性

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的行業(yè)顛覆性，是指互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)會(huì)使得很多傳統(tǒng)行業(yè)的經(jīng)營模式失去性價(jià)比，從而被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)淘汰，被消費(fèi)者拋棄?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的行業(yè)顛覆性源于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)破壞性創(chuàng)新的屬性。破壞性創(chuàng)新理論是克萊頓·克里斯坦森于1997年提出的理論。破壞性創(chuàng)新理論不是憑空產(chǎn)生的，而是建立在熊彼特創(chuàng)新理論學(xué)術(shù)脈絡(luò)之上。熊彼特提出一種創(chuàng)造性破壞的概念，即“不斷地破壞舊結(jié)構(gòu)、不斷地創(chuàng)建新結(jié)構(gòu)”[3]147。自熊彼特提出創(chuàng)新理論以來，為了技術(shù)創(chuàng)新研究的深化和政策與策略的針對(duì)性,各國學(xué)者根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)和維度對(duì)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行了分類，比如克萊頓·克里斯坦森將創(chuàng)新分為維持性創(chuàng)新和破壞性創(chuàng)新理論，前者是指使得主流技術(shù)或產(chǎn)品更好的創(chuàng)新，后者則是改變主流技術(shù)路線和商業(yè)模式的創(chuàng)新，后一類創(chuàng)新路徑稱為破壞性創(chuàng)新[4]。互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)是破壞性創(chuàng)新理論主要應(yīng)用領(lǐng)域，也是當(dāng)前破壞性創(chuàng)新最集中的體現(xiàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)的邊際成本近乎零和梅特卡夫定律的特點(diǎn)決定了破壞性創(chuàng)新戰(zhàn)略更適用于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的特點(diǎn)為我國的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供了利用破壞性創(chuàng)新這一理論獲得超常規(guī)增長的機(jī)會(huì)?！盵5]正因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)相較于傳統(tǒng)行業(yè)對(duì)技術(shù)路線和商業(yè)模式的根本性改變，因此互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)具有很強(qiáng)的行業(yè)顛覆性。傳統(tǒng)行業(yè)按照傳統(tǒng)技術(shù)路線和商業(yè)模式與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)行業(yè)展開競(jìng)爭，很難獲得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。

5.平臺(tái)集中性

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的平臺(tái)集中性，是指互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)往往集中于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，通過少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)展開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的一個(gè)特點(diǎn)。所謂“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)”，是企業(yè)搭建平臺(tái)容納雙方或多方利用平臺(tái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而企業(yè)通過平臺(tái)活動(dòng)獲益的一種經(jīng)濟(jì)模式?！芭c傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)簡單分為買賣雙方的單邊市場(chǎng)不同，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是以雙邊市場(chǎng)為載體，雙邊市場(chǎng)以‘平臺(tái)’為核心，通過實(shí)現(xiàn)兩種或多種類型顧客之間的博弈獲取利潤。”[6]平臺(tái)經(jīng)濟(jì)早已有之，傳統(tǒng)的開設(shè)集貿(mào)市場(chǎng)收取租金的經(jīng)濟(jì)模式就是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)。但互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代實(shí)體的集貿(mào)市場(chǎng)被搬到互聯(lián)網(wǎng)上，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)所涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模之大，已經(jīng)不是傳統(tǒng)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)所能比擬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在全世界最大的100家企業(yè)里，已經(jīng)有60家企業(yè)收入主要來源于平臺(tái)模式，其中包括蘋果、思科、花旗、谷歌、微軟等著名公司。在中國，如淘寶、百度、騰訊、盛大網(wǎng)游、上海證券交易所等公司，同樣是利用平臺(tái)模式迅速成為最具成長力和發(fā)展?jié)摿Φ墓綶7]。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的屬性更為明顯，而且互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)高度依賴于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代既有明顯的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)屬性，又有明顯的集中屬性，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)往往集中于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，通過少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)展開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。當(dāng)前，中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)也面臨BTA(百度、騰訊、阿里巴巴)三家網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)控制網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)主要內(nèi)容的問題。2010年，中國互聯(lián)網(wǎng)上市公司市場(chǎng)價(jià)值達(dá)到1 105億美元，而百度、騰訊和阿里巴巴三大公司的總市值占互聯(lián)網(wǎng)上市公司市場(chǎng)總值的70%以上[8]。在幾乎所有網(wǎng)路經(jīng)濟(jì)的熱門細(xì)分領(lǐng)域，都存在BTA的身影?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)集中于少數(shù)平臺(tái)企業(yè)的現(xiàn)象十分明顯?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)明顯的平臺(tái)集中性，其實(shí)是互聯(lián)網(wǎng)規(guī)模效應(yīng)的必然結(jié)果。在互聯(lián)網(wǎng)世界，隨著用戶規(guī)模的擴(kuò)張，邊際收益的增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于邊際成本。用戶規(guī)模龐大的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)要比小眾網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)更加具有性價(jià)比和競(jìng)爭力。不僅如此，由于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)主要是信息經(jīng)濟(jì)、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)，由于信息和數(shù)據(jù)的規(guī)模增加不會(huì)面臨地理空間上的限制，而且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，也極大地解決了用戶檢索所需信息的成本。在這種情況下，將各種服務(wù)集中在少數(shù)幾個(gè)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，就成為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的必然趨勢(shì)。

二、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)行政法規(guī)制條塊分割體制的挑戰(zhàn)

中國傳統(tǒng)行政法規(guī)制的特點(diǎn)就是地域分割和行業(yè)分割嚴(yán)重，地域和行業(yè)呈現(xiàn)明顯的條塊分割體制，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成極大沖擊，而傳統(tǒng)行政法規(guī)制的條塊分割體制也對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成極大阻礙。

1.中國行政監(jiān)管管轄體制的地域分割

行政監(jiān)管管轄體制的地域分割是中國行政體制的基本特征，蓋因中國行政監(jiān)管管轄體制的基礎(chǔ)是行政區(qū)劃體制。所謂行政區(qū)劃，就是國家對(duì)于行政區(qū)域的分劃，是在既定的政治目的與行政管理需要的指導(dǎo)下，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)上，并在充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟(jì)條件、民族分布、文化背景等各種因素的情況下進(jìn)行的分劃，其結(jié)果是在國土上建立起一個(gè)由若干層級(jí)、不等幅員的行政區(qū)域所組成的體系[9]。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。并規(guī)定“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)”。目前，中國有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，即4個(gè)直轄市、23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、2個(gè)特別行政區(qū)。有50個(gè)地區(qū)(州、盟)、661個(gè)市，其中直轄市4個(gè)、地級(jí)市283個(gè)、縣級(jí)市374個(gè)；縣(自治縣、旗、自治旗、特區(qū)和林區(qū))1 636個(gè)、市轄區(qū)852個(gè)?？傆?jì)：省級(jí)34個(gè)，地級(jí)333個(gè)，縣級(jí)2 862個(gè)[10]。

根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”的要求看，中國行政監(jiān)管的基本區(qū)域單位是縣，這也就意味著中國現(xiàn)行行政監(jiān)管區(qū)域單位有2 010個(gè)(縣和縣級(jí)市)或2 862個(gè)(縣、縣級(jí)市和市轄區(qū))，行政監(jiān)管的地域分割很細(xì)。

實(shí)事求是地講，這種以地域?yàn)榛A(chǔ)的行政區(qū)劃制度，有其深刻的合理性?！跋惹厥侵袊鴩倚纬蓵r(shí)期，也是行政區(qū)劃的萌芽時(shí)期，春秋時(shí)期先后產(chǎn)生了縣制和郡制，在一個(gè)諸侯國內(nèi)有了現(xiàn)代意義的行政區(qū)劃，第一次實(shí)現(xiàn)了對(duì)人民的管理主要按地域、而不是按血緣來劃分?！盵11]國家行政管理從按照身份和宗族血緣區(qū)分到按照地域歸屬區(qū)分，是一個(gè)巨大的歷史進(jìn)步。世界各國基本上均以地域?yàn)榛A(chǔ)實(shí)行行政區(qū)劃，確定國家行政管理管轄權(quán)的劃分。

但這種基于地域劃分的行政監(jiān)管管轄制度，也一直面臨與經(jīng)濟(jì)跨地區(qū)發(fā)展的沖突，這種情況在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)大規(guī)模普及之前就已存在，可謂“我國目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市化進(jìn)程加快，大量人口涌入城市，使得經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，城市人口增多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整，城市空間擴(kuò)張，城郊關(guān)系發(fā)生巨大變化，結(jié)構(gòu)性、體制性的深層矛盾也隨之暴露出來。其中最為突出的就是作為政治空間的行政區(qū)域和作為經(jīng)濟(jì)空間的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的矛盾，原有的行政區(qū)劃體系已不能完全適應(yīng)城市發(fā)展和區(qū)域一體化發(fā)展的需要。行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益突出，使跨行政區(qū)域的共同體市場(chǎng)難以形成，嚴(yán)重影響區(qū)域公共服務(wù)和物品的生產(chǎn)與供給”[12]。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)本身的地域貫通性，這種基于地域的行政監(jiān)管管轄制度所體現(xiàn)出來的弊病更加明顯。

2.中國行政監(jiān)管管轄體制的行業(yè)分割

中國行政監(jiān)管管轄制度不僅是以地域?yàn)榛A(chǔ)，呈現(xiàn)明顯的地域分割特征，而且也是以行業(yè)為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)明顯的行業(yè)分割性。所謂行業(yè)分割，是指行政監(jiān)管按照行業(yè)屬性進(jìn)行管轄權(quán)劃分，一個(gè)行業(yè)對(duì)應(yīng)著一個(gè)行政監(jiān)管部門的管轄權(quán)分配體系。中國長期面臨行政監(jiān)管部門行業(yè)分割過細(xì)的問題，這是長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)歷史決定的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政監(jiān)管是“管辦不分”。所謂“管辦不分”，是指“行業(yè)主管部門既行使行業(yè)管理職能，又經(jīng)辦經(jīng)營性企業(yè)”[13]。由于“管辦不分”，使得行政監(jiān)管機(jī)關(guān)與被監(jiān)管的行業(yè)企業(yè)之間存在很強(qiáng)的利益共生關(guān)系。每個(gè)行業(yè)企業(yè)都希望自己的行業(yè)主管部門擁有更高的行政級(jí)別，與其他行業(yè)主管部門平起平坐。同時(shí)，每個(gè)行業(yè)主管部門都希望提升自己的行政級(jí)別，能夠確保自己主管的行業(yè)在國家資源分配體系中獲得更大的利益。

比如，1954—1959年，國務(wù)院組成部門中經(jīng)濟(jì)主管部門有18個(gè)，這個(gè)時(shí)期國務(wù)院是中國經(jīng)濟(jì)管理行業(yè)分割最為細(xì)化和嚴(yán)重的時(shí)期，也是中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的頂峰時(shí)期。改革開放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的逐漸退出，國務(wù)院組成部門中經(jīng)濟(jì)主管部門的數(shù)量持續(xù)減少。1986年，國務(wù)院組成部門中經(jīng)濟(jì)部門為25個(gè)。當(dāng)前，按照與1954年、1965年相同統(tǒng)計(jì)口徑，國務(wù)院組成部門中經(jīng)濟(jì)部門僅有8個(gè)，分別為國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、水利部、商務(wù)部、中國人民銀行。部級(jí)單位行業(yè)分割過細(xì)的情況顯著緩解。

國務(wù)院組成部門中行業(yè)過細(xì)分割現(xiàn)象大幅減少，并不意味著源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政監(jiān)管行業(yè)過細(xì)分割的現(xiàn)象不復(fù)存在。實(shí)際上，這種源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行業(yè)管理遺跡仍舊存在，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，部級(jí)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或直屬機(jī)構(gòu)仍存在行業(yè)分割過細(xì)的問題。以工業(yè)和信息化部為例，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)管理司局有15個(gè)，其中有產(chǎn)業(yè)司、科技司、運(yùn)行監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)局、中小企業(yè)局、節(jié)能司、安全司、原材料司、裝備司、消費(fèi)品司、電子信息司、信息通信發(fā)展司、信息化和軟件服務(wù)業(yè)司、信息通訊管理局、網(wǎng)絡(luò)安全管理局、無線電管理局；在15個(gè)司局中，還有電子信息司、信息通信發(fā)展司、信息化和軟件服務(wù)業(yè)司、信息通訊管理局、網(wǎng)絡(luò)安全管理局、無線電管理局6個(gè)司局，非專業(yè)人士很難看出主管范圍的區(qū)別。

第二，新興產(chǎn)業(yè)部門管理分割過細(xì)妨礙行業(yè)發(fā)展現(xiàn)象仍然存在。這在“三網(wǎng)融合”領(lǐng)域表現(xiàn)明顯。“三網(wǎng)融合”是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)融合。三網(wǎng)融合后，手機(jī)可以看電視、上網(wǎng)；電視可以打電話、上網(wǎng)；電腦也可以打電話、看電視。三網(wǎng)融合應(yīng)用廣泛，遍及智能交通、環(huán)境保護(hù)、政府工作、公共安全、平安家居等多個(gè)領(lǐng)域，但三網(wǎng)融合涉及廣電、電信和網(wǎng)信三大主管部門，推進(jìn)比較艱難?！案鞑块T利益沖突與廣電部門的條塊分割是導(dǎo)致三網(wǎng)融合發(fā)展緩慢的重要原因”[14]，“要建立適應(yīng)三網(wǎng)融合的體制機(jī)制和職責(zé)清晰、協(xié)調(diào)順暢、決策科學(xué)、管理高效的新型監(jiān)管體系……現(xiàn)有的電信與廣電監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該有所作為，應(yīng)該積極面對(duì)目前三網(wǎng)融合的困難與挑戰(zhàn)，不能被部門或行業(yè)利益所捆綁，不能事事等國務(wù)院拿政策。對(duì)于地方省市出現(xiàn)的三網(wǎng)融合企業(yè)，監(jiān)管部門不要橫加干涉”[15]。

3.互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重挑戰(zhàn)行政監(jiān)管條塊分割體制

行政監(jiān)管條塊分割體制的弊病，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)之前就已經(jīng)存在，但是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，對(duì)行政監(jiān)管條塊分割體制帶來更大的挑戰(zhàn)?；蛘邠Q句話說，行政監(jiān)管過細(xì)的條塊分割在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代更加顯得不合時(shí)宜。

首先，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重挑戰(zhàn)行政監(jiān)管管轄體制中過細(xì)的地域分割機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)公司“一點(diǎn)上線、全國服務(wù)”的屬性，使傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制以縣為基礎(chǔ)的監(jiān)管管轄區(qū)域劃分顯得十分過細(xì)。反過來，這種過細(xì)的監(jiān)管地域劃分，也阻礙互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以網(wǎng)約車為例，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)規(guī)定，申請(qǐng)從事網(wǎng)約車經(jīng)營，要在服務(wù)所在地相應(yīng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、根據(jù)經(jīng)營區(qū)域向相應(yīng)的出租汽車行政主管部門提出申請(qǐng)。而根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，直轄市、設(shè)區(qū)的市級(jí)或者縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門或人民政府指定的其他出租汽車行政主管部門(以下簡稱出租汽車行政主管部門)，在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)具體實(shí)施網(wǎng)約車管理。這就意味著，針對(duì)網(wǎng)約車的行政監(jiān)管，是以縣或者設(shè)區(qū)的市為單位進(jìn)行，網(wǎng)約車經(jīng)營企業(yè)必須在縣或者設(shè)區(qū)的市的分支機(jī)構(gòu)申請(qǐng)相關(guān)許可。根據(jù)中國當(dāng)前的行政區(qū)劃情況，意味著一家網(wǎng)約車企業(yè)，要想在全國范圍內(nèi)開展服務(wù)，就要向上千個(gè)各地分支機(jī)構(gòu)申請(qǐng)上千個(gè)行政許可?！耙缘蔚螢槔?，目前開通專車服務(wù)的城市有150余個(gè)，如果以分公司的方式向當(dāng)?shù)剡\(yùn)輸主管部門申請(qǐng)?jiān)S可，假設(shè)‘投資人、負(fù)責(zé)人身份和資信證明’的原件到達(dá)每個(gè)城市需要2天時(shí)間，那么就需要至少300個(gè)工作日才能完成登記工作，而每年的工作日只有250天。這對(duì)平臺(tái)公司來說，是一筆巨額成本，而最終這些成本會(huì)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上?！盵16]

其次，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)行政監(jiān)管行業(yè)分割造成很大沖擊，而基于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的行業(yè)監(jiān)管模式也對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)造成極大阻礙。中國最大的網(wǎng)約車企業(yè)滴滴出行目前在北京設(shè)立總部，在上海設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，覆蓋全國數(shù)百個(gè)城市，在數(shù)百個(gè)城市實(shí)現(xiàn)盈利。這其中大部分城市的滴滴出行都沒有設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。不僅滴滴出行如此，其他網(wǎng)約車企業(yè)也是如此。滴滴出行的業(yè)務(wù)不僅有出租車，還有專車、快車、順風(fēng)車、公交車、代駕、試駕服務(wù)，提供廣告服務(wù)，并且根據(jù)乘客要求提供導(dǎo)游、接送小孩、城市跑腿等服務(wù)。在這種情況下，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)際上使傳統(tǒng)的行政監(jiān)管條塊分割體制形同虛設(shè)，嚴(yán)重挑戰(zhàn)傳統(tǒng)行政法規(guī)制條塊分割管轄體制?！靶陆?jīng)濟(jì)格局下，從行業(yè)分工入手，使用原有經(jīng)濟(jì)體系的分析框架，已越來越難以解釋新現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)與服務(wù)、制造與服務(wù)的界限越來越模糊，行業(yè)之間的跨界現(xiàn)象顯著。應(yīng)用原有的概念和框架，對(duì)新經(jīng)濟(jì)的分析會(huì)造成視差，導(dǎo)致偏見，如果指導(dǎo)政策制定，就會(huì)抑制新經(jīng)濟(jì)的活力?！盵17]

三、建立相對(duì)集中的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)行政監(jiān)管管轄體制

為了解決互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制的沖突，就要針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)構(gòu)建相對(duì)集中的互聯(lián)網(wǎng)行政監(jiān)管管轄體制。構(gòu)建相對(duì)集中的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)體制，打破行政監(jiān)管條塊分割，從體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，提高行政監(jiān)管的積極性和效率，為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展擴(kuò)展空間。

1.解決監(jiān)管體制中存在的激勵(lì)不相容問題

目前，中國在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中存在復(fù)雜的利益沖突問題，其中最顯著的利益沖突就是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)行業(yè)的沖突。盡管互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供前所未有的機(jī)遇，但互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)的沖擊也是不能忽視的。創(chuàng)新不僅僅意味著可以帶來更多的收益，往往也意味著一種“創(chuàng)造性破壞”，即“不斷地破壞舊結(jié)構(gòu)、不斷地創(chuàng)建新結(jié)構(gòu)”[3]147。行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何既能促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又能最大限度地遏制新產(chǎn)業(yè)對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)沖擊帶來的負(fù)面影響。

中國的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)監(jiān)管任務(wù)組建起來的，對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)的健康發(fā)展負(fù)有直接責(zé)任。而對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其所肩負(fù)的責(zé)任并不明確。如果互聯(lián)網(wǎng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)萎縮，則行政監(jiān)管部門所受的壓力就會(huì)極大?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展意味著行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)監(jiān)管模式必須轉(zhuǎn)型升級(jí)，這是一個(gè)非常痛苦的過程。在這種新舊轉(zhuǎn)換中，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅要促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，本身也是互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)“革命對(duì)象”，出現(xiàn)明顯“激勵(lì)不相容”現(xiàn)象。盡管從監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定職責(zé)看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一切活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)以公共利益為唯一目的，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)并非存在于真空之中，體制機(jī)制上的激勵(lì)不相容現(xiàn)象如果一直存在，就勢(shì)必會(huì)阻礙監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取更加有利于促進(jìn)公共利益的措施。因此，必須解決監(jiān)管體制中存在的激勵(lì)不相容問題。

2.體制構(gòu)建必須實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容

激勵(lì)相容(Incentive Compatibility)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。根據(jù)《新帕爾格雷夫貨幣金融學(xué)大辭典》的釋義，這個(gè)概念“用來描述這樣的一些機(jī)制，對(duì)于這些機(jī)制，過程的所有參與者將發(fā)現(xiàn)，違背過程的規(guī)則將是不利的”，這個(gè)概念“可以追溯到亞當(dāng)·斯密的‘看不見的手’，它宣稱在個(gè)人追求自身利益的同時(shí)社會(huì)利益也達(dá)到最大化”[18]。換句話說，一種激勵(lì)相容的機(jī)制就是這個(gè)機(jī)制的參與者個(gè)人利益與機(jī)制所要求的行為一致。在行政監(jiān)管領(lǐng)域，建設(shè)激勵(lì)相容的行政監(jiān)管管轄體制，就是要促使行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)與行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身利益相容。使行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)在針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)施監(jiān)管之時(shí)，能夠有一條既符合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)行業(yè)發(fā)展利益，又不嚴(yán)重違背監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身利益的路徑可供選擇。

3.建立激勵(lì)相容的監(jiān)管體制

國家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過體制機(jī)制改革，使互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)能夠在體制上獲得更大的支持。

第一，適當(dāng)提升監(jiān)管層級(jí)。一般來說，越是基層的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與傳統(tǒng)行業(yè)的關(guān)系越緊密。而越是高層的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，越能夠站在比較超然的立場(chǎng)上依法實(shí)施監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)是信息經(jīng)濟(jì)，信息的傳播處理具有很強(qiáng)的跨地域性，因此對(duì)其實(shí)施監(jiān)管沒有必要下沉到基層?！毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第6條規(guī)定：“首次從事網(wǎng)約車經(jīng)營的……有關(guān)線上服務(wù)能力材料由網(wǎng)約車平臺(tái)公司注冊(cè)地省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門商同級(jí)通信、公安、稅務(wù)、網(wǎng)信、人民銀行等部門審核認(rèn)定，并提供相應(yīng)認(rèn)定結(jié)果，認(rèn)定結(jié)果全國有效?！边@條規(guī)定將網(wǎng)約車經(jīng)營企業(yè)線上服務(wù)能力認(rèn)定機(jī)構(gòu)提升到省級(jí)監(jiān)管部門，且認(rèn)定結(jié)果全國有效，這是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)提升監(jiān)管層級(jí)的體現(xiàn)。

第二，適當(dāng)集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)。中國有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)很多，呈現(xiàn)“九龍治水”的情形。比如《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的發(fā)文單位就有七個(gè)，涉及交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、國家網(wǎng)信辦。這種“多頭監(jiān)管”的局面往往導(dǎo)致權(quán)責(zé)不一致，不利于實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。因此，要適當(dāng)集中互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管權(quán)限，將涉及互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管權(quán)限從行業(yè)主管機(jī)構(gòu)中逐漸剝離，組建有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的新監(jiān)管部門，增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)在行政監(jiān)管體系內(nèi)部的話語權(quán)。以“互聯(lián)網(wǎng)+”交通為例，由于互聯(lián)網(wǎng)交通打破了傳統(tǒng)交通行業(yè)監(jiān)管格局，使得城市室內(nèi)出行與跨城出行融合，七座以下小汽車客運(yùn)與中巴、大巴客運(yùn)融合，甚至民航、公路、鐵路交通也逐漸融合，消費(fèi)者真正擁有“一鍵出行”的選擇。在這種情況下，各級(jí)交通主管部門就不能再用舊的監(jiān)管管轄機(jī)制解決互聯(lián)網(wǎng)交通下的監(jiān)管問題(比如讓傳統(tǒng)出租車客運(yùn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管網(wǎng)約車)，而要自上而下組建互聯(lián)網(wǎng)交通監(jiān)管部門，打破傳統(tǒng)行政監(jiān)管界限和格局，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)交通的特點(diǎn)統(tǒng)籌監(jiān)管。

第三，將互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)納入國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和政績考核。由于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)主要是兼職經(jīng)濟(jì)、甚至是“非法”經(jīng)濟(jì)，因此不被納入國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和政績考核。這就使得互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)這種利國利民的經(jīng)濟(jì)模式的地位被低估。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)被納入經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)，新經(jīng)濟(jì)不被納入經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是各級(jí)行政機(jī)關(guān)重要考核指標(biāo)的制度背景下，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)往往很難站在一個(gè)對(duì)新經(jīng)濟(jì)包容的立場(chǎng)上考慮問題，尤其是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)之間還存在一定的替代效應(yīng)。因此，應(yīng)將互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)納入國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)中，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也納入各級(jí)政府的重要考核標(biāo)準(zhǔn)中。

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[責(zé)任編輯：肖海晶]

2016-10-23

張效羽(1983—)，男，山東青州人，副教授，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)行政學(xué)院法學(xué)部主任(援疆)，從事行政法、網(wǎng)絡(luò)法與市場(chǎng)監(jiān)管法研究。

D922.1

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1007-4937(2017)01-0099-06