劉 洋

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080)

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·經(jīng)濟(jì)理論與實踐探索·

打破“雙創(chuàng)”行政壁壘須深化審批制度改革

劉 洋

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080)

2015年以來，國家層面出臺一系列政策措施，著力解決大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新中的“痛點”和“難點”。但實踐中，多數(shù)創(chuàng)業(yè)者在審批環(huán)節(jié)仍遭遇到不同程度的阻礙。鑒于“雙創(chuàng)”的制度困境,建議通過深化審批制度改革，掃除創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中的行政障礙，為推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、打造發(fā)展新引擎、增強發(fā)展新動力提供源頭活水。

“雙創(chuàng)”；審批制度改革；行政壁壘

在2014年的夏季達(dá)沃斯論壇上，李克強總理首次發(fā)出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召；2015年政府工作報告再次提到要打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，由此，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的新浪潮開始引發(fā)公眾關(guān)注；2015年6月16日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，提出一系列推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的系統(tǒng)性、普惠性政策措施；2016年政府工作報告22次提及創(chuàng)業(yè)。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，“雙創(chuàng)”被擺到前所未有的位置。2015年是“雙創(chuàng)”元年，僅上半年中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的增加值就保持兩位數(shù)的增長，比規(guī)模以上工業(yè)平均增速高近5個百分點；網(wǎng)上零售額在過去兩年連續(xù)高增長的基礎(chǔ)上，上半年增速將近40%；機(jī)器人、新能源汽車等新產(chǎn)品的增長速度也都大幅增長[1]。據(jù)人社部統(tǒng)計，中國每天新增企業(yè)一萬多家，新增市場主體超過四萬家，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位。一年來，“雙創(chuàng)”為穩(wěn)增長、擴(kuò)就業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。

然而，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新在審批領(lǐng)域卻屢屢碰壁。近日，上海兩家小食店因證照問題被迫停業(yè)引發(fā)總理關(guān)注。11月21日，在國務(wù)院召開的深化“放管服”改革座談會上，李克強總理談道：“這些小食店都是小本生意，屬于草根創(chuàng)業(yè)，群眾口碑好，也有創(chuàng)新發(fā)展的意愿和社會需求。對這些業(yè)態(tài)的監(jiān)管，怎么把握好分寸，既執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，又扶持善待創(chuàng)業(yè)者，這個問題需要我們認(rèn)真思考?！蓖瑫r，總理強調(diào)，我們所說的轉(zhuǎn)變政府職能，不僅要從過去以“審批”為主轉(zhuǎn)向以“事中事后監(jiān)管”為主，更要轉(zhuǎn)向以“優(yōu)化服務(wù)”為主?？偫硪庠诙酱僬畬徟块T要“以小窺大”，進(jìn)一步研究如何通過深化審批制度改革，破除制約生產(chǎn)力發(fā)展和中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)的不合理束縛，如何在剛性的規(guī)定與柔性的服務(wù)之間找到有利于市場健康發(fā)展的平衡點，這是現(xiàn)階段擺在審批部門面前的重要議題。

一、審批制度改革中束縛“雙創(chuàng)”發(fā)展的關(guān)鍵問題

1.審批效率低下導(dǎo)致“雙創(chuàng)”“起大早、趕晚集”。長期以來，很多行政機(jī)關(guān)一講管理就要審批,審批手續(xù)繁雜，部門之間協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致行政效率低下。原國務(wù)院副總理曾培炎曾就此“現(xiàn)身說法”：建一棟科研樓，前前后后居然要蓋200多個公章。

大學(xué)生創(chuàng)業(yè)是“雙創(chuàng)”中極為重要的一部分。近年來，全國各地對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的補貼政策越來越多，從一次性創(chuàng)業(yè)扶持補貼、創(chuàng)業(yè)企業(yè)招用工補貼、場地租用減免到免息貸款等。但審批手續(xù)過于煩瑣，因種種條件限制，很多大學(xué)生享受不到國家的創(chuàng)業(yè)扶持政策，還有一些大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)在等待審批的漫漫征途中，錯過了企業(yè)生存成長的關(guān)鍵時期，不幸夭折。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，充分激發(fā)市場活力刻不容緩[2]。面對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，如何精簡審批環(huán)節(jié)、提高審批效率，讓政策投入的資金更加有效地扶持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，值得我們思考。

同創(chuàng)業(yè)一樣，創(chuàng)新領(lǐng)域也常常遭遇審批帶來的層層阻礙。2015年，在十二屆全國人大三次會議上有代表提出，審批難影響科研成果走向市場。北京大學(xué)第三醫(yī)院骨科主任劉忠軍在發(fā)言中說道：“我們這些年一直在研發(fā)3D打印的骨科金屬內(nèi)置物。2009年就開始立項研究，2012年就申請了臨床實驗觀察，當(dāng)時我們國外的同行還沒有起步。如今，三年過去了，我們還在等待審批。可是國外的類似產(chǎn)品已經(jīng)大規(guī)模上市了。我們是‘起了大早，趕了晚集’?！?/p>

目前，中國科研人員有很大一部分精力要浪費在行政審批和經(jīng)費報銷上。成果轉(zhuǎn)化不能等，我們必須通過深化審批制度改革給科研單位“松綁”，使成果轉(zhuǎn)化“提速”，以此來促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供源頭活水[3]。

2.管得過死堵住“雙創(chuàng)”發(fā)展大門。審批制度改革的實質(zhì)在于處理好政府與市場、政府與社會、政府與公民的關(guān)系。如何做到“管住管好卻不管死”考驗著政府的執(zhí)政智慧，政府干預(yù)過度束縛市場的手腳，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“雙創(chuàng)”領(lǐng)域若管得過死，將會把無數(shù)創(chuàng)客攔在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的大門外。

近年來，創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)一個奇怪的現(xiàn)象：大量廣州企業(yè)舍近求遠(yuǎn)到深圳注冊，根據(jù)深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會提供的數(shù)據(jù),到深圳注冊的廣州企業(yè)數(shù)量逐年攀升:2011年為261戶、2012年為204戶、2013年為425戶、2014年為500戶、2015年上半年為286戶。其中的緣由令人無奈：原來在廣州注冊公司,企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)登記很難通過。如果再需要臨商證明,全跑下來普遍要一個月。而一個月的時間足以決定一家互聯(lián)網(wǎng)公司的生死存亡。依據(jù)《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》,在登記主管機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)不得與已登記注冊的同行業(yè)企業(yè)名稱相同或者近似。但是,對于這條規(guī)定中何謂“近似”名稱,法規(guī)并沒有明確規(guī)定，審核人員的自由裁量權(quán)較大。在廣州注冊,同一個行業(yè)有兩個字以上相同就叫作重名，而在深圳注冊名稱審核很容易通過,而且手續(xù)更簡單，不需要提交場所證明，因此廣州創(chuàng)客們寧愿舍近求遠(yuǎn)，同時也把大量稅收留在了深圳。

在“雙創(chuàng)”的大背景下，深化審批制度改革，以扶持的態(tài)度優(yōu)化精簡審批流程、激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力顯得尤為重要，切莫讓行政審批成為干事創(chuàng)業(yè)的“萬事開頭難”。

3.服務(wù)缺位使小微企業(yè)生存難上加難。長期以來，由于體制上的原因，很多行政機(jī)關(guān)工作人員習(xí)慣于權(quán)力思維，把審批當(dāng)成自己手中的權(quán)力，而沒有意識到權(quán)力來自于人民，把行政審批視為管理社會的手段，而非服務(wù)社會的手段。盧梭在《社會契約論》中這樣描述政府與公民的關(guān)系：“國家的權(quán)力直接或間接地來源于公民的授權(quán)，因此國家的主人是公民，政府則是仆人，政府的職責(zé)就在于為公民服務(wù)?！盵4]在全國范圍內(nèi)倡導(dǎo)優(yōu)化服務(wù)的背景下，過去普遍存在的“門難進(jìn)、臉難看”現(xiàn)象已大幅度減少。然而，根據(jù)優(yōu)化服務(wù)的要求，僅僅做到“門好進(jìn)、臉好看”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。目前，審批領(lǐng)域“事依然難辦”，行政機(jī)關(guān)的服務(wù)明顯缺位。

某大學(xué)生創(chuàng)業(yè)成立的公司，在創(chuàng)業(yè)初期，請不起會計，又不懂金融知識，經(jīng)常因報稅材料不合格被打回來，需要反復(fù)跑多趟。后來，他們不得不聘用會計事務(wù)所幫忙報稅，無形之中增加了成本。小微企業(yè)生存基礎(chǔ)薄弱，需要政府部門的引導(dǎo)和扶持。針對這些處在創(chuàng)業(yè)初期的小微企業(yè)，審批部門面對不合格的申報材料不應(yīng)冷冰冰地說“不”，而應(yīng)及時提供全面咨詢服務(wù)，告知他們“怎么才行”。同時，對新登記企業(yè)應(yīng)有針對性地進(jìn)行基礎(chǔ)性培訓(xùn)，使其盡快步入正軌。

二、深化審批制度改革是破解“雙創(chuàng)”壁壘的良方

1.簡化審批流程，實現(xiàn)并聯(lián)審批。為提高審批效率，更好地服務(wù)于民，全國各地都在壓縮審批時限，簡化審批流程。但很多地方?jīng)]有從根本上改變串聯(lián)審批的方式，改革的效果依然平平。老百姓辦理同一件事還得跑多個部門，重復(fù)提交各種材料。就像患者在甲醫(yī)院拍了個片子，到乙醫(yī)院還得重新拍，兩個醫(yī)院之間對檢查結(jié)果互相不認(rèn)。這不僅增加了患者的成本，實際上也增加了社會的成本[5]。行政審批也是一樣，一家行政機(jī)關(guān)掌握的信息，應(yīng)當(dāng)與關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)做到信息共享，避免老百姓就一個相同事項多次申報、多次跑腿。

并聯(lián)審批是目前提高審批效率的最根本途徑。所謂“并聯(lián)審批”就是改變以前行政審批單位按序逐家進(jìn)行行政審批的模式，對涉及兩個以上部門共同審批辦理的事項，實行由一個中心(部門或窗口)協(xié)調(diào)、組織各責(zé)任部門同步審批辦理的行政審批模式，做到“一窗受理、并聯(lián)審批、統(tǒng)一收費、限時辦結(jié)”。從目前的運行效果來看，并聯(lián)審批將行政資源進(jìn)行整合，大大節(jié)約了行政相對人的時間，同時也節(jié)約了大量行政成本，提高了行政效率。

《中華人民共和國行政許可法》第二十六條規(guī)定，行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。這就是并聯(lián)審批的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國行政許可法》自2004年7月1日起頒布施行，二十六條規(guī)定的如此高效便捷的審批方式，為何到今天才陸續(xù)實行？個中原因值得我們反思[6]。

2.適度監(jiān)管，讓審批有“溫度”。我們給市場放權(quán)并不是放任，而是為了騰出手來加強監(jiān)管。只有管得好、管到位，才能放得更開、減得更多。那么，什么是管得好，管到位？筆者認(rèn)為，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)掌握兩個字：適度。

世界上最簡單的尺度就是度量衡，一尺就是一尺。而行政審批則不同，它需要多尺度判斷，需要審批者更多的智慧。毛澤東同志認(rèn)為，政策和策略是黨的生命，政策有條文，策略無條文。策略就靠我們?nèi)ツ媚?、把握。一個執(zhí)法人員不是簡單的執(zhí)法機(jī)器，需要具備一定的執(zhí)法素質(zhì)，遇到特殊狀況能夠隨機(jī)應(yīng)變、靈活處理，而不是死磕法條，機(jī)械執(zhí)法。在審批過程中，不應(yīng)死守規(guī)定、管中窺豹，而是靈活運用政策條文，準(zhǔn)確拿捏適用尺度，以人為本，服務(wù)于民，同時要顧及長遠(yuǎn)的利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。

李克強總理就上海兩家小食店被迫關(guān)停事件強調(diào)，“監(jiān)管也不一定是冷漠的，要多帶一點對老百姓的感情”。監(jiān)管部門首先應(yīng)該思考“為何監(jiān)管”這個深層次問題。我們監(jiān)管難道是為了把企業(yè)管死嗎？對企業(yè)的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)全面實行“兩隨機(jī)、一公開”機(jī)制，探索聯(lián)合檢查，避免因為一個違法事項查黃一家企業(yè)。剎車不能踩死，要點到為止，還要保證一定的速度，要釋放市場的活力，切實提高監(jiān)管的針對性、有效性，使市場活而不亂，這才是我們監(jiān)管應(yīng)當(dāng)起到的作用。

小食店事件中，如果監(jiān)管人員能夠如總理說的那樣，無論是從民生、鼓勵創(chuàng)業(yè)的角度，還是從方便當(dāng)?shù)鼐用裆畹慕嵌瓤紤]，多帶一點對老百姓的感情去監(jiān)管，這兩家小食店就不會一關(guān)了之，而是經(jīng)過監(jiān)管部門的積極引導(dǎo)，做到既合法經(jīng)營又服務(wù)于民，讓審批行為也變得有“溫度”。

這兩家小食店很具代表性，這背后是民生，是經(jīng)濟(jì)，是創(chuàng)業(yè)。偌大的城市，如若容不下一家小食店的合法生存，又何來創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的市場活力？當(dāng)前，面對紛繁復(fù)雜的國際形勢和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行的壓力，扶持善待創(chuàng)業(yè)是“激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，釋放中國經(jīng)濟(jì)巨大潛力”的關(guān)鍵所在。

3.增強服務(wù)意識，做到“管”“服”結(jié)合。行政機(jī)關(guān)是改革的窗口，它直接與老百姓打交道，行政機(jī)關(guān)的服務(wù)水平直接體現(xiàn)改革的效果。這就要求行政機(jī)關(guān)工作人員必須轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，樹立起“審批就是服務(wù)，管理就是責(zé)任”的新服務(wù)理念，以促發(fā)展為己任，以辦事人為本，把困難留給自己，把方便留給行政相對人[7]。同時，還要用制度去激勵，制定合理的、具有可操作性的服務(wù)規(guī)范，以此來衡量工作人員的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)水平。制定嚴(yán)格的獎懲機(jī)制，多樹立優(yōu)質(zhì)服務(wù)的典型，倡導(dǎo)正確的服務(wù)導(dǎo)向。

除了窗口的工作人員以外，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)寓管理于服務(wù)，做到管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的要求。讓政府通過服務(wù)來保障創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新健康有序發(fā)展。2016年2月，黑龍江省政府將企業(yè)投訴中心改為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投訴中心，受理“科技人員、大學(xué)生和農(nóng)民”三支隊伍的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中投訴。這種服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，為“雙創(chuàng)”提供了有力保障。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力之源。繼續(xù)深化審批制度改革，打破“雙創(chuàng)”的行政壁壘,充分激發(fā)市場活力至關(guān)重要。審批部門應(yīng)當(dāng)以最大的善意讓審批的“溫度”溫暖創(chuàng)業(yè)者的艱辛，真正做到李克強總理所說的：“以職能轉(zhuǎn)變的靚麗轉(zhuǎn)身 ，換取人民群眾的更大福利。”

[1] 解讀李克強大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新:少不了一個“眾”字[EB/OL].(2015-08-11)[2016-09-16].http://politics.people.com.cn/n/2015/0811/c1001-27446096.html.

[2] 朱旭峰,張友浪.新時期中國行政審批制度改革:回顧、評析與建議[J].公共管理與政策評論,2014,(3).

[3] 應(yīng)松年.《行政許可法》一部促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的重要法律[J].中國司法，2004，(2).

[4] 李偉敏.服務(wù)型政府理念下的行政審批制度改革[J].行政與法,2015,(10).

[5] 施雪華，湯靜容.當(dāng)前中國行政服務(wù)中心的主要問題與解決對策[J].理論與改革,2013,(9).

[6] 馬懷德.行政審批制度改革的成效、問題與建議[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2016,(3).

[7] 艾琳,王剛.行政審批制度改革的理性思考[J].中國行政管理,2014,(8).

[責(zé)任編輯：陳淑華]

2016-10-21

劉洋(1988—)，女，黑龍江哈爾濱人，教師，從事行政審批研究。

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1007-4937(2017)01-0086-03