■/李 婷

一、引言

甘肅省具有貧困人口多、貧困程度深、脫貧難度大等特點(diǎn)，是全國最貧困的省區(qū)之一；全國14個(gè)集中連片特困地區(qū)中甘肅涉及3個(gè)、全國680個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)縣中，甘肅省占58個(gè)；十八大以來，習(xí)近平總書記把扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略定位提到了新的高度，提出了一系列扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想；甘肅省也相繼提出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧建檔立卡工作的意見》規(guī)范了精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象等工作；2012年3月28日頒發(fā)《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》為扶貧工作訂立了基本的框架，對(duì)扶貧對(duì)象的選擇、項(xiàng)目管理、資金管理以及法律責(zé)任進(jìn)行了說明；2015年6月10日在甘肅省精準(zhǔn)扶貧工作會(huì)議上出臺(tái)了《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的意見》及17個(gè)專項(xiàng)方案，形成了“1+17”精準(zhǔn)扶貧方案，對(duì)扶貧工作的具體任務(wù)進(jìn)行了安排，為扶貧工作的開展做出了明確的指引；2015年提出了全省推進(jìn)“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)資金整合方案等具體規(guī)范。

二、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)是對(duì)扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)監(jiān)督檢查脫貧工作責(zé)任制落實(shí)情況，精準(zhǔn)扶貧與脫貧相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施和資金管理使用情況。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的主體是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員及參與扶貧項(xiàng)目的企事業(yè)單位；審計(jì)的客體是國家出臺(tái)的政策法規(guī)和地方政府出臺(tái)的意見、方案等具體工作指引及其對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的具體要求；審計(jì)對(duì)象是執(zhí)行政策、落實(shí)具體工作的相關(guān)部門、工作人員及具體工作內(nèi)容；審計(jì)的內(nèi)容包括重點(diǎn)任務(wù)完成情況審計(jì)、重要政策執(zhí)行情況審計(jì)、重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況審計(jì)、重點(diǎn)資金落實(shí)和使用情況審計(jì)等；審計(jì)的結(jié)果是對(duì)相關(guān)政策的執(zhí)行情況的合規(guī)性、合法性、效益型和效果性發(fā)表審計(jì)意見；政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)是推進(jìn)改革和發(fā)展的進(jìn)程，促進(jìn)國家政策的落實(shí)、提高政策措施的科學(xué)性、發(fā)揮政府審計(jì)的監(jiān)督功能。

精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)容主要有：在確定扶貧對(duì)象方面，審核工作人員是否做到嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定扶貧對(duì)象、檢查貧困戶建檔立卡工作，審核是否正確記錄扶貧對(duì)象的相關(guān)信息和扶貧脫貧過程，評(píng)價(jià)考核脫貧戶的真實(shí)性和脫貧程度，調(diào)查是否存在“假脫貧”、“數(shù)字脫貧”、“被脫貧”情況；在確定扶貧項(xiàng)目方面：審核相關(guān)項(xiàng)目是否屬于基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障項(xiàng)目，項(xiàng)目的設(shè)立是否符合重要性、價(jià)值性和可行性標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查項(xiàng)目的管理情況、項(xiàng)目的重復(fù)申報(bào)、閑置和調(diào)整情況，審核項(xiàng)目的申報(bào)批準(zhǔn)流程、項(xiàng)目實(shí)施效果，分析判斷是否存在“形象工程”、“政績工程”；在扶貧資金使用方面，審核資金的審批流程、項(xiàng)目專用資金使用計(jì)劃與實(shí)際使用情況之間的差異和存在差異的原因、閑置資金的管理，審核是否存在虛報(bào)騙取資金、擠占挪用資金等情況；在政策落實(shí)方面，審核政策措施的具體工作安排是否符合貧困戶的實(shí)際需要，是否與貧困原因貧困類型相契合、提出的措施是否具有針對(duì)性和可操作性等。

三、跟蹤審計(jì)的優(yōu)勢與困境

較于傳統(tǒng)審計(jì)，政策跟蹤審計(jì)在審計(jì)方法和審計(jì)效率等方面存在著絕對(duì)的優(yōu)勢，但在實(shí)際工作中由于審計(jì)環(huán)境和審計(jì)資源的約束，政策跟蹤審計(jì)也面臨著一定的困境。

開展落實(shí)跟蹤審計(jì)的優(yōu)勢表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是全范圍全過程審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容涉及到政策落實(shí)的方方面面，使得審計(jì)人員能夠接觸到各個(gè)環(huán)節(jié)的工作人員以及深入了解扶貧對(duì)象，使得審計(jì)過程中記錄的信息更加詳細(xì)、真實(shí)、可靠、完整；第二，政策跟蹤審計(jì)的時(shí)間與政策落實(shí)的時(shí)間基本上是同步的，較于傳統(tǒng)審計(jì)來說，政策跟蹤審計(jì)更及時(shí)，審計(jì)周期更短，審計(jì)效率更高；第三，跟蹤審計(jì)是對(duì)政府工作人員實(shí)際工作的現(xiàn)場監(jiān)督和評(píng)價(jià)，能彰顯出政府對(duì)相關(guān)工作的監(jiān)督力度，能更有效的督促政策落實(shí)人員合理利用國家財(cái)產(chǎn)，順應(yīng)政策需求辦實(shí)事，保障國家財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)人民的合法權(quán)益。

開展落實(shí)跟蹤審計(jì)面臨的困境主要有：第一，我國政策落實(shí)跟蹤審計(jì)理論還處于探索階段，實(shí)際工作中缺乏理論指引，相關(guān)的法律法規(guī)也有待完善；第二，精準(zhǔn)扶貧具體政策安排涉及到公共管理、公共政策等多項(xiàng)專業(yè)領(lǐng)域，在具體審計(jì)工作過程中不僅要求審計(jì)人員具備各項(xiàng)目領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，也要求審計(jì)人員將審計(jì)知識(shí)與其他學(xué)科知識(shí)結(jié)合起來，合理安排審計(jì)工作；第三，跟蹤審計(jì)需要做到與政策落實(shí)同步，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)到哪里，跟蹤審計(jì)工作就開展到哪里，這就要求審計(jì)機(jī)構(gòu)配備足夠的審計(jì)人員和其他審計(jì)資源，即政策落實(shí)跟蹤審計(jì)需要更多審計(jì)資源的支持以保障跟蹤審計(jì)工作的部署和實(shí)施；第四，具體開展政策跟蹤審計(jì)工作中既要保障審計(jì)資源的合理利用又要保障較高的審計(jì)效率，審計(jì)人員需要根據(jù)實(shí)際情況結(jié)合職業(yè)判斷來確定審計(jì)的深度與廣度。

四、跟蹤審計(jì)工作的組織管理

審計(jì)取證的精確程度和結(jié)果的可信賴程度取決于審計(jì)工作組織管理的科學(xué)性；為了保障審計(jì)工作高效有序的開展，實(shí)際工作中需要建立專門的組織機(jī)構(gòu)和人員，合理配置審計(jì)資源，及時(shí)更新審計(jì)理念和調(diào)整審計(jì)組織模式。

（一）成立獨(dú)立的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)審計(jì)科室

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的范圍較廣且審計(jì)內(nèi)容繁雜，既包括項(xiàng)目運(yùn)作的全過程審計(jì)也包括資金流轉(zhuǎn)的全過程審計(jì)，審計(jì)工作涉及到的政府各級(jí)職能部門和工作人員較多，在實(shí)際工作中不可避免的會(huì)出現(xiàn)職責(zé)權(quán)限劃分不清、各部門之間互相牽制等問題，因此有必要成立獨(dú)立的政策落實(shí)審計(jì)科室，全權(quán)負(fù)責(zé)相關(guān)審計(jì)工作的計(jì)劃與落實(shí)、監(jiān)督和管理。成立獨(dú)立的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)審計(jì)科室這項(xiàng)工作要落實(shí)到省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)等各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，形成層層監(jiān)督，垂直管理的局勢；保障各級(jí)審計(jì)部門信息交流的流暢性和監(jiān)督評(píng)價(jià)工作的順利開展。

（二）合理配置審計(jì)資源

政府審計(jì)部門的傳統(tǒng)審計(jì)任務(wù)包括預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的開展需要審計(jì)人員持續(xù)關(guān)注并核查政策措施的落實(shí)情況，無疑增加了政府審計(jì)部門的工作內(nèi)容，迫使政府審計(jì)部門對(duì)審計(jì)人員及資源的充分分配和協(xié)調(diào)，督促扶貧資金的投入方向與貧困地區(qū)實(shí)際需求相符合。

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)對(duì)專業(yè)技能的要求更高，政府審計(jì)部門要盡可能的保障政策審計(jì)小組對(duì)人力資源的需求，任命單位內(nèi)部具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)以及較高職業(yè)判斷能力的人員組織開展相關(guān)工作，在必要時(shí)也可考慮聘請(qǐng)外部專業(yè)審計(jì)人員參與到政策落實(shí)審計(jì)，確保審計(jì)人員始終保持獨(dú)立性、高度的職業(yè)判斷能力和較強(qiáng)的審計(jì)執(zhí)行力，識(shí)別關(guān)鍵審計(jì)環(huán)節(jié)，發(fā)表公正的審計(jì)意見，維護(hù)審計(jì)工作的權(quán)威性。

（三）及時(shí)更新審計(jì)理念和調(diào)整審計(jì)組織模式

傳統(tǒng)的“從資金賬簿找問題”的審計(jì)思路對(duì)于政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是不適用的；相關(guān)部門有必要重視對(duì)審計(jì)人員理論知識(shí)和實(shí)踐技能的培養(yǎng)訓(xùn)練，促使審計(jì)人員在實(shí)際工作過程中從“問題導(dǎo)向?qū)徲?jì)”向“現(xiàn)代績效審計(jì)”轉(zhuǎn)變，懂得從全局出發(fā)，結(jié)合政治體制機(jī)制的特點(diǎn)分析問題。

調(diào)整審計(jì)組織模式，傳統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括政府辦公室和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，政策跟蹤審計(jì)的時(shí)效性和對(duì)專業(yè)的高要求促使審計(jì)小組要與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)合作，及時(shí)溝通，在確保審計(jì)監(jiān)督對(duì)審計(jì)范圍全覆蓋的前提下，合理利用資源，節(jié)約行政監(jiān)督成本；避免重復(fù)監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，以提高審計(jì)工作效率。

五、落實(shí)跟蹤審計(jì)的建議

政策跟蹤審計(jì)具有高時(shí)效性、公眾關(guān)注度高等特點(diǎn)，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)能夠反映出政策落實(shí)的實(shí)際情況，揭示影響政策實(shí)施效果的管理漏洞和體制機(jī)制性障礙；保障國家政策的貫徹落實(shí)，促進(jìn)政策制定的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，督促各部門工作人員積極作為。

（一）加強(qiáng)審計(jì)組工作人員的專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)

在審計(jì)工作中，相關(guān)政策的主旨和價(jià)值導(dǎo)向是開展審計(jì)工作的依據(jù)，深入理解政策能夠幫助審計(jì)人員識(shí)別出重要的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，合理配置審計(jì)資源；強(qiáng)調(diào)保持審計(jì)獨(dú)立性的重要性：較高的審計(jì)獨(dú)立性是審計(jì)質(zhì)量的保障，政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)決定了審計(jì)人員會(huì)頻繁地介入到政策落實(shí)過程中時(shí)，實(shí)時(shí)進(jìn)行追蹤調(diào)查，這要求審計(jì)人員要嚴(yán)守自己“裁判員”的身份，具有高度的職業(yè)判斷能力和較強(qiáng)的審計(jì)執(zhí)行力，能及時(shí)更新審計(jì)理念和審計(jì)方法，明確審計(jì)分工和審計(jì)程序。

（二）在探索中不斷完善政策跟蹤審計(jì)工作流程

政策跟蹤審計(jì)還處于初級(jí)階段，審計(jì)過程不僅是對(duì)審計(jì)對(duì)象的審計(jì)，也是對(duì)審計(jì)程序設(shè)計(jì)安排的考核，是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問題改進(jìn)問題的過程。審計(jì)人員可以嘗試推進(jìn)以大數(shù)據(jù)為核心的審計(jì)信息化建設(shè)，及時(shí)記錄審計(jì)過程和審計(jì)結(jié)果，幫助審計(jì)信息的共享和審計(jì)監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)；也可以嘗試有計(jì)劃地組織一些省級(jí)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目聯(lián)合審計(jì)，互相監(jiān)督，互相學(xué)習(xí)，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)的問題，群策群力，尋找完善方法；重視貧困地區(qū)的實(shí)際需求與政策落實(shí)的高效對(duì)接。

（三）重視追責(zé)機(jī)制的建立

精準(zhǔn)扶貧工作涉及到多個(gè)部門和眾多工作人員，且涉農(nóng)資金落實(shí)工作具備較大的不確定性和較高的風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)的監(jiān)督力度要大于傳統(tǒng)審計(jì)。審計(jì)部門要建立追責(zé)機(jī)制，盡可能的將責(zé)任落實(shí)到部門、個(gè)人。發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)行為并已經(jīng)造成損失的，及時(shí)采取整改措施，彌補(bǔ)虧損，維護(hù)貧困居民的合法權(quán)益。增強(qiáng)工作人員的責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)于律已，督促扶貧資金如實(shí)的用到貧困居民身上；及時(shí)揭露違紀(jì)違法行為，采取嚴(yán)肅問責(zé)機(jī)制，必要時(shí)可采取立案查處、黨紀(jì)政紀(jì)處分、組織調(diào)整、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)、約談教育等處罰手段。

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