李松

從中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)政令暢通，足見其重要性。然而，從另一個(gè)側(cè)面也反映出當(dāng)前確實(shí)存在政令不暢的問題。

國務(wù)院日前啟動第三次大督查，從2016年9月18日起，20個(gè)督查組分赴各地各部門。這次大督查旨在著力推動各地區(qū)各部門切實(shí)履行職責(zé)，推動重大政策舉措、重點(diǎn)投資項(xiàng)目、重要民生工程加快落地。

對于政令不暢這個(gè)沉疴頑疾，2013年1月22日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會上就直言，要防止和克服地方和部門保護(hù)主義、本位主義，決不允許“上有政策、下有對策”，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。

2016年6月28日，中共中央政治局會議審議通過《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。這次會議特別強(qiáng)調(diào)，要緊緊圍繞貫徹黨的路線方針政策、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局強(qiáng)化問責(zé)，確保黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨中央政令暢通。

“制度的生命力在于執(zhí)行?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)法治與發(fā)展研究中心主任麻國安教授對《瞭望》新聞周刊記者說，“當(dāng)前中國改革已步入深水區(qū)，采取積極措施保障政令暢通，有效實(shí)現(xiàn)行政職能，加快中國社會發(fā)展的進(jìn)程，能最大限度地實(shí)現(xiàn)人民的利益和訴求。”

政令“堰塞湖”

“中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)政令暢通，足見其重要性。然而，這也從另一個(gè)側(cè)面反映出當(dāng)前確實(shí)存在政令不暢的問題?！甭閲舱f。

近幾年來，中央制定了不少好政策，但少部分還沒有很好地在地方得以執(zhí)行。

2013年下半年，國務(wù)院圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生出臺了一系列政策措施。但不少政策措施落實(shí)力度不到位、效果不明顯，還沒有充分發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和轉(zhuǎn)型升級應(yīng)有的促進(jìn)作用。

針對這一問題，2014年8月25日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府督促檢查工作的意見》，提出了明確的要求和任務(wù)，也建立了相應(yīng)的工作機(jī)制。這是新一屆政府成立以來，國務(wù)院對所作決策部署和出臺政策措施落實(shí)情況開展的第一次全面督查。

督查結(jié)果顯示，有些地方不執(zhí)行已取消的行政事業(yè)性收費(fèi)相關(guān)政策，變相違規(guī)收費(fèi)；未按時(shí)限要求開工棚戶區(qū)改造，卻虛報(bào)完成任務(wù)量和整改情況；在舊樓改造工程招投標(biāo)審查環(huán)節(jié)不作為，把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致發(fā)生串標(biāo)……

2015年8月，國務(wù)院大督查第一批問題處置結(jié)果公布。遼寧、吉林、安徽、福建、四川、甘肅、青海7省對59名干部在審批、決策和監(jiān)督等政策執(zhí)行過程中懶政怠政、失察失職瀆職等不作為問題，給予相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)處分，個(gè)別違法者受到刑事處理。其中涉及地廳級干部5人、縣處級干部20人。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，政令不暢既體現(xiàn)在有些地方或部門在執(zhí)行政令時(shí)，對符合自身利益的就積極執(zhí)行，對不符合自身利益的就予以曲解變形；同時(shí)也體現(xiàn)為一些部委和地方文件運(yùn)轉(zhuǎn)中存在流程繁冗、拖沓等現(xiàn)象。

“‘痛則不通，通則不痛，這是中醫(yī)學(xué)的重要原理，把這條原理應(yīng)用在時(shí)下的政府工作中，同樣至關(guān)重要?！眹倚姓W(xué)院法學(xué)部韓春暉教授認(rèn)為，“政令暢通，則效能高；政令不通，則效能低?！?/p>

而在中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員劉山鷹看來，“政令不暢、執(zhí)行不力的直接后果，是使中央制定的政策無法有效實(shí)施，間接后果是公眾利益受到損害，利益訴求得不到實(shí)現(xiàn)?！?/p>

防止地方保護(hù)

一直以來，地方保護(hù)是政令不暢的首要因素，即地方為了自己的利益而違反或削減法律規(guī)定以及中央政令。

在韓春暉看來，地方保護(hù)主要表現(xiàn)為有些地方行政執(zhí)行主體過分追求個(gè)人私利或小團(tuán)體利益，忽視上級政策；政府部門為了追求部門利益最大化，消極執(zhí)行上級政策；地方政府為維護(hù)其固有利益，形式主義地執(zhí)行上級政策；地方政府為了遮掩其局部不當(dāng)利益，極端性地執(zhí)行上級政策；地方政府為了擴(kuò)張其自身利益，敷衍性或附加性地執(zhí)行上級政策等等。

韓春暉分析，“央地關(guān)系也需進(jìn)一步加以理順，比如制度層面，需要理性看待地方利益、法律尚需要明確地方利益、對地方合理利益需要平等有效保護(hù)，以及對違法和不當(dāng)?shù)牡胤嚼孢M(jìn)行有效遏制等等?！表n春暉說，“解決了這些問題，就會遏止地方對不當(dāng)利益的追求?！?/p>

特別是當(dāng)中央安排某些需要地方付出財(cái)力的事務(wù)時(shí)，地方就更會按照自己的意愿，來選擇性地執(zhí)行中央政令。麻國安舉例說，“比如稅收減免、優(yōu)惠政策、拆遷新政，以及各種補(bǔ)貼等等?！?/p>

麻國安說，有的政策會削減地方權(quán)力，有的還需要基層支付費(fèi)用，加上一些地方的干部政績考核導(dǎo)向不夠明確、政策法規(guī)執(zhí)行監(jiān)控不力等因素，就容易在改革措施執(zhí)行上“打折扣”。

此外，政令自身的科學(xué)性和可操作性如何，也會影響政令的執(zhí)行。“如目標(biāo)設(shè)定過高，超出了地方的實(shí)際承受能力，或是有關(guān)政策僅設(shè)定目標(biāo)，而沒有考慮配套的實(shí)施手段，都可能影響政令的執(zhí)行。而政策之間相互矛盾、政出多門等等，會給地方有效執(zhí)行政令帶來難度。”麻國安說。

樹立法治權(quán)威

十八大以來，隨著中國改革步入深水區(qū)，許多重要領(lǐng)域的改革部署已全面展開，這些措施能否出成效就在于“落實(shí)”二字。

在近來中央決策層力促下，政令不暢問題得到了緩解，但要真正解決各級地方政府在執(zhí)行政令過程中出現(xiàn)的“中梗阻”“末梢梗阻”等現(xiàn)象，還需實(shí)現(xiàn)央地權(quán)責(zé)的法治化，進(jìn)一步加強(qiáng)中央權(quán)威。

首先，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的法治約束。在韓春暉看來，要解決政令不暢的困境，督查是一種手段和辦法，根本的還是要以法治權(quán)，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的法治約束。

“當(dāng)然，這也對政策制定者提出了更高的要求，即進(jìn)一步增加政策適應(yīng)性，使政策最大程度符合現(xiàn)實(shí)?！表n春暉說。

其次，強(qiáng)化上下監(jiān)督，尤其是發(fā)揮全社會對政策落實(shí)情況的監(jiān)督作用。韓春暉說，政令不暢也顯示對地方性權(quán)力、部門性權(quán)力約束、監(jiān)督、制衡還存在缺失。

“中央政令下達(dá)后，除了上級加大督查力度，更需要強(qiáng)化政策信息公開，通過各種渠道讓政策為民眾所熟知，利用輿論和公眾的監(jiān)督，提高政策執(zhí)行的效率與效果?！表n春暉說，“群眾是最好的監(jiān)督員。”

“地方政府執(zhí)行不力，層層簽發(fā)和轉(zhuǎn)發(fā)即是形式主義表現(xiàn)的一種?！表n春暉建議，要讓基層政府和普通百姓能夠直接、及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地了解到中央的政策。

再次，加大對“一把手”追責(zé)力度。“破解政令不暢的困境，督查政令落實(shí)可謂切中要害?！甭閲舱J(rèn)為，以往一些地方頂風(fēng)“做選擇”、違規(guī)“搞變通”，除了囿于地方利益之外，也在于監(jiān)督機(jī)制缺位、責(zé)任追究落空。所以，督查政令落實(shí)絕非簡單的“例行”公事，督查出問題，要拿“一把手”是問。

麻國安特別強(qiáng)調(diào)，“中國30多年的改革經(jīng)驗(yàn)表明，地方創(chuàng)新一直是改革的重要力量。要全面深化改革，中央權(quán)威與地方積極性，兩者缺一不可。這兩者結(jié)合，才是改革成功的關(guān)鍵。”

（摘自《瞭望新聞周刊》）