■/王 鋒 李穎卓

一、政府投融資建設(shè)相關(guān)術(shù)語(yǔ)界定及某項(xiàng)目成本分析

在目前的學(xué)術(shù)界，將政府投融資體制具體分為財(cái)政投融資和國(guó)家的一般投融資制度。前者的研究范圍，限于一國(guó)之內(nèi)的財(cái)政投融資機(jī)制，后者則著重于研究國(guó)與國(guó)之間的機(jī)制比較。

（一）政府投融資體制

政府投融資，是以政府為主體、以實(shí)現(xiàn)國(guó)家特定產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為目的、遵循信用原則、通過(guò)融資和投資方式、有償運(yùn)用部分財(cái)政資金和其他信用資金的一種活動(dòng)。政府投融資是一種政策性投融資，它既不同于無(wú)償撥款，也不同于商業(yè)性投資，而是介于這兩者之間的一種新型的政府投資方式。財(cái)政投融資有有償性、政策性、準(zhǔn)公共性以及財(cái)政與貨幣政策雙重性等特征。

（二）財(cái)政投資評(píng)審

財(cái)政投資評(píng)審，是財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家政策和規(guī)章制度，運(yùn)用專業(yè)的技術(shù)手段，從工程經(jīng)濟(jì)和政府管理的角度出發(fā)，對(duì)政府投融資支出項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行跟蹤和技術(shù)性確認(rèn)，對(duì)政府投融資效果和財(cái)政資源配置質(zhì)量進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)，從而達(dá)到政府性資金合理有效使用，政府資源高效配置的財(cái)政監(jiān)督管理活動(dòng)。

（三）財(cái)政投資評(píng)審的服務(wù)范圍

政府項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審與預(yù)算管理的關(guān)系是服從與服務(wù)的關(guān)系。服從，具有一定的剛性和被動(dòng)性；服務(wù)，則具有一定的彈性和主動(dòng)性。對(duì)于公共財(cái)政預(yù)算管理而言，財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審工作要以“服務(wù)”為中心和主線，要以“服從”為根本和前提。如果把財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審工作凌駕于預(yù)算管理之上、獨(dú)立與預(yù)算管理之外，投資評(píng)審必然是無(wú)源之水、無(wú)本之木。

（四）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是指按照統(tǒng)一的量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出行為過(guò)程及其最終效果進(jìn)行衡量比較和綜合評(píng)價(jià)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于財(cái)政支出安排和實(shí)施的全過(guò)程，是發(fā)揮財(cái)政制度安排的功能、提高財(cái)政制度安排科學(xué)性、促進(jìn)財(cái)政制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證。

（五）某政府投融資建設(shè)項(xiàng)目成本分析

1.工程概況。某政府投融資建設(shè)項(xiàng)目系文化中心建設(shè)工程。該文化中心工程占地面積300余畝，設(shè)計(jì)總建筑面積約27.24萬(wàn)㎡，其中：地上約9.97萬(wàn)㎡、地下約17.27萬(wàn)㎡；設(shè)計(jì)概算總投資約169600萬(wàn)元。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容：①A區(qū)，包括城市規(guī)劃館、劇院、博物館、文化館及廣電大樓等5個(gè)單體工程和地下室（商業(yè)、超市、餐飲、地下車庫(kù)及設(shè)備機(jī)房）；②B、C、D區(qū)，為地下商貿(mào)區(qū)；③E區(qū)：為超市區(qū)。該市政府要求該市某大型國(guó)有企業(yè)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行墊資建設(shè)，合同約定2016年6月全部竣工交付使用。

2.在建項(xiàng)目的投資及成本分析。根據(jù)設(shè)計(jì)單位提供的施工圖紙，該市財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)該文化中心廣電大樓、城市規(guī)劃館兩個(gè)單體建筑進(jìn)行造價(jià)評(píng)審。廣電大樓、城市規(guī)劃館建筑面積70207㎡，初步審定項(xiàng)目投資52905萬(wàn)元，其中：廣電大樓設(shè)計(jì)建筑面積53416㎡，評(píng)審預(yù)算投資41783萬(wàn)元，單方造價(jià)7822元/㎡；城市規(guī)劃館設(shè)計(jì)建筑面積16791㎡，評(píng)審預(yù)算投資11122萬(wàn)元，單方造價(jià)6624元/㎡。通過(guò)與原概算比較，廣電大樓、城市規(guī)劃館兩個(gè)單體建筑總造價(jià)52905萬(wàn)元，較原設(shè)計(jì)概算34328萬(wàn)元增加投資約18577萬(wàn)元。

3.預(yù)計(jì)該文化中心工程超概算投資情況。該文化中心工程設(shè)計(jì)總建筑面積為27.24萬(wàn)㎡，其中：地上約9.97萬(wàn)㎡，地下約17.27萬(wàn)㎡，根據(jù)該工程廣電大樓、城市規(guī)劃館評(píng)審單價(jià)測(cè)算，地上單方平均造價(jià)7250元/㎡，地下A區(qū)單方平均造價(jià)約7800元/㎡（面積約71211.9㎡），BCDE區(qū)單方造價(jià)約6700元/㎡（面積約101469㎡，E區(qū)暫不施工），據(jù)此測(cè)算該文化中心工程總投資195796萬(wàn)元，折合單方造價(jià)約7188元/㎡，較設(shè)計(jì)概算投資169600萬(wàn)元增加投資26196萬(wàn)元，單方造價(jià)提高962元/㎡。

二、政府投融資項(xiàng)目引發(fā)的思考

該文化中心工程是該市人民群眾和社會(huì)各界高度關(guān)注的重點(diǎn)工程，具有投資大、周期長(zhǎng)、時(shí)間緊等特點(diǎn)。針對(duì)該項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題，筆者進(jìn)行了歸納、分析、思考，以求在以后的實(shí)踐中予以完善、規(guī)范，促進(jìn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的高效進(jìn)行。

（一）項(xiàng)目建設(shè)存在問(wèn)題分析

1.績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善。大多政府性投融資建設(shè)項(xiàng)目，前期的項(xiàng)目選題、定奪與方案論證，基本均由政府主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)決策，未能運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)方法建立量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，政府相關(guān)部門如財(cái)政、發(fā)改、住建、國(guó)土等部門僅參與論證。如該文化中心工程，經(jīng)了解，在前期幾次方案優(yōu)選過(guò)程中，均由政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自參會(huì)、定論，造成立項(xiàng)、規(guī)劃、土地、材料設(shè)備的選購(gòu)等諸多環(huán)節(jié)嚴(yán)重滯后。

2.設(shè)計(jì)進(jìn)度滯后且與實(shí)際需求結(jié)合不緊密。由于設(shè)計(jì)單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況未予充分了解，導(dǎo)致圖紙?jiān)O(shè)計(jì)不詳，存在邊設(shè)計(jì)、邊招標(biāo)、邊施工等問(wèn)題。截止2014年6月，該項(xiàng)目?jī)H出具了未經(jīng)過(guò)審核蓋章的施工草圖，設(shè)計(jì)單位在方案設(shè)計(jì)上未認(rèn)真考慮該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)檔次過(guò)高，過(guò)分追求高品質(zhì)、高效能、節(jié)能環(huán)保，功能超前設(shè)計(jì)。

3.材料、設(shè)備選擇標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高。該市政府要求某部門代表政府單獨(dú)與施工單位簽訂施工合同，約定工程采取定額結(jié)算方式，且大宗設(shè)備、材料均由施工單位組織發(fā)包、采購(gòu)，造成施工單位自由支配權(quán)過(guò)大，如：電梯擬用三菱，配電箱柜擬用德國(guó)品牌施耐德和AEGME等等。

4.設(shè)計(jì)概算漏項(xiàng)漏量過(guò)多。設(shè)計(jì)概算采用2010年山東省概算定額取費(fèi)，工費(fèi)單價(jià)53元/工日，而合同約定采用《2011年山東省消耗量定額》、《2011年棗莊地區(qū)價(jià)目表》進(jìn)行取費(fèi)，人工費(fèi)單價(jià)土建、安裝63元/工日，裝飾68元/工日。

5.招投標(biāo)程序有待進(jìn)一步規(guī)范。大宗材料、設(shè)備的采購(gòu)主要由施工方實(shí)行招標(biāo)，存在招標(biāo)范圍不夠廣、投標(biāo)企業(yè)不夠多、部分主材采用四方議價(jià)方式采購(gòu)比例較大等問(wèn)題。

6.部門之間的配合不力。該工程前期由該市政府直接實(shí)施方案論證及子項(xiàng)目面積和投資規(guī)模的確定，建設(shè)過(guò)程中，由于該市相關(guān)部門沒(méi)有及時(shí)介入，一定程度上不利于該工程指揮部職能的發(fā)揮，造成與周圍地方關(guān)系不理順。

（二）關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)自身引發(fā)的思考

1.加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的前期充分論證。地下場(chǎng)館的建設(shè)，尤其地下商業(yè)用房，應(yīng)合理考慮一個(gè)城市的人居、物流、商業(yè)氣息及周邊綜合配套設(shè)施的發(fā)展，同時(shí)應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，客觀定位一定時(shí)期的城市規(guī)模和生活水準(zhǔn)。目前，該城市中心區(qū)域入住人口較少，周邊商業(yè)化氣息清淡，考慮到該城市作為三線城市的客觀現(xiàn)實(shí)，同時(shí)結(jié)合該市人均收入水平、人文素養(yǎng)和中心城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，該文化中心地下面積的確定，應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施之前充分組織論證。

2.加強(qiáng)對(duì)該文化中心的調(diào)度與監(jiān)管。該市住建、財(cái)政、發(fā)改、墊資施工單位等部門協(xié)調(diào)配合，工程進(jìn)展順利。目前土建工程已基本完成，安裝設(shè)備、材料采購(gòu)已完成大部分。建議加強(qiáng)對(duì)該文化中心項(xiàng)目建設(shè)工程造價(jià)、招投標(biāo)程序、建設(shè)工期、工程質(zhì)量等工作的調(diào)度與監(jiān)管，確保工程順利實(shí)施。

3.嚴(yán)格規(guī)范招投標(biāo)程序。規(guī)范施工過(guò)程中的設(shè)備和材料采購(gòu)，履行招標(biāo)監(jiān)管職責(zé)，合理確定材料、設(shè)備檔次及價(jià)格取向，擴(kuò)大招標(biāo)信息發(fā)布范圍，吸引更多投標(biāo)企業(yè)參與投標(biāo)。

4.合理確定裝修標(biāo)準(zhǔn)。按照辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和文化場(chǎng)館通常建設(shè)規(guī)范，遵循簡(jiǎn)單、美觀、實(shí)用的原則，合理確定裝飾裝修標(biāo)準(zhǔn)和檔次，在滿足基本功能需要的前提下，進(jìn)行施工設(shè)計(jì)，審定工程控制成本，避免高檔豪華裝修。

5.加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算及固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)增。按照現(xiàn)行會(huì)計(jì)法的規(guī)定，實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督的主體主要是會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員。財(cái)政投融資基建財(cái)務(wù)作為會(huì)計(jì)科目的有效組成部門，財(cái)政部門監(jiān)督和指導(dǎo)項(xiàng)目單位做好基建財(cái)務(wù)管理，責(zé)無(wú)旁貸。

6.積極開(kāi)展商業(yè)用房招商工作。該文化中心地下建筑面積達(dá)17.27萬(wàn)㎡，除少部分用于設(shè)備用房和停車場(chǎng)，主要用于商業(yè)、超市、餐飲等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。建議該市政府責(zé)成有關(guān)部門，積極做好前期規(guī)劃、市場(chǎng)調(diào)查、招商洽談等工作。充分利用工程建設(shè)資源，發(fā)揮工程社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（三）政府投融資對(duì)財(cái)政投資評(píng)審的啟迪

1.充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審面臨的新形勢(shì)。黨的十九大提出，要進(jìn)一步“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。財(cái)政部門將按照上述要求，繼續(xù)深化預(yù)算管理制度改革，全面推進(jìn)科學(xué)理財(cái)，提高資金使用效率。特別在加快推進(jìn)地方公共財(cái)政體系建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審面臨著新的任務(wù)。

同時(shí)，近年來(lái)人大、審計(jì)部門對(duì)財(cái)政工作的監(jiān)督力度也越來(lái)越大，對(duì)我們嚴(yán)格執(zhí)法理財(cái)提出了新的要求。新形勢(shì)、新任務(wù)對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審提出了更高要求，同時(shí)也提供了良好的發(fā)展機(jī)遇，加強(qiáng)財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審工作刻不容緩。因此，一定要準(zhǔn)確把握形勢(shì)，正確認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審工作面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，增強(qiáng)做好項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審工作的責(zé)任感和使命感。

2.對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行評(píng)審是公共財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的需要。財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政預(yù)算管理固有的內(nèi)在鏈條或環(huán)節(jié)，其直接任務(wù)是為預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化提供專業(yè)技術(shù)支撐和服務(wù)。各級(jí)財(cái)政部門近年推行的部門預(yù)算、政府采購(gòu)和政府收支分類等預(yù)算制度改革，都離不開(kāi)財(cái)政投資評(píng)審的配合。財(cái)政投資評(píng)審介入包括很多基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的政府投融資支出預(yù)算管理，在工作實(shí)踐中取得了一定成效，推動(dòng)了財(cái)政改革的深化，提升了項(xiàng)目投資的科學(xué)化和合理化。財(cái)政投資評(píng)審已成為項(xiàng)目預(yù)算管理離不開(kāi)的技術(shù)支撐手段。

3.新時(shí)期新時(shí)代的必然。2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出了按照“改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制”，“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的要求。為此，財(cái)政投資評(píng)審要為財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行服務(wù)，這是財(cái)政改革的必然趨勢(shì)，是財(cái)政投資評(píng)審的內(nèi)在要求。

4.財(cái)政評(píng)審介入政府性投融資項(xiàng)目管理的重點(diǎn)?！渡綎|省省級(jí)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理辦法》中明確規(guī)定：“投資類”項(xiàng)目要先投資評(píng)審，再計(jì)劃立項(xiàng)，后核定數(shù)額，“發(fā)展類”項(xiàng)目先擬定規(guī)劃，再評(píng)審論證，后確定數(shù)額。這一規(guī)定為我們構(gòu)建財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審機(jī)制創(chuàng)造了條件。要積極配合部門預(yù)算改革，加快構(gòu)建項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審機(jī)制，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算環(huán)節(jié)評(píng)審，將資金節(jié)約在分配環(huán)節(jié)。要按照“堅(jiān)持科學(xué)管理，加快建設(shè)績(jī)效財(cái)政”以及“著力提升財(cái)政管理的精細(xì)化水平”的要求，著力構(gòu)建“事前評(píng)審、事中監(jiān)督、事后考評(píng)”的支出預(yù)算評(píng)審管理體系。

5.加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算評(píng)審的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型建設(shè)。支出預(yù)算評(píng)審是預(yù)算管理的重要組成部分，是提高預(yù)算編制質(zhì)量，優(yōu)化預(yù)算資源配置的重要手段?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）提出，要健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，改進(jìn)預(yù)算管理和控制。近年來(lái)，財(cái)政部高度重視預(yù)算評(píng)審工作，按照預(yù)算改革和發(fā)展要求，將財(cái)政部投資評(píng)審中心轉(zhuǎn)型為預(yù)算評(píng)審中心，印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審中心職能作用切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》等管理制度，深入推進(jìn)預(yù)算評(píng)審機(jī)制建設(shè)，全面開(kāi)展項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審，積極探索項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)制定，預(yù)算評(píng)審在加強(qiáng)部門預(yù)算管理方面的作用日益顯現(xiàn)。

三、當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的要求

政府投融資建設(shè)項(xiàng)目管理涉及多部門、多環(huán)節(jié)，其核心在于節(jié)省政府支出、合理控制工程造價(jià)，提高項(xiàng)目資金的使用效益。從下圖中可以看出，工程造價(jià)確定應(yīng)從源頭控制建設(shè)投資，用投資估算控制設(shè)計(jì)方案的選擇和設(shè)計(jì)概算；用設(shè)計(jì)概算控制技術(shù)設(shè)計(jì)和修正概算；用修正概算控制施工圖設(shè)計(jì)和施工圖預(yù)算，以求合理使用工程建設(shè)資金，取得良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益（詳見(jiàn)圖1）。

圖1 工程造價(jià)的確定過(guò)程

（一）合理確定工程造價(jià)

就工程造價(jià)控制而言，建設(shè)單位應(yīng)以清單編制作為工程造價(jià)控制的重要抓手。為了全面推行工程量清單計(jì)價(jià)政策，規(guī)范建設(shè)工程各方的計(jì)價(jià)行為，2003年2月17日，原建設(shè)部以第119號(hào)公告批準(zhǔn)發(fā)布了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB 50500-2003（以下簡(jiǎn)稱“03規(guī)范”）。“03規(guī)范”的實(shí)施，奠定了我國(guó)工程造價(jià)從傳統(tǒng)的以預(yù)算定額為主的計(jì)價(jià)方式、向國(guó)際上通行的工程量清單計(jì)價(jià)模式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。在“03規(guī)范”的模式上，經(jīng)過(guò)不斷修訂、完善，國(guó)家先后發(fā)布了《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB 50500-2008（以下簡(jiǎn)稱“08規(guī)范”）和GB 50500-2013（以下簡(jiǎn)稱“13規(guī)范”），基本實(shí)現(xiàn)了“政府宏觀調(diào)控、部門動(dòng)態(tài)監(jiān)管、企業(yè)自主報(bào)價(jià)、市場(chǎng)形成價(jià)格”的目標(biāo)。

（二）重視工程量清單在工程建設(shè)和造價(jià)控制中的重要作用

該文化中心工程應(yīng)以工程量清單作為工程造價(jià)控制的重要抓手，由事后管理向事前控制前延，確保政府資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。（詳見(jiàn)圖二：工程項(xiàng)目各階段對(duì)工程造價(jià)的影響）。

圖2 工程項(xiàng)目各階段對(duì)工程造價(jià)的影響

1.工程量清單是工程造價(jià)控制的總抓手。從圖二中可以看出，工程造價(jià)控制的關(guān)鍵在于實(shí)施前的決策和設(shè)計(jì)階段。該文化中心工程的各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)決策，如占地面積、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、配套工程規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)、工程技術(shù)方案和設(shè)備方案選擇等，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)以及項(xiàng)目建成投產(chǎn)后的經(jīng)濟(jì)效益起著決定性的影響。想要有效的控制工程造價(jià)，還需要抓住設(shè)計(jì)這個(gè)關(guān)鍵階段。

2.工程量清單為施工單位投標(biāo)提供了一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。在工程實(shí)施前期，該文化中心工程建設(shè)單位委托具有工程造價(jià)咨詢資質(zhì)的審價(jià)結(jié)構(gòu)負(fù)責(zé)編制工程量清單，這樣，在建設(shè)工程的招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中，所有施工單位參照的清單信息相同，施工單位的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)就有了一個(gè)相同平臺(tái)，機(jī)會(huì)均等，體現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)原則。

3.工程量清單是建設(shè)工程計(jì)價(jià)的依據(jù)。在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中，該文化中心工程建設(shè)單位根據(jù)工程造價(jià)咨詢審價(jià)機(jī)構(gòu)編制完成的工程量清單設(shè)置招標(biāo)工程的招標(biāo)控制價(jià)；施工單位按照工程量清單所表述的內(nèi)容，最終形成綜合投標(biāo)報(bào)價(jià)，并且按照既定要求，投標(biāo)報(bào)價(jià)不能超出建設(shè)單位設(shè)置的招標(biāo)控制價(jià)。

4.工程量清單是工程進(jìn)度撥款和結(jié)算的依據(jù)。在工程施工階段，該文化中心工程建設(shè)單位根據(jù)施工單位實(shí)際完成的工程量，按照工程施工合同及投標(biāo)報(bào)價(jià)清單支付施工單位工程進(jìn)度款。

5.工程量清單是調(diào)整合同價(jià)款、處理工程索賠的依據(jù)。在建設(shè)過(guò)程中，如果發(fā)生設(shè)計(jì)變更和索賠，對(duì)于原報(bào)價(jià)清單中已含的可參考子項(xiàng)，可以選用或者參照投標(biāo)報(bào)價(jià)清單中的分部分項(xiàng)工程或計(jì)價(jià)項(xiàng)目，合理確定變更價(jià)款和索賠費(fèi)用。對(duì)于施工單位原報(bào)價(jià)清單中沒(méi)有可以選用的子目時(shí)，需報(bào)建設(shè)單位履行相關(guān)手續(xù)、召集參建各方詳細(xì)論證、合理確定調(diào)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)行調(diào)整。

（三）由財(cái)政專職評(píng)審機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作

績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作量大、技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)化程度高，財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)近年的磨練，已成為一支擔(dān)當(dāng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的技術(shù)力量。由隸屬于財(cái)政部門的評(píng)審機(jī)構(gòu)直接從事績(jī)效評(píng)價(jià)工作，從理論上和實(shí)踐上都是現(xiàn)實(shí)可行的：首先，評(píng)審中心的人員熟悉國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)政策、財(cái)政預(yù)算管理程序以及財(cái)政部門內(nèi)部運(yùn)作程序、資金安排流程，尤其對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程較熟悉。其次，評(píng)審機(jī)構(gòu)能夠站在政府的立場(chǎng)，從投資人的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)與審核，結(jié)果更有可靠性。再次，評(píng)審機(jī)構(gòu)多年的工作積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以說(shuō)已經(jīng)為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立完成了部分前期工作，雄厚的專業(yè)技術(shù)力量更是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的強(qiáng)有力的技術(shù)保證。

四、新形勢(shì)下投融資模式引發(fā)的政府預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效是財(cái)政績(jī)效管理的重要組成部分，它是開(kāi)展財(cái)政績(jī)效管理工作的前提和基礎(chǔ)。新預(yù)算法的出臺(tái)，迫切要求我們切實(shí)做好財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理工作。就財(cái)政評(píng)審工作而言，應(yīng)合理強(qiáng)化財(cái)政項(xiàng)目事前預(yù)算評(píng)審，使評(píng)審真正成為財(cái)政預(yù)算管理固有的內(nèi)在鏈條或環(huán)節(jié)，貫穿于財(cái)政支出預(yù)算管理的全過(guò)程。

（一）探索建立預(yù)算績(jī)效評(píng)審機(jī)制的目標(biāo)原則

結(jié)合該文化中心工程建設(shè)實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)審機(jī)制的目標(biāo)不應(yīng)僅僅局限于單純地審減項(xiàng)目預(yù)算，應(yīng)確定為：通過(guò)借助當(dāng)前評(píng)審機(jī)構(gòu)的有生力量和技術(shù)水平，合理規(guī)范重點(diǎn)項(xiàng)目管理程序，硬化預(yù)算支出行為，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的評(píng)審理念，有效控制項(xiàng)目投資，從而逐步實(shí)現(xiàn)評(píng)審成為預(yù)算管理的支柱手段。其原則是：績(jī)效評(píng)審應(yīng)嚴(yán)格按照“講求績(jī)效”的要求，堅(jiān)持重點(diǎn)項(xiàng)目先勘查、后設(shè)計(jì)、先評(píng)審、再實(shí)施，按照先急后緩、逐步推進(jìn)、以點(diǎn)帶面的原則進(jìn)行，在完善基礎(chǔ)資料整合、具備條件的基礎(chǔ)上嘗試事前評(píng)審，待條件成熟、經(jīng)驗(yàn)完備以后縱深推進(jìn)此項(xiàng)工作。

（二）細(xì)化確定預(yù)算績(jī)效評(píng)審的方式方法

在績(jī)效評(píng)審的方式上，一是積極完善、創(chuàng)新相關(guān)配套制度，為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行提供基礎(chǔ)性保障。以該文化中心項(xiàng)目為例，具體做法：依靠制度建設(shè)，在部門預(yù)算績(jī)效管理體系中實(shí)施“關(guān)口前移”評(píng)審，明確規(guī)范預(yù)算績(jī)效評(píng)審的范圍、評(píng)審環(huán)節(jié)、評(píng)審結(jié)論的效力及相關(guān)要求等，并對(duì)建設(shè)涉及的相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行明確、界定；二是建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同促進(jìn)該文化中心工程相關(guān)環(huán)節(jié)評(píng)審管理。具體可由政府牽頭成立重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)審小組，成員由規(guī)劃、設(shè)計(jì)、財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)、監(jiān)察等部門成員組成。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)的做法和要求

1.注重項(xiàng)目政府采購(gòu)環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)審。政府采購(gòu)是預(yù)算執(zhí)行的一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政府投融資建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)經(jīng)過(guò)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)審核確定最高限價(jià)后，該文化中心工程施工、監(jiān)理、材料、設(shè)備等才能進(jìn)入招標(biāo)程序。通過(guò)設(shè)定合理的限價(jià)，使工程招標(biāo)做到既能合理控制造價(jià)又能為投標(biāo)單位留有充分競(jìng)爭(zhēng)的空間，為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件；從參與招標(biāo)文件審核入手，積極參與財(cái)政投資項(xiàng)目的招標(biāo)工作。

2.嚴(yán)格項(xiàng)目預(yù)算資金撥付的績(jī)效評(píng)審。做好項(xiàng)目實(shí)施階段的評(píng)審，時(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目投資進(jìn)程與動(dòng)態(tài)，為撥付項(xiàng)目資金做好準(zhǔn)備。政府從項(xiàng)目概預(yù)算審核、工程形象進(jìn)度把關(guān)、決算定案三個(gè)方面實(shí)施對(duì)項(xiàng)目單位資金撥付環(huán)節(jié)的評(píng)審。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目預(yù)算和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，認(rèn)真提報(bào)資金支付申請(qǐng)，經(jīng)評(píng)審機(jī)構(gòu)審核并提出評(píng)審意見(jiàn)后，送交項(xiàng)目歸口業(yè)務(wù)處室、國(guó)庫(kù)處室提出資金撥付意見(jiàn)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效與國(guó)庫(kù)集中支付的有機(jī)結(jié)合。

3.開(kāi)展專項(xiàng)核查和追蹤問(wèn)效工作。預(yù)算績(jī)效是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作量大、技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)化程度高，應(yīng)加大對(duì)政府性投資較大的、有社會(huì)影響的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和追蹤問(wèn)效，主要對(duì)該文化中心工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境保護(hù)等綜合效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)穩(wěn)步開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，參與制定重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)辦法，將項(xiàng)目績(jī)效管理與資金分配有效結(jié)合起來(lái)，不斷提高財(cái)政資金的使用效益，重視財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)相關(guān)績(jī)效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用。

（四）分析論證績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)情況

隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，各級(jí)更加重視財(cái)政支出管理及績(jī)效評(píng)價(jià)工作。就該文化中心績(jī)效評(píng)價(jià)而言，具體有三方面：一是項(xiàng)目資金情況分析，根據(jù)專項(xiàng)資金撥付情況及分配原則，對(duì)年度項(xiàng)目資金到位情況、使用情況和管理情況做逐一分析；二是項(xiàng)目實(shí)施情況分析，涉及項(xiàng)目組織和項(xiàng)目管理兩方面內(nèi)容；三是項(xiàng)目績(jī)效分析，主要從項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性等方面考核項(xiàng)目績(jī)效情況。

[1]孟凡利.財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐與探索〔M〕.銀川：黃河出版社，2003.

[2]王福重.金融的解釋〔M〕.北京：中信出版社，2014.

[3]樓繼偉.認(rèn)真貫徹新預(yù)算法 依法加強(qiáng)預(yù)算管理.2014-09-01.

[4]陸惠民，蘇振民，王延樹(shù).工程項(xiàng)目管理（第3版）〔M〕.南京：東南大學(xué)出版社，2015.

[5]王輝.理財(cái)問(wèn)題實(shí)踐與探索〔M〕.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010.

[6]譚爽.新時(shí)期工程造價(jià)管理對(duì)工程建設(shè)的影響及其管理水平提供措施研究〔D〕.吉林大學(xué)，2014.

[7]財(cái)政部.基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則（財(cái)政部令第81號(hào)）.2016-09-01.

[8]財(cái)政部.基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定.財(cái)建〔2016〕504號(hào).2016年9月1日.