王 棟，喬耀章

(1.重慶三峽學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，重慶 404020；2.蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

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·政治文明研究·

權(quán)力變移：現(xiàn)代社會組織權(quán)力的培育路徑探析

王 棟1，喬耀章2

(1.重慶三峽學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，重慶 404020；2.蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

當(dāng)前，中國簡政放權(quán)改革遇到的首要問題是，在權(quán)力下放的同時，還要處理好權(quán)力管理的問題，其次就是權(quán)力如何運用的問題。而事實上，單純的“權(quán)力轉(zhuǎn)移”路徑已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實改革的需要，這種單向、簡單的思維方式，沒有考慮到權(quán)力本體的自主性運行和發(fā)展的需要，也沒有照顧到權(quán)力使用主體的實際情況和現(xiàn)實條件，更沒有體現(xiàn)出政社多元主體之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力平衡要求。有鑒于此，需將“權(quán)力轉(zhuǎn)移”轉(zhuǎn)化為符合以上各種目標(biāo)需求的“權(quán)力變移”改革路徑。這一路徑的主要觀點包括建立或發(fā)展社會組織權(quán)力的法律基礎(chǔ)、價值邊界、市場契約、主體培育等。

權(quán)力轉(zhuǎn)移；權(quán)力變移；社會組織權(quán)力

一、概念辨析與問題的提出

權(quán)力轉(zhuǎn)移是指當(dāng)前政府向市場放權(quán)、向社會放權(quán)的代名詞，是目前學(xué)術(shù)界和社會實踐中的普遍提法。它另外的叫法還有“簡政放權(quán)”“放權(quán)”“讓權(quán)”“還權(quán)”“賦權(quán)”“增權(quán)”“權(quán)力下放”等。其中，“簡政放權(quán)”是政府層面的正式提法。在康曉光的《權(quán)力的轉(zhuǎn)移——轉(zhuǎn)型時期中國權(quán)力格局的變遷》一書中，初步探討了政治、經(jīng)濟、社會三大領(lǐng)域之間，權(quán)力分布格局的變化過程[1]。這一研究從宏觀歷史演變的角度，闡述了國家與社會之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，是對權(quán)力轉(zhuǎn)移的理論先聲，然而，它還未深入到更具體的實踐前沿細節(jié)發(fā)生的改革過程。2013年3月10日，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布，這是改革開放以來，中國推進的第七次簡政放權(quán)改革，也是2013年以來短短一月內(nèi)第三次提出簡政放權(quán)，改革取得了初步成效，總的來說，“簡政”較易，“放權(quán)”難。為何出現(xiàn)這種情況，一是放權(quán)涉及權(quán)益的根本，推動較難；二是放權(quán)的方式較為簡單，使得權(quán)力下放效果并不明顯，除了權(quán)力下放后管理上難以跟進外，更重要的是，下放的權(quán)力能否使社會接得住、用得了。這就涉及到另一個問題，即權(quán)力在下放給社會(社會組織)以后，這些權(quán)力能否適用于社會組織。自2013年始，國務(wù)院先后出臺了多項放權(quán)文件，各地政府緊鑼密鼓地進行簡政放權(quán)改革，然而，前置審批權(quán)下放給社會中介組織后，由于缺乏監(jiān)管，造成亂收費、壟斷經(jīng)營、操作不規(guī)范等問題，吃掉了政府改革的紅利。在2015年的海南兩會上，海南省人大代表向簡政放權(quán)“怪象”開炮：“一個建設(shè)項目，從拿地到拿證，要經(jīng)過24個中介機構(gòu)的‘關(guān)卡’、送審48個評估報告，要想加快審批，就得塞‘加班費’！”[2]2014年6月，在國務(wù)院簡政放權(quán)改革例行記者招待會上，李克強總理強調(diào)：“行政審批制度改革不是簡單‘放權(quán)’了事，改為備案制的，更要加強事中事后監(jiān)管?！拧欠呕?，而不是放任；‘管’要管好，而不是管死?！?，“轉(zhuǎn)變政府職能的核心要義，是要切實做好‘放管’結(jié)合?！盵3]

因此，“權(quán)力轉(zhuǎn)移”概念的應(yīng)用已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實的需要，必須對其進行與時俱進的“變革”?！皺?quán)力變移”的提出正是這一新形勢下需要的名詞產(chǎn)物。權(quán)力變移是“權(quán)力轉(zhuǎn)移”與“權(quán)力轉(zhuǎn)變”含義的結(jié)合體。李克強總理在2013夏季達沃斯論壇上表示，新一屆政府做的第一件大事，就是以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，大力推進行政管理體制改革。從某種意義上，轉(zhuǎn)變政府職能是對“權(quán)力轉(zhuǎn)變”的第一層含義要求，也預(yù)示了“權(quán)力變移”的必要性和現(xiàn)實性。但是，轉(zhuǎn)變政府職能還只是政府單方面的作為，政府職能轉(zhuǎn)變后，其職能放給誰，怎么放，放下后怎么接，怎么用？又是簡政放權(quán)面臨的新的難題。有學(xué)者指出，政府不僅是“放權(quán)”，更應(yīng)該是“還權(quán)”，并建立權(quán)力責(zé)任機制[4]。政府還權(quán)于社會是應(yīng)有之義，但新的問題又提出來，政府可以還權(quán)，但這些權(quán)力還成之后，社會能否適應(yīng)，能否用得了？政府還的權(quán)是社會真正應(yīng)該有的權(quán)嗎？一系列問題追問，給予政府放權(quán)提出了新的要求，即必須變權(quán)，因為政府所放下的權(quán)，是政府本來使用的權(quán)，它的一系列特征、要件，以及使用的外在環(huán)境都是政府的所屬范疇，如果將其直接放給社會，社會能否接得住，用的上手？綜上所述，無論從理論層面還是現(xiàn)實角度，提出“權(quán)力變移”是“權(quán)力放權(quán)過程中，同時對權(quán)力進行相應(yīng)改變，使轉(zhuǎn)變后的權(quán)力是真正為社會‘量身定做’的權(quán)力”這一新含義十分必要。

托夫勒(美，Toffler)在其所著《權(quán)力變移》中較早闡述了科技信息發(fā)展所帶來的權(quán)力革命，權(quán)力開始不斷向社會逆增和轉(zhuǎn)移，其中“變移”也首次在本書中提出[5]。中國學(xué)者包心鑒第一次論述了“權(quán)力變移”概念，在《改革高度集權(quán)的管理體制：權(quán)力變移的關(guān)鍵》一書中，指出“只有通過對高度集權(quán)體制的深度改革，實現(xiàn)公共權(quán)力在國家與社會之間的合理配置，逐步完善社會自我管理、自我發(fā)育、自我發(fā)展的良性運行機制，以及社會對國家權(quán)力的制約、監(jiān)督機制，才能創(chuàng)造社會逐步收回國家權(quán)力的條件，有效保證國家機器‘社會公仆’的角色?！盵6]然而，包心鑒教授并沒有對“變移”的具體內(nèi)涵進行拓展闡述。其后，呂慶春在《市場轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟與行政權(quán)力的變移》、王昉荔在《網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對權(quán)力變移的影響》[7]中相繼提出了“權(quán)力變移”概念，但仍是突出其“轉(zhuǎn)”的含義，本文試圖在以上研究基礎(chǔ)上，著重以“變”的視角，觀察當(dāng)前政社分開的路徑，探索適合社會(組織)運用的權(quán)力體系。仔細分析“權(quán)力變移”應(yīng)該包含以下層面的意思：一是政府“放權(quán)”，政府不該管的不要管；二是政府“還權(quán)”，將本屬于社會，且社會可以直接拿來用的權(quán)力還給社會；三是政府“變權(quán)”，將不符合社會實際，但應(yīng)必須還給社會的權(quán)力進行相應(yīng)改變，使之符合社會實際所用；四是“育權(quán)”，政府所放的權(quán)力只是社會應(yīng)有權(quán)力中的一部分，還有相當(dāng)部分權(quán)力需要政府“培育”或者社會“培育”；如果將含義進一步擴展，“權(quán)力變移”還應(yīng)包括社會向政府的反向“賦權(quán)”。這一含義在高奇琦所著《國外政黨與公民社會的關(guān)系——以歐美和東亞為例》[8]一書中的“構(gòu)建中國執(zhí)政黨與公民社會關(guān)系的雙向賦權(quán)模式”內(nèi)容里，予以了詳細闡述。因此，“權(quán)力變移”概念是結(jié)合當(dāng)前各種“放權(quán)”提法的綜合考慮。

二、權(quán)力變移的路徑

權(quán)力變移要素的構(gòu)建包括以下方面的路徑：社會組織權(quán)力法律基礎(chǔ)、社會組織權(quán)力價值邊界、社會組織權(quán)力市場契約、社會組織權(quán)力主體培育。

1.首先是社會組織權(quán)力的法律基礎(chǔ)。英國學(xué)者馬克·尼奧克里爾斯在《管理市民社會》一書中指出：“法律的構(gòu)建和調(diào)解的不僅是作為公民的個體主體，而且是作為階級分立對立雙方權(quán)力集體主體”[9]。可見，法律不僅是一種控制權(quán)力的工具，它還可以塑造一種權(quán)力，或一種權(quán)力主體，同時，它也可以保障一種權(quán)力的行使，因而法律的功能是多樣性的，對于社會組織權(quán)力的形成及維護有一種基礎(chǔ)性作用。胡水君在《法律與社會權(quán)力》一書中也指出中國應(yīng)“從政治型社會權(quán)力向法律型社會權(quán)力轉(zhuǎn)化”[10]。當(dāng)前，中國社會權(quán)力還處于萌芽狀態(tài)，政治色彩濃厚，應(yīng)在“去政治化”基礎(chǔ)上，加強法律建設(shè)，為社會權(quán)力奠定成長基礎(chǔ)。一是推進軟法建設(shè)。軟法在中國學(xué)術(shù)界還是一個比較新的詞匯，軟法最初出現(xiàn)于國際法，后流行于歐盟，現(xiàn)在加拿大、美國、澳大利亞等國的法律書中日益受到關(guān)注，目前，對它還沒有一個明確的定義，國外有學(xué)者將其描述成為一種沒有拘束力的準(zhǔn)法律法規(guī)體系，或者說約束力在一定程度上弱于傳統(tǒng)“硬法”，或者將其界定為與“硬法”相輔相成的行為規(guī)范體系，主要依靠共同體的威信，信譽和輿論來保障，其表達形式為“自我規(guī)制”“志愿規(guī)制”“合作規(guī)制”等[11]。如果說硬法是國家正式出臺發(fā)布的法律法規(guī)文件，“軟法”則是社會上非正式的隱性存在于社會交往活動中的規(guī)范約束或約定習(xí)俗?！败浄ā庇捎谄涓灿谏鐣?，適用于社會群體之中，因而為社會權(quán)力提供了法律“效義”的制度規(guī)章，它對社會權(quán)力起到一種承認、保護和規(guī)范作用。當(dāng)前，中國“軟法”更多地表現(xiàn)于宗族、家庭和村落，傳統(tǒng)的家教、傳統(tǒng)習(xí)俗等陳舊“案例”，不具備現(xiàn)代性的契約或法律精神，在未來的軟法建設(shè)中應(yīng)注重以下原則，“從主體上，軟法規(guī)則形成主體具有多樣性，即可能是政府，也可能是社會組織或公民，在效力上，一般不具有硬法那樣的強制制裁性法律后果，而更多的是自律和激勵性規(guī)定。在內(nèi)容上，開放機制和協(xié)調(diào)機制是主要方式，在實施原則上，以“自由為體、為用”，兼顧公益與利益、公平與效率，建構(gòu)適宜的社會權(quán)力成長的軟法體系。在軟法體系作為保障性基礎(chǔ)以外，還應(yīng)建構(gòu)社會組織權(quán)力的實體法律，首先由國家出臺《社會組織法》，以代替現(xiàn)有的《社團管理條例》，從實體上真正實現(xiàn)社會組織的獨有法律地位和國家層面的重要位置，在《社會組織法》中應(yīng)明確社會組織的基本權(quán)力、權(quán)利、性質(zhì)，以及實施的程序原則等。由于社會組織分類多樣，各類社會組織有著不同的背景、特征和組織形式，因此，《社會組織法》還應(yīng)在其中詳細的規(guī)范各類社會組織的不同權(quán)力，甚或制定專門的“子法”，以明確不同社會組織的權(quán)力范疇。

除了將社會組織權(quán)力作為獨立行使民主管理內(nèi)部事務(wù)和做出決策的法律規(guī)范以外，還應(yīng)考慮將其納入公共權(quán)力范疇，即將其納入公法的規(guī)則范圍。因為社會組織除了管理內(nèi)部事務(wù)外，還以公共(益)目的與政府或企業(yè)乃至其他部門產(chǎn)生往來關(guān)系，這種關(guān)系的調(diào)整就超出了社會組織章程的約束范疇，需用統(tǒng)一的公共法律進行調(diào)節(jié)。此外，它還有另外兩種優(yōu)點：一是通過公法對社會組織的權(quán)力進行規(guī)范，可以為其正確的行使權(quán)力提供法律依據(jù)和保障，從而保證社會組織在依據(jù)章程進行管理活動時的有效性和權(quán)威性；二是當(dāng)社會組織參與社會管理，行使一定公權(quán)力，事實上造成了一種與被管理者之間的不平等關(guān)系時，公法(行政法)可從中約束規(guī)范強者權(quán)力，保護弱者合法權(quán)益。當(dāng)社會組織與組織成員或者社會公眾產(chǎn)生矛盾時，可以通過行政訴訟的途徑加以解決。同時，由于社會組織與政府相對獨立，故認為不宜通過行政復(fù)議的方式來解決由此類權(quán)力產(chǎn)生的沖突和矛盾。鑒于中國目前社會組織發(fā)展?fàn)顩r和司法效率等因素，可考慮在司法途徑解決前，政府作為法律地位平等的第三方對當(dāng)事雙方爭議實施調(diào)解。公法對社會組織權(quán)力的約束和規(guī)范及與其他社會主體的關(guān)系協(xié)調(diào)，使社會組織權(quán)力有了法律基礎(chǔ)依據(jù)，同時也促使其健康規(guī)范發(fā)展，不至于因與其他權(quán)力的沖突或爭議造成流變，這實際上是一種“約束下的保護”。當(dāng)然，社會組織權(quán)力還應(yīng)有相應(yīng)的救濟機制，當(dāng)這種權(quán)力受到侵害或者干擾時，有專門的救濟法律或機構(gòu)及時實施救助。一般情況下包括行政救濟、司法救濟與社會救濟，在此只論述與法律相關(guān)的救濟，其中，行政救濟的法律關(guān)照則加強了對社會組織提起行政復(fù)議的權(quán)利的保障。通過行政復(fù)議及時發(fā)現(xiàn)和撤銷對社會組織做出的具體行政行為的錯誤，及時對給社會組織造成的損害予以補償。司法救濟則在賦予社會組織獨立的訴訟權(quán)力的同時，將涉及社會組織和組織成員的一切利益的爭議案件，納入法院審判權(quán)之中。另外，要發(fā)揮法院在民事案件、刑事附帶民事案件及行政案件中的中立調(diào)節(jié)作用，保證各方權(quán)益的公正平衡，在對行政規(guī)章中的社會組織法律文件，法院也具有審責(zé)權(quán)和私法建議權(quán)等以維護社會組織的權(quán)力。社會救濟的相關(guān)法律關(guān)照主要體現(xiàn)于充分發(fā)揮各種法律援助組織對社會組織的救濟作用。

2.社會組織權(quán)力的價值邊界。社會組織的權(quán)力有著深厚的價值基礎(chǔ)，作為社會治理主體的社會組織與其他主體一樣享有共同治理社會的權(quán)力。權(quán)力的價值基礎(chǔ)主要來自于公民社會價值要素，以及與之相關(guān)的自由、民主、平等、正義等價值要素。作為公民社會重要載體的社會組織在國家治理中有著重要的權(quán)力位置。馬克思在批評恩格爾“國家高于市民社會”理論的基礎(chǔ)上指出：“實際上，家庭和市民社會是國家的前提，它們才是真正的活動者”[12]250-251。同時，“家庭與市民社會是國家真正的構(gòu)成部分，是意志所具有的精神實在性，它們是國家存在的方式?！盵12]251其他學(xué)者也相繼提出了公民社會與國家權(quán)力的關(guān)系理念，托克維爾提出了“公民社會制衡國家理論”，主張保持一個活躍的、警覺的、強有力的由各種非官方組成的公民社會來監(jiān)督和制約國家。托馬斯·潘恩與阿拉托提出了“公民社會對抗國家理論”，并將東歐顏色革命中的波蘭社會運動稱之為“公民社會反抗國家”的興起。另外，還有許多學(xué)者在國家與公民社會之間實現(xiàn)合理的權(quán)力配置、兩者獨立自主運行的基礎(chǔ)上分別提出了“公民社會與國家共生共強”“公民社會與國家合作互補理論”“公民社會參與國家理論”[13]，在自由、民主、正義等價值觀念方面，也為社會組織權(quán)力的成長輸入了新鮮血液。西方馬克思主義者認為，社會組織及個人的真正自由或更大意義上的自由，只是在取得對國家權(quán)力的主動性或自我優(yōu)先發(fā)展權(quán)的時候，才得以真正與國家發(fā)生自由關(guān)系。柏林在《兩種自由觀》中提出了“積極自由”。積極自由要求，社會組織在獨立的前提下向國家嵌入，“使得國家必須擠出更多的權(quán)力讓于社會組織，只有如此社會組織才不用沉浸于享受自由散漫性的醉歡而將權(quán)力拱手讓給權(quán)威者”[14]。在自由為社會組織設(shè)置權(quán)力的基本前提條件下，民主也為這種權(quán)力多了一份制度保障，“協(xié)商民主”或“審議民主”的提出，要求社會組織可以在國家的重大公共政策中顯示出自己的聲音，而卡羅爾·佩特曼(Karole Patoman)與C.B.麥克弗森(C.B.Macpherson)的“參與民主”更是以社會組織直接親自參與政府公務(wù)來作為回應(yīng)，其后的程序民主、憲政民主和平衡民主為社會組織參與政務(wù)和社會治理增添了更多實際制度上的操作與保障。然而，自由與民主的理念要么使社會組織權(quán)力過于極端，要么過于保守，這就需要另一種理念——正義來進行平衡。羅爾斯提出的“公平正義”以“正義首要性原則”和“差異原則”[15]，糾正了邊沁、密爾、休謨等人的“功利主義”的“最大化原則”，以及諾齊克、瓦爾澤的“正義”的“自由至上性原則”。他首先提出：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕和修正，同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越?！盵16]同時，羅爾斯還賦予社會組織更多的期望，社會組織應(yīng)以堅定的獨立視角，為維護公眾利益與國家保持一種公平的張力，從而體現(xiàn)社會組織為社會代言的重要角色。

權(quán)力實施的基礎(chǔ)是必須有相應(yīng)的責(zé)任為前提條件，即權(quán)力如何能夠得到認同，保證它的合法性，就必須使其在一定責(zé)任要素和制度約束下陽光運行，社會組織雖然代表了普通民眾的利益，在追求民主平等，自由的公共價值方面具有重要意義。但社會組織也有著自身的利益訴求，當(dāng)它代表組織成員或組織本身空間利益的時候，難免與公共利益發(fā)生錯位差異，從而導(dǎo)致沖突與矛盾。這就要求社會組織的權(quán)力行使應(yīng)更多體現(xiàn)在“公共性”的名義之下，廖月琴指出：“對于社會組織發(fā)展來說，如何在追求自身價值理想的同時承擔(dān)具有公共性社會角色乃是一個不容回避的問題。”[17]因為“公共性”是促成當(dāng)代社會團結(jié)的重要機制，對于抵御市場經(jīng)濟背景下個體工具主義的快速擴張有著實質(zhì)性的意義，是使個體得到超越狹隘的自我而關(guān)注公共生活的立基所在；還是形塑現(xiàn)代國家與民眾間良性相倚，互為“監(jiān)督”新格局的重要條件[18]。特別是在當(dāng)前市場經(jīng)濟發(fā)軔，政府向市場和社會組織大量放權(quán)，但相應(yīng)的社會組織制度及維護公共利益的制度規(guī)則還沒有完全建立起來的時候，這勢必會給社會組織權(quán)力非正常行使提供了“空間”，尤其在科學(xué)技術(shù)發(fā)展后，以網(wǎng)絡(luò)社會為代表的新公共群體的興起，以自身的分散性、虛擬性和傳播多向性和遠程性等特點，給政府和社會治理帶來了挑戰(zhàn)，在這種情況下，制度跟進和彌補將成為未來國家必須面對的重要任務(wù)。然而，社會組織權(quán)力的正確行使，除了加強社會組織管理制度的建設(shè)外，更重要的是培育公民的道德意識，特別是權(quán)利范疇的公民政治道德。當(dāng)前，對“官員”政治道德的要求，已十分普遍，但對普通公民在參與政治或公共活動中的權(quán)利道德約束，卻尤為貧乏，幾乎沒有提到正規(guī)層面。隨著民主進程的推進和民眾利益訴求的擴大，這種公民政治參與的道德要求，也勢必成為未來各方關(guān)注的焦點，比如，在結(jié)社、表達、選舉、監(jiān)督、決策、管理乃至聽證、陪審、信訪、網(wǎng)絡(luò)問政，以及各種公共場所的社會活動中，各種非理性的參與問題和事件層出不窮，尤其群體性事件和網(wǎng)絡(luò)中的誹謗攻擊更是社會治安的焦點。因此，加強公民政治參與及公共活動中的權(quán)利道德建設(shè)，以適應(yīng)政治民主發(fā)展和社會利益訴求多元沖突的化解，是當(dāng)前迫切需要論證和完善的。

3.社會組織權(quán)力的市場契約。經(jīng)濟學(xué)家卡爾·波蘭尼在其《大轉(zhuǎn)型：我們的時代的政治與經(jīng)濟起源》一書中指出，市場經(jīng)濟體系“意味著要讓社會的運轉(zhuǎn)從屬于市場，意味著社會必須按照得以讓市場經(jīng)濟體系良性運轉(zhuǎn)的方式來形塑自身”[19]。市場經(jīng)濟成為了社會發(fā)展的前提，并且成為社會運作的基本保障。這種強大的市場力量，不僅對社會規(guī)則產(chǎn)生了影響，甚至對社會政治的核心領(lǐng)域——“權(quán)力”也起到了重塑作用。張銘在分析各國權(quán)力演變路徑時指出：“一方面，中古社會呈離散的分割的權(quán)力格局，到近代之初出現(xiàn)了匯聚與集中化的趨勢；另一方面，在權(quán)力集中達到一定程度之后，政治上又往往出現(xiàn)對這種集中權(quán)力進行限制的反向運動?！睆堛憣⑦@種現(xiàn)象稱之為“權(quán)力悖論”，并指出，大凡能夠及時化解“權(quán)力悖論”的那些國家，如英、美、北歐等國便在現(xiàn)代化之路上一路高歌，而在化解“權(quán)力悖論”中處置失當(dāng)?shù)膰?，如法、俄等國則承受著社會結(jié)構(gòu)的長期反復(fù)震蕩，至于德、日等試圖回避化解這一悖論的國家，則很容易導(dǎo)致內(nèi)部政治“走火入魔”。而“權(quán)力悖論”的真正化解并不依賴于國家對政治的優(yōu)化安排，它必須借助于市場經(jīng)濟的外在強大動力，“也正是市場經(jīng)濟在近現(xiàn)代的異軍突起，才對以往時代中的一切呈現(xiàn)出碎片化的權(quán)力體系提出了整合與重組的要求，才對無法提供轉(zhuǎn)型社會以穩(wěn)定底線秩序的權(quán)力提出了強化的要求；也正是市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展又提出了對于業(yè)已集中與加強的、有走向?qū)嗷臋?quán)力進行了有效規(guī)制的要求”[20]。所有這一切市場經(jīng)濟的力量核心，便是市場經(jīng)濟中的“契約原則”，它在完成市場經(jīng)濟的使命中，無形將這一原則注入了社會的血液，并規(guī)制著社會的健康運轉(zhuǎn)，也正是在這一要求下，社會組織權(quán)力得以成為制約政府等的強勢權(quán)力，有效平衡著市場中的各種力量，以實現(xiàn)市場交易與合作的公平與效益?？偨Y(jié)這一市場契約對權(quán)力重塑的演變歷程可以發(fā)現(xiàn)，存在一種國家的“自利→互利→民主→正義”的清晰脈絡(luò)。

在“利”與“義”的取舍權(quán)衡上，“義”在中國的歷史長河中向來是占絕對優(yōu)勢地位的，“利”是低俗、卑下，小人作為；“義”是忠誠大愛，君子之風(fēng)。而這種利與義的比較，背后的實質(zhì)是一種國家壓倒個體的理論支撐。這種比較將理論上的優(yōu)勢化作忠君、愛國的精神支柱和教導(dǎo)原則。近代以來最典型的一次啟蒙運動——新文化運動，追求的是個體自由解放，民主文明的進步，然而，這僅有的一點“自由”光亮，卻也被無限“救亡”的“國家至上”“民族主義”淹沒得泣聲一片。直到改革開放后，市場經(jīng)濟的興起，以“保護私有財產(chǎn)”為基準(zhǔn)的市場原則和法律文規(guī)才正式確立了“自利”的合法性。盡管“自利”并未消除本身的劣性。但這種“必要的惡”，無形之中對于國家專制主義是最有力的回擊武器。自此，正如馬克思所說：“人真正才認識到自己是人”，這是一切國家或社會整體繁榮與發(fā)達的基礎(chǔ)，也是維護個體幸福與自由的前提要素，然而，正如前所述，自利有其自身的“劣性”，這種“劣性”并不會因人而異，它是每個人的特性，包括強勢者，也包括弱勢者，這就是自利的異化形式：“優(yōu)勢自利”與“劣勢自利”之分。兩者共同的本質(zhì)是有著“自利”之心，不同之處則是兩種自利之體，由于占有資源、資本、權(quán)力或地位的不同，在為“一己之私”謀利時，產(chǎn)生了強大反差，由此，優(yōu)勢自利者無條件地從劣勢自利者身上獲得了利益，這也是馬克思所描述的“階級”的另一種政治化稱謂[21]。但劣勢自利者并不甘心，除了沒有絕對把握獲取自己的應(yīng)得之外，市場便從中起著一種均衡作用，因為市場會以“劣勢自利者”的不配合，不接受，或不交易、不參與來應(yīng)對這種不公，從而使社會總體效益下降，優(yōu)勢自利者無論如何加大投資力度，也難以挽回總量經(jīng)濟的下滑，這就逼迫優(yōu)勢自利者向劣勢自利者做出讓步。孫國峰認為：“我們必須承認自利的存在，它是社會發(fā)展的‘最終動力’，只不過應(yīng)該在自利基礎(chǔ)上建立完全互動的制度體系。我們可以將互利理解為自利追求最大化時的約束條件，沒有這些約束條件，失去控制的自利就將導(dǎo)致對整體社會資源的浪費?！盵22]因而市場經(jīng)濟要想實現(xiàn)最大效用函數(shù)，就必須使每位參與市場交易之人，都有利“可圖”，這就是“互利”對“自利”的發(fā)展。如果說“自利”為社會組織能夠在社會治理或社會分配中占有一席之地，那么“互利”的提出，便為其提供了獲得利益的途徑和條件。市場正是以一種“無形之手”來撥平國家或強勢權(quán)力與社會或社會組織權(quán)力之間的差異，但這只是還處于不成熟狀態(tài)。在中國改革的初期，市場經(jīng)濟仍未完善，所謂“自利”的原則往往成為自利者牟利的借口工具。首先是政府與社會組織合謀。大量的政府官員或退休官員在社會組織中兼任要職，某些社會組織成為政府或事業(yè)單位分化后的代理機構(gòu)，承擔(dān)著政府某些社會管理職能。其次與“壟斷性社會組織”合謀。某些行業(yè)協(xié)會被少數(shù)國有大企業(yè)操縱，內(nèi)部中小企業(yè)根本沒有發(fā)言權(quán)，成為組織內(nèi)大型企業(yè)牟利的工具。另外，某些社會組織的牟利合謀，“他們(協(xié)會)也許僅僅是將自治作為一種掩蓋其自身利益保護的門面，自治通過限制進入而被使用作為反競爭的設(shè)置”[23]。王蓓蓓對此指出：“行業(yè)協(xié)會就此掌握著‘重復(fù)博弈’的懲罰性措施，更能克服‘集體行動’的困境”企業(yè)更趨向于合作，一旦企業(yè)處于激烈的市場競爭或環(huán)境影響之中，行業(yè)協(xié)會就立即把自身的協(xié)商功能轉(zhuǎn)化為合謀行為，通過民主程序用自己的偏好來取代公共偏好，損害社會整體利益[24]。因此，互利的真正體現(xiàn)是在其市場價值，還應(yīng)用市場契約精神即經(jīng)濟民主進行協(xié)調(diào)，“互利這種權(quán)力的完全回歸，必須形成擁有個體所有權(quán)的不同自利之間的力量制衡……換句話說，體現(xiàn)互利的公共權(quán)力必須要求國家這個載體獨立于任何自利之上，它所面臨的主要問題是如何設(shè)置一個控制其代理者由自利向純粹自利轉(zhuǎn)化的機制”[25]。然而，民主并不是萬能的，民主也有失靈的時候。它給予社會組織和國家及企業(yè)之間相互合作的平衡工具，成為實現(xiàn)真正平等的終極策略，尤其是以“多數(shù)民主”壓倒“少數(shù)民主”的所謂“少數(shù)服從多數(shù)”往往成為民主體現(xiàn)的借口而忽視或侵犯弱者利益，因此，我們最后要做的是必須賦予弱者(社會組織)權(quán)力，使它具有與國家相抗衡，能夠抵制國家政策不當(dāng)干預(yù)的能力。此外，在民主機制內(nèi)部注入“正義”的制度保障，在保證國家、企業(yè)、社會組織之間平等之外，還應(yīng)對弱者——社會組織以適當(dāng)?shù)恼邇A斜、法律保護，以及制度救濟?？梢妵摇白岳ダ裰鳌x”的發(fā)展歷程，逐步構(gòu)建起市場契約精神的結(jié)果框架，也成為社會組織權(quán)力存在及完善的重要支撐。

4.社會組織權(quán)力的主體培育。權(quán)力的實施必須有“可靠”的主體保障，所謂可靠，這里是指主體本身有實際的能力，有一定的實力，以及對任務(wù)的承受力、對外界環(huán)境的適應(yīng)力和對突發(fā)問題的反應(yīng)力，這都是權(quán)力能夠正常實施的必要條件。本文將從社會組織本體能力建設(shè)與客體外在環(huán)境要素，即政策激勵、法律教化、制度保障，改革驅(qū)動、市場培育及文化基礎(chǔ)等方面展開探討。首先是社會組織能力建設(shè)?！吧鐣M織能力即社會組織利用資源形成和制定組織愿景，戰(zhàn)略、使命和目標(biāo)，并有效實施組織的愿景，戰(zhàn)略、使命和目標(biāo)，為社會提供非營利性質(zhì)(包括公益性和互益性)的產(chǎn)品和服務(wù)，形成組織與環(huán)境的良性互動，獲得競爭優(yōu)勢，確保組織在可持續(xù)發(fā)展過程中體現(xiàn)出來的潛能和素質(zhì)?！盵26]一般情況下，它包括四個能力的維度：一是使命、愿景與戰(zhàn)略規(guī)劃能力；二是治理結(jié)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)能力；三是行政及財務(wù)管理能力；四是資源管理能力。另外，它還可能包括公益營銷與公關(guān)能力，項目管理能力和公信力管理能力等。因此，社會組織的能力建設(shè)也應(yīng)圍繞以上幾個方面展開，這就需要一個社會組織應(yīng)是學(xué)習(xí)型的社會組織和制度規(guī)范型的社會組織，同時，它還應(yīng)是一個創(chuàng)新型的社會組織和發(fā)展型的社會組織，在塑造這些種類社會組織的同時，也要逐漸建構(gòu)起社會組織能力的基本架構(gòu)，并以此為基礎(chǔ)不斷提升。其次是法律教化作用。法律有著規(guī)范作用，法律的精神和教義在其形成和實施過程中，對社會組織起到一種引導(dǎo)和培育作用，法律本身就是一種對社會或國家制度的安排，在這種制度設(shè)計中，法律將以選擇的方式對社會各種主體進行優(yōu)化組合及關(guān)系調(diào)整或者存去取舍，這無疑都對社會組織的存在與發(fā)展及角色定位產(chǎn)生了重要影響，至于法律隱含的民主、自由、平等和保護作用。英國政治學(xué)者馬克·尼奧克里爾斯曾經(jīng)指出：“法律所構(gòu)建和調(diào)解的不僅是作為公民的個體主體，而且是作為階級分立對立雙方權(quán)力的集體主體”，法律因此從國家高度的名義在權(quán)力主體之間進行權(quán)力優(yōu)化安排，并以權(quán)力的形式來塑造和扶持社會組織的壯大發(fā)展。他同時強調(diào)，國家應(yīng)將法律看作一種管理手段，以管理名義將法律作為培育和影響社會組織的重要工具。“法律和管理是一種媒介，通過這種媒介，國家建構(gòu)調(diào)整編排和隔離市民社會的機體，無論是人的身體還是非人的機體。法律和管理之所以重要，是因為它們不僅僅是‘上層建筑’。與粗鄙的基礎(chǔ)——上層建筑分析方法不同，法律如同國家一樣，最好被理解為在一種總體性中的依存因素，但該因素建構(gòu)了這種總體性特征，這是一種服從于持續(xù)斗爭的總體性?！盵27]再次是制度保障作用。社會組織能夠順利成長和其功能正常發(fā)揮，都需要有合理的制度保障，這種制度從宏觀層面來講就是政治體制，這種體制允許并鼓勵社會組織的存在發(fā)展；從微觀層面則是針對社會組織的具體制度要求是否合理健全。從第一個層面來說，黨和政府已經(jīng)明確了社會組織在國家與社會治理中的合法地位，并承認其承擔(dān)的重要職責(zé)。然而，從具體微觀制度層面卻不樂觀。俞可平將其總結(jié)為“制度剩余與制度匱乏并存”，“一方面關(guān)于民間組織的許多規(guī)定大量重復(fù)、交叉和繁瑣，從國務(wù)院、民政部到各部委聯(lián)合下發(fā)的社會組織管理規(guī)定，從中央到地方各級部門單獨分別制定的對本區(qū)域管轄范圍內(nèi)社會組織的規(guī)定，從民政主管部門到業(yè)務(wù)主管部門規(guī)定，從政府到黨委各級部門制定的管理規(guī)定，由此造成了制度多頭制定，多層制定，制度間缺乏銜接溝通，不僅重復(fù)性強，而且有些地方還存在沖突，這無疑為社會組織管理帶來了麻煩”。另一方面，“在制度剩余的同時，民間組織的管理又存在著許多‘真空’地帶，一是缺乏管理民間組織的一般性法律，二是缺乏針對性和操作性的法規(guī)，三是現(xiàn)行的一些管理條例在實際生活中已經(jīng)較難適用”，制度的匱乏更不利于社會組織的健康發(fā)展，社會組織常常在工作中遇到復(fù)雜性、敏感性，或者出現(xiàn)與其他主體發(fā)生矛盾需調(diào)節(jié)時，無相關(guān)制度可以遵循的情況。俞可平指出：“當(dāng)前我國社會組織的實際發(fā)現(xiàn)空間已經(jīng)遠遠超出了其制度空間(這里所說的‘制度空間’就是按照民間組織管理法規(guī)合法存在的空間；‘實際空間’即是民間組織現(xiàn)實存在空間)，一個典型的例證就是，社會組織實際存在的民間數(shù)量，已經(jīng)遠遠多于政府主管部門正式登記在冊的數(shù)量?！盵28]可見，在中國，制度還未能起到真正的引導(dǎo)和培育作用，這就需要完善和健全相關(guān)社會組織的制度法規(guī)，理順各管理主體間制度制定的系統(tǒng)性和銜接性，增強制度在社會組織發(fā)展中的指導(dǎo)性作用。除制度性規(guī)范外，我們還應(yīng)制定一些積極的政策，以政策的激勵效應(yīng)來鼓勵和推動社會組織的發(fā)展。政策激勵一般可分為合法性激勵、資源性激勵和選擇性激勵等。合法性激勵又可分為政治合法性、行政合法性與社會合法性三種不同層次的要求，其中，政治合法性是賦予社會組織政治上的認可，允許社會組織在現(xiàn)有的政治體制內(nèi)活動。行政合法性是認同社會組織在社會治理中的積極角色，認同其與政府目標(biāo)的一致性，從而與政府展開合作。社會合法性則是民眾、風(fēng)俗、文化等方面對社會組織的心理認同，承認其是社會必要的組成部分。因而合法性激勵是對社會組織政策激勵的首要前提，而不同層次的合法性要求是對社會組織逐步深入的促進機制。另外，資源性激勵是政府用資金補助或招標(biāo)購買等方式來扶持激勵社會組織發(fā)展的有效方式。當(dāng)前這種方式已成為社會組織管理方式轉(zhuǎn)變與政府職能轉(zhuǎn)變的重要議題，各種形式的購買服務(wù)方式也應(yīng)運而生，如蘇州的“公益創(chuàng)投”項目，中央對農(nóng)民工維權(quán)組織的“中央彩票基金項目”等都取得了顯著成效。但目前部分地區(qū)(上海、北京、重慶)的政社分離改革，由于政府急劇從社會組織事務(wù)中撤出，致使社會組織的辦公場所、人員構(gòu)成、資金來源都受到較大程度的影響，尤其對那些非經(jīng)濟行業(yè)類的社會組織，由于無一定資金支持來源，從而給這些社會組織帶來了較大的經(jīng)濟壓力。因此，在實施政社分開改革的同時，政府應(yīng)保持對社會組織一定的資源性激勵措施，使其在獲得獨立工作的同時，也有充分的資源來維持組織的可持續(xù)發(fā)展。以上法律教化、制度保障和政策激勵如果說是政府的社會責(zé)任要求，那么，另一種社會組織發(fā)展的重要環(huán)境動力——市場，也起著不可忽視的作用。由于中西方公民社會發(fā)展歷程的不同，一般情況下，西方國家公民社會與市場經(jīng)濟同步成熟，且互為前提條件，而中國的公民社會則是在市場經(jīng)濟推動下發(fā)生的，因此，市場經(jīng)濟對于中國公民社會的發(fā)展有著更為不同尋常的作用。在中國，一般市場經(jīng)濟發(fā)展較快的地方，社會組織發(fā)展也較快，如東部沿海地區(qū)，以溫州市為例，情況則更為特殊，徐令義在《溫州實驗區(qū)發(fā)展態(tài)勢》一書中指出：“溫州的重商和功利精神、社會自治傳統(tǒng)是商會發(fā)展的重要社會基礎(chǔ)。這種傳統(tǒng)使得民間組織擁有廣泛的社會生存空間。而在歷史上產(chǎn)生的重商精神和功利思想，奠定了溫州人重實際、講實利、求實效的思想文化基礎(chǔ)，這種傳統(tǒng)使溫州企業(yè)家不但能夠大膽地突破體制界限，做出理性的制度安排，進行行業(yè)組織創(chuàng)新[29]。溫州現(xiàn)象不僅體現(xiàn)了市場經(jīng)濟政策給予社會組織發(fā)展帶來的利好，同時，溫州人的經(jīng)濟頭腦、市場意識，也無疑賦予了其較其他地區(qū)發(fā)展更多的主動性和先行性。另外，還有一種“客家人”現(xiàn)象，歷史上的客家人由于遷至南方后，在與當(dāng)?shù)鼐用竦馁Y源分配中占有劣勢，很多客家人由于土地欠缺，只有從事“生意”的行當(dāng)，而在當(dāng)時的中國，“經(jīng)商”被視為一種低等的行業(yè)。改革開放后，隨著中國政策形勢的轉(zhuǎn)變，帶給傳統(tǒng)以經(jīng)商為生的客家人以重大的發(fā)展轉(zhuǎn)機，在廣東、福建、浙江等客家人聚集較多的地方，市場經(jīng)濟也在此先行發(fā)展，社會組織在這些地區(qū)的發(fā)展也較為興盛。如果說市場培育是市場組織重要的外在社會推力，那么文化環(huán)境的塑造就是社會組織能夠順利成長的重要因素。文化雖然在推動社會組織發(fā)展中起到的是一種慢效應(yīng)，但如果缺乏相應(yīng)的文化支撐，或者存在文化上的沖突，公民社會則必然從根本上無法得到真正發(fā)展。作為社會主導(dǎo)者和治理決策者的國家，定位上應(yīng)該以改革的姿態(tài)，推動以上要素的形成和鞏固?！案母矧?qū)動”將以上要素整體推進，起到了聯(lián)動效應(yīng)，并在某些環(huán)節(jié)重點突破、引領(lǐng)發(fā)展。應(yīng)該說，“改革”是當(dāng)前社會組織培育各種環(huán)節(jié)及要素的重要路徑選擇，應(yīng)該堅持不懈地推動前進。

三、進一步討論

“權(quán)力轉(zhuǎn)移”是一個短期內(nèi)實施的改革戰(zhàn)略策略，“權(quán)力變移”則是基于事物基本發(fā)展規(guī)律的長期性、階段性的科學(xué)發(fā)展觀。它將權(quán)力轉(zhuǎn)移單純的“放”，發(fā)展為注重“放、管、用”結(jié)合的效果。通過長期性積累來突破舊體制的束縛，并逐步實現(xiàn)新制度體系的建立。它以時間換空間的策略，通過階段性發(fā)展過程、迂回上升的發(fā)展路徑，實現(xiàn)社會組織權(quán)力的真正確立。但是，越是宏觀性和根本性的戰(zhàn)略發(fā)展，越要考慮其發(fā)展的方向性和趨勢。在短期性戰(zhàn)略策略“權(quán)力轉(zhuǎn)移”的實施中，實施者可以及時發(fā)現(xiàn)問題，予以糾正，但在“權(quán)力變移”過程中，因為涉及根本性權(quán)力的培育和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組，一旦改變就很難進行改動，因此，在“權(quán)力變移”的初始階段，必須確定權(quán)力變移的正確方向，嚴格按照中國特色社會主義道路的制度演進路徑和模式。在“權(quán)力變移”的中期階段，建立改革跟蹤機制和糾錯機制，及時發(fā)現(xiàn)變移中的問題，糾正并總結(jié)原因，避免新的問題的蔓延擴散。在“權(quán)力變移”的后期階段，將前期操作性的策略和戰(zhàn)略行動，上升到制度化層面，并通過法律的形式進行規(guī)范。

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[責(zé)任編輯：王雅莉]

2016-10-15

國家社會科學(xué)基金項目“新形勢下我國社會組織界別協(xié)商建設(shè)研究”(15BZZ075)；教育部人文社會科學(xué)青年項目“善治圖景下政社分開與社團管理創(chuàng)新研究(13XJC810001)”

王棟(1979—)，男，山東淄博人，副教授，政治學(xué)博士，從事社會組織與社會治理研究；喬耀章(1954—)，男，江蘇揚州人，教授，博士生導(dǎo)師，從事政府理論研究。

D035.1

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1007-4937(2017)01-0028-08