李慶保

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定 071003)

京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛化解的法制保障

李慶保

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定 071003)

京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛產(chǎn)生的原因多種多樣，存在著顯性和隱性糾紛之別，現(xiàn)行跨區(qū)糾紛化解的法制供給只針對(duì)有限的顯性糾紛且存在諸多不足，而針對(duì)隱性糾紛的制度化化解機(jī)制闕如。在實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，結(jié)合三地實(shí)際情況以及現(xiàn)行法律框架的基礎(chǔ)上，采取有力措施建立健全適用于京津冀三地跨區(qū)顯性環(huán)境糾紛解決的法律機(jī)制，同時(shí)應(yīng)建立相關(guān)的制度性跨區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制為化解那些跨區(qū)隱性環(huán)境糾紛提供保障。

跨區(qū)環(huán)境糾紛；糾紛解決機(jī)制；京津冀協(xié)同發(fā)展；環(huán)境法制

國內(nèi)跨省級(jí)行政區(qū)域環(huán)境糾紛是較為特殊的一類糾紛，其解決途徑與普通糾紛殊異?，F(xiàn)行京津冀三地跨區(qū)環(huán)境糾紛化解中存在著諸多法制缺陷，有必要對(duì)之進(jìn)行檢視。2014年以來，京津冀三地進(jìn)入?yún)f(xié)同發(fā)展時(shí)代，應(yīng)借此契機(jī)，探尋京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛化解的法制保障之道。

一、京津冀跨區(qū)域環(huán)境糾紛的界定及其主要類型

環(huán)境糾紛又稱環(huán)境資源糾紛，是指糾紛主體因環(huán)境問題或自然資源利用問題而引起的矛盾或沖突。廣義的糾紛有顯性和隱性之分，狹義的糾紛僅為顯性糾紛，本文取廣義糾紛。顯性糾紛是糾紛雙方在語言、行為等方面發(fā)生了公開對(duì)抗；而隱性糾紛是雖然矛盾已經(jīng)產(chǎn)生，但由于某種原因，雙方或一方采取了較為低調(diào)的應(yīng)對(duì)姿態(tài)，對(duì)抗尚未公開或進(jìn)一步激化。本文的跨區(qū)環(huán)境糾紛是指京津冀三地范圍內(nèi)存在的跨省級(jí)行政區(qū)域的環(huán)境資源糾紛。從跨區(qū)范圍來看，京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛可以分為跨京冀、京津、津冀兩地和跨京津冀三地的環(huán)境糾紛，其中跨京津冀三地的環(huán)境糾紛較為罕見，而以跨兩地的環(huán)境糾紛最為常見。根據(jù)糾紛起因的不同，京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛又可以分為京津冀跨區(qū)環(huán)境污染糾紛、跨區(qū)生態(tài)破壞糾紛、跨區(qū)自然資源利用糾紛等。具體而言，常見的京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛主要有以下幾種。

1．跨區(qū)水污染糾紛。在地理位置上，河北如同張開的雙臂，分別將北京和天津攬住。不少河流發(fā)源于河北，流經(jīng)北京，匯聚到天津而最后出海，從而在京津冀三地形成上、中、下游的關(guān)系，很容易發(fā)生跨區(qū)性的流域水污染糾紛。比如，發(fā)源于河北境內(nèi)的洋河，中段向下流入北京稱為永定河，最后經(jīng)天津海河匯聚而出海。又如，發(fā)源于河北的潮河、白河，流入北京稱為潮白河，最后匯入天津稱為潮白新河而出海。另外，還有子牙河流經(jīng)河北與天津兩地最后入海。河北省境內(nèi)有多條河流與北京和天津同屬一個(gè)水系或流域，一旦河流上游的河北、中游的北京發(fā)生水污染，很容易波及中游的北京或下游的天津，產(chǎn)生跨區(qū)水污染糾紛。除了地表徑流容易形成跨區(qū)水污染糾紛外，地下水部分也可能會(huì)產(chǎn)生跨區(qū)水污染糾紛。京津和河北大部分地區(qū)同屬海河流域，三地的淺層地下水相通。特別是在京津冀交界地帶，如果交界地區(qū)一側(cè)發(fā)生地下水污染，在重力的作用下，地勢較高地區(qū)的污水會(huì)通過地下徑流流向另一方地勢較低的地區(qū)，導(dǎo)致跨區(qū)地下水污染，從而產(chǎn)生糾紛。

2．跨區(qū)大氣污染糾紛。在地理區(qū)位上，北京基本被河北所環(huán)繞，只有小部分同天津接壤，而天津大部分也被河北所包圍，只有東南側(cè)濱臨渤海灣。京津冀三地同屬北溫帶，受季風(fēng)影響較大。整個(gè)京津冀地區(qū)夏秋季受偏南風(fēng)影響較多，冬春季受偏北風(fēng)影響較多。同時(shí)，北京與天津的面積都較小，京津兩地上方的空氣團(tuán)很容易在風(fēng)的作用下與近鄰河北上方的空氣團(tuán)相混合，京津冀三地上方容易出現(xiàn)大氣污染的相互輸送。當(dāng)然，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，當(dāng)前主要是河北和天津上方污染空氣輸送到北京，或河北上方的污染空氣輸送到天津。不僅如此，單一污染源也可能會(huì)波及鄰居。比如，河北工廠排出的空氣污染物，可能在風(fēng)的作用下輸送到北京或天津，從而影響到北京或天津緊鄰河北的一些居民或單位。因此，單個(gè)污染源的空氣污染物輸送，容易導(dǎo)致跨區(qū)大氣污染侵權(quán)的顯性糾紛。同時(shí)，三地跨區(qū)大氣污染可能會(huì)引起三地政府因空氣污染而相互抱怨對(duì)方治污不力，從而引發(fā)政府間的隱性糾紛。

3．跨區(qū)近海污染糾紛。北京位居內(nèi)陸，跨區(qū)近海污染只可能發(fā)生在河北與天津之間。渤海灣西岸是我國港口分布較為密集的地區(qū)，在六百多公里的海岸線上，從北到南依次分布著秦皇島、唐山、天津、黃驊四大港口。各大港口多以運(yùn)送石油、煤炭為主，同時(shí)還運(yùn)送其他含有毒有害成份的物資。沿岸港口分布集中，運(yùn)輸繁忙，各種運(yùn)輸事故，包括海洋污染事故瀕發(fā)。特別是天津與河北相鄰的海域，一地管轄的近海區(qū)域發(fā)生海洋污染事故，很可能會(huì)造成跨區(qū)近海污染，給近海水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游業(yè)和海洋生態(tài)環(huán)境造成損害，從而引發(fā)跨區(qū)海洋污染糾紛。

4．跨區(qū)偷排污染物糾紛。近年來，隨著各地環(huán)保懲罰力度加大，一些地方的不法企業(yè)和個(gè)人“以鄰為壑”，打起了異地偷排污染物的主意[1]。在此情況下，京津冀三地的一些不法企業(yè)和個(gè)人為了降低成本，可能會(huì)鋌而走險(xiǎn)，將污染物偷偷運(yùn)送到偏遠(yuǎn)地區(qū)排放，造成跨區(qū)偷排污染。跨區(qū)偷排污染引發(fā)糾紛，前提是能發(fā)現(xiàn)跨區(qū)偷排者，否則即便產(chǎn)生跨區(qū)污染，也因?yàn)橥蹬耪叩娜毕?，難以有對(duì)抗發(fā)生。跨區(qū)偷排污染糾紛一般發(fā)生在跨區(qū)偷排者與受污染侵害者之間，偷排者或受污染者可能認(rèn)為有關(guān)政府主管部門違法或不公正處理跨區(qū)污染行為而與所跨區(qū)域的有關(guān)政府主管部門產(chǎn)生行政糾紛。

5．跨區(qū)水資源利用糾紛。京津冀大多數(shù)地區(qū)同屬海河流域，有許多共享支流。京津冀三地在共享河流的水資源分配與利用上，上游、中游、下游地區(qū)可能因?yàn)槠渌佣谓ㄔ煜嚓P(guān)的截、取、排水等設(shè)施導(dǎo)致其水資源利用受到影響，從而引發(fā)跨區(qū)河流水資源利用糾紛。不僅如此，相對(duì)于河北和天津而言，北京的經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)，為了保障北京的用水需求，河北和天津的部分地區(qū)用水或產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能要受到一定的限制，從而產(chǎn)生跨區(qū)域供水的隱性糾紛。同時(shí)，天津和河北也可能會(huì)因?yàn)樗Y源供應(yīng)問題發(fā)生隱性糾紛。

6．跨區(qū)生態(tài)破壞糾紛。河北大部分地區(qū)與北京和天津同屬海河流域。處在京津上風(fēng)上水的河北一些地方，那里發(fā)生的水土流失、沙塵暴、生物多樣性減少等生態(tài)破壞可能或多或少地影響到北京和天津。除了諸如濫砍濫伐等極少數(shù)在短期內(nèi)就能看到惡果的生態(tài)破壞外，大多數(shù)生態(tài)破壞產(chǎn)生明顯的惡劣影響需有一個(gè)較長的時(shí)間過程。因不良影響難以在短期內(nèi)惡化，跨區(qū)生態(tài)破壞糾紛常以隱性為主。

7．其他跨區(qū)環(huán)境糾紛。其他一些跨區(qū)環(huán)境糾紛主要存在于三地彼此交界地區(qū)，包括但不限于：噪聲污染糾紛、地下水超采糾紛、遷徙性野生動(dòng)物資源利用糾紛，等等。這些糾紛多以隱性為主，有時(shí)也會(huì)發(fā)展為顯性糾紛。

綜上所述，京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛多以跨區(qū)環(huán)境污染糾紛為主。在跨區(qū)環(huán)境糾紛中，除短時(shí)間內(nèi)可發(fā)生不良后果的顯性糾紛外，不少糾紛是隱性的。這些隱性糾紛如果長期得不到化解，很可能向顯性糾紛轉(zhuǎn)化，從而影響社會(huì)穩(wěn)定和京津冀三地協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施。在京津冀跨區(qū)顯性環(huán)境糾紛中，既有在性質(zhì)上屬于純民事糾紛的，也有屬于純行政糾紛的，還有民事與行政相雜陳的糾紛；既有跨區(qū)環(huán)境污染糾紛，也有跨區(qū)生態(tài)破壞糾紛，還有跨區(qū)自然資源利用糾紛；既有跨區(qū)陸上環(huán)境糾紛，也有跨區(qū)海洋污染糾紛，種類眾多而成因復(fù)雜。不同屬性的跨區(qū)環(huán)境糾紛，其解決機(jī)制應(yīng)有所不同，在糾紛化解的法制建設(shè)上也應(yīng)有所體現(xiàn)。

二、京津冀跨區(qū)域環(huán)境糾紛化解的法制供給缺陷分析

從以上考察中可知，京津冀三地的跨區(qū)環(huán)境糾紛包括顯性糾紛和隱性糾紛，既有民事糾紛，也有行政糾紛。現(xiàn)行糾紛化解法制供給主要針對(duì)部分顯性跨區(qū)環(huán)境民事糾紛的，而針對(duì)其他類型的環(huán)境糾紛化解的法制供給嚴(yán)重不足，立法者應(yīng)給予足夠關(guān)注。針對(duì)京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛的化解，現(xiàn)行的法律法規(guī)能夠提供指引的只有《水污染防治法》和《水法》。即便是針對(duì)水污染和水事糾紛化解的法制供給，當(dāng)前也存在不少問題，茲分析如下。

2008年修訂的《水污染防治法》第28條規(guī)定：“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決?！痹摋l款規(guī)定了跨區(qū)水污染糾紛的解決途徑，即由地方政府協(xié)商解決或由共同的上級(jí)政府協(xié)調(diào)解決。而2002年修訂的《水法》第56條規(guī)定：“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照?qǐng)?zhí)行?！痹摋l款規(guī)定了跨區(qū)水事糾紛的解決途徑，即自行協(xié)商或由上一級(jí)政府裁決。

從以上規(guī)定來看，有關(guān)水污染和水資源利用的糾紛是傳統(tǒng)而又常見的跨區(qū)環(huán)境糾紛，所以法律為它們規(guī)定了相應(yīng)的化解機(jī)制。然而，就此規(guī)定而言，仍存在著如下缺陷。

1．法條規(guī)定排除了司法最終解決的權(quán)力。除少數(shù)例外的情形，現(xiàn)代國家一般遵循國內(nèi)糾紛由司法最終解決的原則。通過法院適用法定的程序，查明事實(shí)，正確適用法律規(guī)定，制裁違法行為，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。跨區(qū)水污染和水事糾紛多為民事糾紛，也有小部分為行政糾紛以及民事與行政相雜陳的糾紛。在跨區(qū)水污染糾紛中，如果當(dāng)事人都屬于民事主體，根據(jù)侵權(quán)案件的管轄原則，當(dāng)事人完全可以通過訴諸法院來公正地獲得解決。同理，在跨區(qū)水事糾紛中，如果一方是政府，另一方是民事主體，由于政府的行政決定而導(dǎo)致民事主體的權(quán)益受到侵害，民事主體完全可以根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定通過向法院提起行政訴訟來解決糾紛。毋庸置疑，有些跨區(qū)水污染糾紛和水事糾紛，通過政府的協(xié)商、協(xié)調(diào)和裁決，能提高解決糾紛的效率，及時(shí)給予當(dāng)事人以救濟(jì)，防止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。但是，這并非意味著需要將全部的跨區(qū)環(huán)境糾紛完全排除司法管轄范圍之外。對(duì)于糾紛解決而言，有的糾紛主體看重解決的效率，有的更看重程序與結(jié)果的公平正義，“民眾對(duì)解紛主體的選擇能夠進(jìn)一步驗(yàn)證其對(duì)解紛價(jià)值的總體追求”[2]。我國的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》將絕大多數(shù)民事糾紛和行政糾紛納入司法審理裁決范圍之類，跨區(qū)環(huán)境糾紛并不因?yàn)槠洹翱鐓^(qū)”而改變其糾紛性質(zhì)，法律將這些糾紛完全排除司法管轄尚缺乏充足的理由。即使是有些跨區(qū)環(huán)境糾紛更適宜政府解決，法律亦應(yīng)通過列舉將此類跨區(qū)環(huán)境糾紛加以具體化，防止適用范圍太寬泛而不適當(dāng)?shù)叵拗飘?dāng)事人解決糾紛的可用途徑。當(dāng)然，法律還可以賦予當(dāng)事人以選擇權(quán)，由其來決定適用何種途徑解決而不是完全排除司法管轄權(quán)。

2．法定的糾紛解決機(jī)制有待改進(jìn)?，F(xiàn)行跨區(qū)水污染和水事糾紛即便由政府解決，那么政府又通過什么機(jī)制來解決糾紛呢？糾紛解決的效力又如何？在《水污染防治法》中規(guī)定政府解決跨區(qū)水污染糾紛的方式是協(xié)商或協(xié)調(diào)。協(xié)商一般是糾紛主體在自愿的基礎(chǔ)上通過談判自行解決糾紛的一種私力糾紛解決方式。由政府協(xié)商解決糾紛，言外之意，跨區(qū)水污染糾紛的主體是政府，否則政府怎么能取代其他民事主體進(jìn)行協(xié)商解決糾紛？實(shí)際上，政府作為跨區(qū)水污染糾紛的真正主體是罕見的，多數(shù)情況下民事主體才是跨區(qū)環(huán)境糾紛的主體。協(xié)調(diào)解決，有人認(rèn)為就是調(diào)解解決[3]。但是，從官方關(guān)于協(xié)調(diào)的用語來看，協(xié)調(diào)似乎并非一定指調(diào)解，而是指組織各方進(jìn)行溝通與協(xié)商以期達(dá)到各方關(guān)系和諧穩(wěn)定的一種工作方式或機(jī)制*參見勞動(dòng)社會(huì)保障部、中華全國總工會(huì)、中國企業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國企業(yè)家協(xié)會(huì)《關(guān)于建立健全勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制的指導(dǎo)意見》(勞社部函[2002]144號(hào))。。因此，協(xié)調(diào)解決實(shí)際上是政府出面組織糾紛主體進(jìn)行溝通與協(xié)商，有時(shí)甚至采取一定的輔助手段，期望糾紛雙方達(dá)成和解或接受其他解決方案以化解糾紛。顯然，政府協(xié)商與協(xié)調(diào)解決環(huán)境糾紛不一定總是能夠成功，如果失敗了怎么辦呢？失敗了不就意味著糾紛未解決嗎？難道政府要強(qiáng)制協(xié)商或協(xié)調(diào)以解決糾紛嗎？或者政府強(qiáng)制“侵害者”作出讓步，或補(bǔ)償受侵害者的損失以擺平糾紛？如果最后以強(qiáng)制方式解決糾紛，協(xié)商或協(xié)調(diào)也就走了形，就演變成了另一種以“裁決”方式來解決糾紛了。《水法》規(guī)定了跨區(qū)水事糾紛可以由上一級(jí)政府裁決解決。依此規(guī)定，京津冀發(fā)生跨區(qū)水事糾紛，如果當(dāng)事方協(xié)商不成，只能提交國務(wù)院裁決解決。筆者認(rèn)為，法律并沒有明確將跨區(qū)水事糾紛限定為行政糾紛，實(shí)際上，跨省水事糾紛中民事糾紛發(fā)生的概率更高，如果雙方協(xié)商解決不成功都提交到國務(wù)院，可能會(huì)沖擊國務(wù)院的日常業(yè)務(wù)。國務(wù)院一旦裁決跨區(qū)水事糾紛，就具有一裁終局的效力，如此缺少任何其他前置緩沖程序選擇，限制了當(dāng)事方的救濟(jì)選擇權(quán)。如果有一方或雙方認(rèn)為國務(wù)院的裁決不公平而不肯善罷甘休，又可能會(huì)給國務(wù)院增加信訪壓力?！跋录?jí)部門也誠惶誠恐，需要消耗大量的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行布控截訪等”[4]。因此，現(xiàn)行的跨區(qū)水污染和水事糾紛的解決機(jī)制有待改進(jìn)。

3．未規(guī)定救濟(jì)機(jī)制。以上對(duì)于跨區(qū)水污染糾紛和水事糾紛解決機(jī)制的考察來看，法律并未規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。法律雖然規(guī)定了協(xié)商和協(xié)調(diào)解決糾紛的機(jī)制，但是，協(xié)商和協(xié)調(diào)解決糾紛的，并非具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，如果協(xié)商或經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)成了解決方案，一方中途反悔或事后拒不履行或不完全履行達(dá)成的方案，另一當(dāng)事方如何尋求救濟(jì)？而國務(wù)院的裁決只限于跨區(qū)水事糾紛，對(duì)于其他可能發(fā)生的跨區(qū)環(huán)境糾紛不適用裁決解決，只能適用協(xié)商或協(xié)調(diào)解決。在眾多的跨區(qū)環(huán)境糾紛的協(xié)商或協(xié)調(diào)解決時(shí)，可能會(huì)面臨著許多協(xié)商或協(xié)調(diào)不成功，或雖然協(xié)商或協(xié)調(diào)成功但達(dá)成的方案無法履行而又救濟(jì)無門的尷尬局面。而“無救濟(jì)即無權(quán)利”，缺少糾紛解決機(jī)制的法定救濟(jì)機(jī)制，權(quán)利受到侵害的一方在申訴無門時(shí)，可能會(huì)采取過激行為，影響社會(huì)穩(wěn)定。

以上分析只是針對(duì)顯性環(huán)境糾紛解決上的法制供給不足，而化解那些隱性環(huán)境糾紛的法制供給更是不足。隱性環(huán)境糾紛的化解容易被忽視，更是缺少制度性的化解渠道。隱性環(huán)境糾紛之所以沒有演變成顯性糾紛，可能是糾紛主體出于某種或某些因素的考量而暫時(shí)放棄對(duì)抗或未將對(duì)抗公開化。一旦這些考量的因素消失，隱性環(huán)境糾紛很可能會(huì)向顯性糾紛演變。因此，在隱性環(huán)境糾紛未發(fā)展成顯性糾紛之前，如果能通過某種制度化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使糾紛主體能很好地進(jìn)行溝通與協(xié)商，公平地消弭雙方內(nèi)在的分歧，達(dá)成友好合作，就可實(shí)現(xiàn)互利共贏。

三、完善京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛化解的法制保障建議

既有的京津冀三地跨區(qū)環(huán)境糾紛解決的法制供給僅適用于水污染和水事方面的一些顯性糾紛，并且還存有諸多缺陷，而針對(duì)其他一些跨區(qū)顯性環(huán)境糾紛解決的法制供給未見明示，更遑論化解那些跨區(qū)隱性環(huán)境糾紛的法制供給了。在實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，結(jié)合三地實(shí)際情況在現(xiàn)行法律框架的基礎(chǔ)上，應(yīng)及時(shí)采取有力措施建立健全適用于京津冀三地跨區(qū)顯性環(huán)境糾紛解決的法律機(jī)制，同時(shí)建立相關(guān)的制度性協(xié)調(diào)機(jī)制為化解那些跨區(qū)隱性環(huán)境糾紛提供保障。

(一)完善跨區(qū)顯性環(huán)境糾紛解決的法律機(jī)制

京津冀跨區(qū)顯性環(huán)境糾紛主要有水污染糾紛、水事糾紛、大氣污染糾紛、近海污染糾紛、跨區(qū)偷排糾紛等。糾紛的性質(zhì)有民事糾紛、行政糾紛和民事糾紛中雜陳著行政糾紛，有的還涉及刑事犯罪，而糾紛解決的機(jī)制有司法審判的訴訟機(jī)制與行政調(diào)解、復(fù)議、民間調(diào)解、仲裁等非訴機(jī)制。跨區(qū)環(huán)境糾紛涉及到不同省級(jí)行政區(qū)的環(huán)境侵權(quán)問題，即便是一些跨區(qū)環(huán)境民事糾紛，解決起來也有相當(dāng)?shù)碾y度。因此，應(yīng)根據(jù)跨區(qū)顯性環(huán)境糾紛的性質(zhì)、起因、糾紛解決的價(jià)值定位以及糾紛解決機(jī)制自身的功能屬性等特點(diǎn)來完善相應(yīng)的跨區(qū)環(huán)境糾紛解決機(jī)制。在解決民事糾紛和行政糾紛時(shí)，訴訟機(jī)制與非訴訟機(jī)制都有著各自的優(yōu)勢與劣勢。一般來說，訴訟機(jī)制程序復(fù)雜、效率較低而公正度較高；而非訴機(jī)制則程序簡便、效率較高而公正度相對(duì)較低。筆者認(rèn)為，跨區(qū)環(huán)境糾紛的解決應(yīng)將效率與公正結(jié)合起來，除法律明確規(guī)定排除司法管轄的糾紛外，為這些糾紛設(shè)置一定的前置非訴選擇程序，使糾紛能得到較快的解決。如果采用前置非訴程序仍解決不了糾紛，說明糾紛主體可能更看重公正價(jià)值，因此，應(yīng)允許糾紛主體選擇訴訟程序來解決。筆者在此提出建立一種以非訴機(jī)制為前置，以訴訟機(jī)制為保障的多元化京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛解決機(jī)制，具體思路如下。

1．進(jìn)一步明確排除司法管轄的跨區(qū)環(huán)境糾紛的范圍。我國《行政復(fù)議法》第30條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！痹摋l款雖規(guī)定跨區(qū)自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的行政糾紛可適用訴訟程序，但是行政相對(duì)人必須先申請(qǐng)行政復(fù)議，只有不服復(fù)議結(jié)果才能提起行政訴訟。該條第二款規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！?據(jù)此，凡是省級(jí)人民政府關(guān)于自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決，不能對(duì)之再提起行政訴訟。京津冀跨區(qū)自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的行政爭議，涉及到省級(jí)政府對(duì)于自然資源的權(quán)屬劃定問題，行政相對(duì)人應(yīng)向被認(rèn)為實(shí)施侵權(quán)的省級(jí)政府提出行政復(fù)議，由其作出終局行政復(fù)議，明確排除了司法管轄。行政復(fù)議程序是針對(duì)行政行為的，然而很多跨區(qū)環(huán)境糾紛一開始行政機(jī)關(guān)并未涉及其中，行政復(fù)議程序難以啟動(dòng)。實(shí)踐中，有些跨區(qū)環(huán)境糾紛發(fā)展變化迅速，容易引發(fā)群體性事件，需要在較短時(shí)間內(nèi)加以解決，容不得經(jīng)過漫長的司法程序來處理。比如，一些水事糾紛中涉及行洪、抗旱的，司法程序一般不是最優(yōu)解決方式。因此，我國《水法》對(duì)跨區(qū)水事糾紛的解決規(guī)定了協(xié)商與裁決機(jī)制。有人認(rèn)為跨區(qū)水事糾紛就是行政主體間的水事糾紛[5]，這一觀點(diǎn)不完全符合事實(shí)。實(shí)際上，跨區(qū)水事糾紛很多由民事糾紛而引起。法律之所以規(guī)定協(xié)商或裁決的方式解決，是由多數(shù)水事糾紛的特點(diǎn)——糾紛的群體性、涉及區(qū)域公共利益、發(fā)展變化迅速、跨區(qū)案件法院裁決不易執(zhí)行等因素決定的，它們更適宜于通過一些效率較高的非訴程序加以解決。這種更適宜于通過非訴程序解決的跨區(qū)環(huán)境糾紛，法律將之排除在司法管轄之外。上述《行政復(fù)議法》中涉及跨區(qū)自然資源權(quán)屬糾紛的，也應(yīng)排除司法管轄之外。但是，把所有的水事糾紛都排除在司法管轄之外，似乎涵蓋范圍過寬，因?yàn)橛行┧录m紛并不具有群體性、涉及區(qū)域公共利益、發(fā)展變化迅速、涉及權(quán)屬等特點(diǎn)，只是普通的侵權(quán)糾紛。此時(shí)，當(dāng)事方可以選擇多元化的糾紛解決機(jī)制加以解決。當(dāng)事方既可以自行協(xié)商和解，也可以由民間調(diào)解，還可以申請(qǐng)行政調(diào)解，當(dāng)然還可以隨時(shí)訴諸司法解決。據(jù)此，我國《水法》第56條規(guī)定：“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照?qǐng)?zhí)行。”需要對(duì)跨區(qū)水事糾紛的性質(zhì)作進(jìn)一步明確，可以直接在法條正文中將其限定為群體性的、涉及區(qū)域公共利益的或關(guān)于水資源劃界的水事糾紛，即“不同行政區(qū)域之間發(fā)生群體性、涉及區(qū)域公共利益的或關(guān)于水資源劃界的水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照?qǐng)?zhí)行”。

2．建立跨區(qū)偷排污染物的行政與司法聯(lián)合應(yīng)對(duì)機(jī)制。偷排污染物，一般是企業(yè)或個(gè)人因?yàn)槲廴疚锾貏e是一些危險(xiǎn)廢物處理難度較大、成本較高，自行或變相委托他人通過隱蔽方式將污染物進(jìn)行轉(zhuǎn)移傾倒、處置等行為。轉(zhuǎn)移偷排污染物是2014年修訂后的我國《環(huán)境保護(hù)法》第42條所規(guī)定的“逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”行為之一?？鐓^(qū)偷排污染物因其發(fā)生時(shí)間短暫、轉(zhuǎn)移方式隱蔽、調(diào)查取證困難、清理難、影響惡劣，一直以來是法律規(guī)制的對(duì)象。2015年修正后的我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》第23條和第59條分別為普通固體廢物和危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移規(guī)定了嚴(yán)格的審批手續(xù)?？鐓^(qū)偷排污染物引發(fā)的糾紛一般是在發(fā)現(xiàn)了偷排者的情況下，在偷排者與受害者之間發(fā)生的污染物清理及其損害賠償糾紛。因?yàn)橥蹬盼廴疚镄袨榈碾[蔽性，導(dǎo)致這種民事糾紛發(fā)生的比例并不高，總會(huì)有一些不法分子鋌而走險(xiǎn)。對(duì)跨區(qū)偷排污染物行為的監(jiān)管可能會(huì)涉及到環(huán)保、公安、交通運(yùn)輸、海洋、海事、農(nóng)業(yè)、水利、國土資源等政府多個(gè)部門，因此，省級(jí)政府內(nèi)部應(yīng)建立跨區(qū)偷排污染部門監(jiān)管聯(lián)動(dòng)小組。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略背景下，三地政府相互間應(yīng)為監(jiān)管和打擊這種行為建立常態(tài)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，相互為對(duì)方政府部門及其公務(wù)人員的跨區(qū)執(zhí)法工作提供便利與協(xié)助。通過這種同一省級(jí)政府內(nèi)部間的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管和不同省級(jí)政府間的聯(lián)絡(luò)與配合，既可以有效規(guī)制這些跨區(qū)偷排污染行為，同時(shí)也可以為有效化解跨區(qū)偷排污染物的污染物清理與損害賠償糾紛提供保障。因?yàn)?，找到偷排污染的單位或行為人并進(jìn)行調(diào)查取證是受害者提起損害賠償?shù)那疤峄A(chǔ)，也是法院審理的重要支撐。

3．為大多數(shù)跨區(qū)環(huán)境糾紛提供多元化糾紛解決機(jī)制選擇。這種多元化的糾紛解決機(jī)制主要包括協(xié)商和解、民間調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁和司法訴訟等糾紛解決途徑。除了上面提到的一些根源于跨區(qū)自然資源劃界問題而產(chǎn)生的環(huán)境糾紛排除在司法管轄范圍之外，大多數(shù)跨區(qū)環(huán)境糾紛都可以利用這種多元化糾紛解決機(jī)制中的一種或幾種予以化解。從上面分析可以看出，跨區(qū)環(huán)境糾紛多數(shù)為民事糾紛，通過協(xié)商和解或調(diào)解解決等非訴機(jī)制解決更有優(yōu)勢。在實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，三地政府應(yīng)為解決這種跨區(qū)環(huán)境糾紛提供效能和信用良好的多元化糾紛解決機(jī)制保障。筆者認(rèn)為，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，應(yīng)在各省級(jí)政府內(nèi)部所建立的部門監(jiān)管聯(lián)動(dòng)小組的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立以省級(jí)政府首長或其副職掛帥的京津、京冀和津冀間常設(shè)性的環(huán)境事務(wù)協(xié)同議事平臺(tái)*在精簡政府機(jī)構(gòu)的背景下，這種常設(shè)性的平臺(tái)很難設(shè)置成為一個(gè)固定的組織，當(dāng)前可以建立一個(gè)類似常設(shè)的熱線聯(lián)絡(luò)機(jī)制。各省級(jí)政府內(nèi)部有部門監(jiān)管聯(lián)動(dòng)小組，負(fù)責(zé)動(dòng)態(tài)掌握本行政區(qū)內(nèi)發(fā)生的跨區(qū)環(huán)境糾紛，在糾紛進(jìn)入?yún)f(xié)商和解程序時(shí)，該小組要將糾紛案情及時(shí)匯報(bào)至平臺(tái)，平臺(tái)經(jīng)過溝通后決定下一步擬采取的協(xié)同措施。必要時(shí)，兩地政府首長或其副職可以帶領(lǐng)其部門監(jiān)管聯(lián)動(dòng)小組的相關(guān)成員進(jìn)行會(huì)面協(xié)商。。這種省級(jí)政府間的環(huán)境事務(wù)協(xié)同議事平臺(tái)(以下簡稱“平臺(tái)”)需承擔(dān)多種職能：協(xié)調(diào)省級(jí)政府間的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法、環(huán)境資源利用與補(bǔ)償以及化解跨區(qū)環(huán)境糾紛等。為了避免平臺(tái)被解決各種跨區(qū)環(huán)境糾紛所累，該平臺(tái)應(yīng)鼓勵(lì)跨區(qū)環(huán)境糾紛以協(xié)商解決或民間調(diào)解解決為主，針對(duì)一些疑難和重大的跨區(qū)環(huán)境糾紛，平臺(tái)才實(shí)質(zhì)性介入并展開省級(jí)政府間的聯(lián)合行政調(diào)解。當(dāng)然，在利用民間調(diào)解時(shí)，平臺(tái)應(yīng)派專員為民間調(diào)解組織或人員開展民間調(diào)解提供必要的支持，因?yàn)檫@種跨區(qū)環(huán)境糾紛通過民間調(diào)解解決有相當(dāng)大的難度，需有來自官方力量的支持。同時(shí)，平臺(tái)派專員支持民間調(diào)解還有它的優(yōu)越性：一方面可以隨時(shí)掌握糾紛發(fā)展及其調(diào)解的進(jìn)度，另一方面也可以在民間調(diào)解失敗后，為跨區(qū)環(huán)境糾紛及時(shí)轉(zhuǎn)入聯(lián)合行政調(diào)解奠定基礎(chǔ)。借助這個(gè)平臺(tái)政府能夠及時(shí)了解案件事實(shí)、民間調(diào)解失敗的原因等，為下一步制定行政調(diào)解方案提供信息支撐。極少數(shù)重大、疑難的跨區(qū)環(huán)境糾紛進(jìn)入聯(lián)合行政調(diào)解的，在開展聯(lián)合行政調(diào)解時(shí)，平臺(tái)應(yīng)制定相應(yīng)的聯(lián)合調(diào)解指針以供相關(guān)調(diào)解人員在調(diào)解時(shí)有所遵循。該指針包括：聯(lián)合調(diào)解的原則、程序、期限、紀(jì)律、可用的輔助手段等。某些跨區(qū)環(huán)境糾紛發(fā)生后，當(dāng)事方還可以約定仲裁裁決來解決。

一旦非訴機(jī)制化解跨區(qū)環(huán)境糾紛失敗，相應(yīng)的訴訟機(jī)制就可以登場，此時(shí)訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制應(yīng)有效銜接。除了按照傳統(tǒng)的“原告就被告”訴訟管轄原則，無論是民事案件還是行政案件都可以由被告所在地設(shè)有環(huán)境資源審判庭的適格法院受理審判，還可以將案件交由按照黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院”精神而設(shè)立的京津冀跨行政區(qū)法院——北京市第四中級(jí)人民法院進(jìn)行集中管轄。為了保證案件審理的公正性，除少數(shù)涉保密或涉隱私案件外，審理應(yīng)全程公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。可以預(yù)見，跨行政區(qū)法院在審理這些跨區(qū)環(huán)境糾紛案件時(shí)，可能會(huì)涉及到一些跨區(qū)環(huán)境資源法規(guī)和規(guī)章的沖突問題。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前京津冀缺少區(qū)域性統(tǒng)一環(huán)境資源保護(hù)立法的情況下，在認(rèn)定環(huán)境侵權(quán)標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)以被告所在行政區(qū)的法規(guī)和規(guī)章為主要標(biāo)準(zhǔn)，而不能以原告所在行政區(qū)的有效法規(guī)和規(guī)章為主要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)在兩者標(biāo)準(zhǔn)差異特別懸殊時(shí)，法院也要參考被告所在行政區(qū)的有效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)平衡。在執(zhí)行階段，敗訴方及其財(cái)產(chǎn)所在地法院應(yīng)協(xié)助案件判決結(jié)果的執(zhí)行。

無論是訴訟機(jī)制還是非訴機(jī)制解決跨區(qū)環(huán)境糾紛，一些必要的保障措施需盡早完備起來。比如，建立京津冀三地統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和實(shí)時(shí)環(huán)境信息查詢系統(tǒng)，建立權(quán)威的環(huán)境損害鑒定評(píng)估中介服務(wù)體系。三地立法機(jī)關(guān)應(yīng)達(dá)成共識(shí)盡早啟動(dòng)區(qū)域性統(tǒng)一環(huán)境資源保護(hù)立法工作，為三地環(huán)境資源司法提供統(tǒng)一的實(shí)體規(guī)則。

(二)建立制度化的跨區(qū)環(huán)境資源利益協(xié)調(diào)機(jī)制

從前述內(nèi)容可知，京津冀三地之間隱藏著一些跨區(qū)環(huán)境資源利益矛盾尚未形成公開對(duì)抗或沖突，應(yīng)引起足夠重視，有針對(duì)性地采取措施予以及時(shí)化解，防止發(fā)展成顯性糾紛?？鐓^(qū)大氣污染、水資源利用、生態(tài)破壞、噪聲污染、地下水超采、遷徙性野生動(dòng)物資源利用等領(lǐng)域都可能隱藏一些環(huán)境糾紛有待化解。這些隱性環(huán)境資源糾紛根源于環(huán)境資源利益沖突，因此，建立制度化的跨區(qū)環(huán)境資源利益協(xié)調(diào)機(jī)制很有必要。2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第20條第一款規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！弊鳛橹攸c(diǎn)區(qū)域之一，京津冀三地要真正建立起這種環(huán)境污染和生態(tài)破壞的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，一個(gè)重要前提是要協(xié)調(diào)好三地的環(huán)境資源利益沖突，有效化解隱性環(huán)境糾紛。筆者認(rèn)為，三地環(huán)境資源利益沖突源于三地在自然環(huán)境上原本是一個(gè)整體，而在行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上卻人為割裂開來。因此，京津冀三地要真正化解環(huán)境利益沖突，就需要打破現(xiàn)行行政區(qū)劃藩籬，實(shí)行真正一體化的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展策略。最優(yōu)的選擇就是將三個(gè)省級(jí)行政區(qū)合并成一個(gè)行政區(qū)，在一個(gè)行政區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策就順理成章了[6]。然而，行政區(qū)合并似乎并不在頂層設(shè)計(jì)之中，不但利益既得者會(huì)竭力阻止，而且合并成本也相當(dāng)高昂。在三地分立的當(dāng)下，亟須盡早完善三地制度化的跨區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，為建立起京津冀環(huán)境污染和生態(tài)破壞的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。這種利益協(xié)調(diào)機(jī)制要求根據(jù)三地的環(huán)境資源條件與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體需要，科學(xué)核定三地環(huán)境容量與資源存量，統(tǒng)一區(qū)域性環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃。三地政府真正視彼此為一家，不但要公平負(fù)擔(dān)環(huán)境保護(hù)成本，同時(shí)還要公平分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。首先，要確定三地環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同規(guī)劃，真正做到三地環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一盤棋。這就要求三地政府平等協(xié)商，共同制定一個(gè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，可喜的是，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)于2015年4月經(jīng)中央審議通過。其次，就是要三地相互關(guān)照彼此的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，精誠合作，讓三地環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量逐步均等化，共享發(fā)展成果。這就要求三地中相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)大力扶持和幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)升級(jí)、環(huán)境質(zhì)量改善，整體社會(huì)發(fā)展水平向發(fā)達(dá)地區(qū)靠攏。同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)也要抓住機(jī)遇，加快變革經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，切實(shí)照顧到發(fā)達(dá)地區(qū)的整體需要。三地通過協(xié)商簽署并執(zhí)行一系列涉及環(huán)保、民生、經(jīng)濟(jì)等眾多領(lǐng)域的對(duì)口合作項(xiàng)目，通過實(shí)施這些項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)互利共贏與協(xié)同發(fā)展。最后，三地要建立健全跨區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31條明確提出“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，三地可以率先探索建立健全適用于本區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度機(jī)制。三地省級(jí)政府可以就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l件、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、期限、資金來源、管理、發(fā)放、監(jiān)督、責(zé)任等有關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)商，簽訂協(xié)議，分別由三地省級(jí)人民代表大會(huì)表決通過，建立一種平等公平、共享共建的長效機(jī)制[7]。筆者認(rèn)為，建立這種機(jī)制的核心就是要明確補(bǔ)償資金的來源、管理與使用問題。就資金來源而言，可以通過多種渠道籌集：一是三地財(cái)政按比例劃撥；二是對(duì)污染和破壞嚴(yán)重的單位和個(gè)人征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)；三是發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償彩票；四是環(huán)境公益訴訟損害賠償金；五是募捐。就資金管理而言，最好采用基金化運(yùn)作管理，為基金會(huì)擬定嚴(yán)密的章程，政府和社會(huì)對(duì)基金會(huì)運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。就資金使用而言，政府為接受補(bǔ)償者建立補(bǔ)償賬戶，由基金會(huì)根據(jù)預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)償金。

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[4]梁平,陳燾.政治訴求與權(quán)利救濟(jì)[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)),2013(4):129-133.

[5]代杰.跨行政區(qū)域水污染糾紛解決機(jī)制研究[J].北華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013(1):89-91.

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[7]李惠茹,楊麗慧.京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù):進(jìn)展、效果與對(duì)策[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2016(1):66-71.

【責(zé)任編輯 郭 玲】

Study on Legal Assurance to Resolve Cross-regional Environmental Disputes in Beijing, Tianjin and Hebei

LI Qing-bao

(Department of Law and Political Science, North China Electric Power University, Baoding, Hebei 071000,China)

The cross-regional environmental disputes in Beijing, Tianjin and Hebei are caused by a variety of reasons and differ in explicit and implicit types. Currently, the legal resolution supply is only limited to some explicit disputes and also has many defects, whereas the institutionalized cross-regional interests coordinating mechanism for resolving the implicit disputes is still missing. In the background of implementing Beijing-Tianjin-Hebei collaborative development strategy, basing on the actual situations of the three administrative areas as well as the current law framework, the powerful measures should be taken to perfect the legal resolution mechanisms focusing on the explicit disputes in Beijing, Tianjin and Hebei, and meanwhile an institutionalized cross-regional interests coordinating system should be established to provide assurances for resolving those cross-regional implicit environmental disputes.

cross-regional environmental disputes; disputes resolution mechanism; Beijing-Tianjin-Hebei collaborative development; environmental legal system

2016-12-30

國家社科基金一般項(xiàng)目“基層治理中社會(huì)矛盾化解與法治保障研究”(13BFX009)

李慶保(1973—)，男，河南信陽人，華北電力大學(xué)法政系副教授，中國政法大學(xué)2015級(jí)博士研究生，主要研究方向：環(huán)境法。

D927

A

1005-6378(2017)02-0088-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.02.013