范錚

摘 要：“通知”是黨政機(jī)關(guān)廣泛使用的法定公文。但在“通知”文種的撰寫過程中，文秘工作者對(duì)其使用范圍還存在一些模糊認(rèn)識(shí)，公文學(xué)界也觀點(diǎn)不一。文章對(duì)此進(jìn)行分析，以期澄清模糊認(rèn)識(shí)，促進(jìn)“通知”寫作的規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：公文；通知；應(yīng)用

在《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）確定的15種法定公文中，“通知”是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)使用范圍廣泛、應(yīng)用頻繁的公文文種之一?！稐l例》對(duì)“通知”文種的使用功能表述為：“適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文?！庇纱丝梢?，“通知”是具有知照性的公文。在實(shí)際應(yīng)用中，廣大文秘工作者對(duì)“通知”的使用范圍還存在一些模糊認(rèn)識(shí)，公文學(xué)界對(duì)此也觀點(diǎn)不一。筆者認(rèn)為有必要進(jìn)一步澄清認(rèn)識(shí)，以利于文秘工作者規(guī)范應(yīng)用“通知”這一文種。

1 關(guān)于“通知”文種的行文方向問題

有學(xué)者認(rèn)為：“在絕大多數(shù)情況下，通知適用于‘發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行的事項(xiàng)，顯然是作為下行文來使用的；但有時(shí)又會(huì)發(fā)布、傳達(dá)要求‘有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，向不具有隸屬關(guān)系的單位告知某一事項(xiàng)，諸如啟用新的印章、成立或撤銷某一機(jī)構(gòu)等等，也可用通知來行文?！盵1]據(jù)此，該學(xué)者認(rèn)為將“通知”界定為下行文的觀點(diǎn)是不夠全面的。筆者認(rèn)為，“通知”既可以用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行的事項(xiàng)，也可以向有關(guān)單位告知相關(guān)事項(xiàng)，批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)、轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文，“有關(guān)單位”雖然不是有直接隸屬關(guān)系的下級(jí)機(jī)關(guān)，但其必定是級(jí)別上低于發(fā)文機(jī)關(guān)的單位或發(fā)文機(jī)關(guān)對(duì)其有管理權(quán)限的單位，因此，應(yīng)該明確“通知”具有下行文的特點(diǎn)。向有直接隸屬關(guān)系的下級(jí)機(jī)關(guān)、向低級(jí)別的有關(guān)單位或?qū)ζ溆泄芾頇?quán)限的單位行文，可以用“通知”。而向不具有隸屬關(guān)系的平級(jí)單位發(fā)布、傳達(dá)有關(guān)事項(xiàng)，用“函”較為妥當(dāng)，或者由發(fā)文機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)來制發(fā)“通知”。向社會(huì)公布某事項(xiàng)，應(yīng)該根據(jù)公布范圍、事項(xiàng)內(nèi)容及重要程度，在“命令（令）”、“公報(bào)”、“公告”、“通告”或“通報(bào)”幾類文種中進(jìn)行選擇。據(jù)此，上文提到的“啟用新的印章、成立或撤銷某一機(jī)構(gòu)”，根據(jù)受文對(duì)象不同應(yīng)當(dāng)選用不同的文種。向下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)文，選擇“通知”；向平級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)文，可以發(fā)“函”，也可以由發(fā)文機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)制發(fā)“通知”；向社會(huì)公布該事項(xiàng)，可以發(fā)“通告”。

2 關(guān)于“通知”中“印發(fā)”“發(fā)布”“批轉(zhuǎn)”“轉(zhuǎn)發(fā)”使用問題

在“通知”的寫作中，文秘工作者經(jīng)常用到“印發(fā)”“發(fā)布”“批轉(zhuǎn)”“轉(zhuǎn)發(fā)”幾個(gè)意義相近的術(shù)語，這幾個(gè)術(shù)語在實(shí)際使用過程中很容易被混用。關(guān)于“印發(fā)”與“發(fā)布”的區(qū)別，有學(xué)者認(rèn)為，“‘印發(fā)僅適用于機(jī)關(guān)或單位內(nèi)部行文，……而‘發(fā)布則適用于對(duì)社會(huì)公開”。[2]筆者通過檢索國務(wù)院公報(bào)發(fā)現(xiàn)，2012年7月～2016年7月國務(wù)院公報(bào)公開了國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳及有關(guān)部委制發(fā)的“印發(fā)通知”共586件，涉及印發(fā)方案、規(guī)劃、計(jì)劃、辦法、綱要、安排、預(yù)案、規(guī)定、任務(wù)分工等諸多內(nèi)容，而“發(fā)布通知”為7件，僅涉及發(fā)布項(xiàng)目、目錄、名單。由此可見，隨著國家信息公開制度的不斷完善，以“公開為原則，不公開為例外”已成為大勢(shì)所趨，各類公文中除涉及國家秘密的公文之外，均應(yīng)向社會(huì)公開。在此背景下，以是在“機(jī)關(guān)或單位內(nèi)部行文”，還是“適用于對(duì)社會(huì)公開”來選擇使用“印發(fā)”或“發(fā)布”通知已不合時(shí)宜。筆者認(rèn)為，公文“印發(fā)”中包含著“發(fā)布”之義，“通知”的發(fā)布功能，是在機(jī)關(guān)內(nèi)部或?qū)ο嚓P(guān)單位發(fā)布，而非向社會(huì)發(fā)布。向社會(huì)發(fā)布有關(guān)事項(xiàng)要用“命令（令）”“公報(bào)”“公告”“通告”“通報(bào)”幾類文種。“通知”向社會(huì)公開，是為了滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)，而以“命令（令）”“公報(bào)”“公告”“通告”“通報(bào)”向社會(huì)公開有關(guān)事項(xiàng)，發(fā)布的內(nèi)容需要社會(huì)公眾遵照?qǐng)?zhí)行，其在功能上是有明顯區(qū)別的。“印發(fā)”與“批轉(zhuǎn)”、“轉(zhuǎn)發(fā)”的主要區(qū)別在于“印發(fā)”的內(nèi)容是本機(jī)關(guān)制定的，“印發(fā)”的形式多是將方案、規(guī)劃、計(jì)劃、辦法、綱要、安排、預(yù)案、規(guī)定等非法定公文轉(zhuǎn)化為法定公文；而“批轉(zhuǎn)”是上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)為下級(jí)機(jī)關(guān)的公文內(nèi)容具有全局的指導(dǎo)意義，通過批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)文件的形式，將下級(jí)機(jī)關(guān)的文件內(nèi)容變成自己的意志，發(fā)給其下級(jí)機(jī)關(guān)去執(zhí)行、辦理；“轉(zhuǎn)發(fā)”則主要是為了強(qiáng)化自身對(duì)上級(jí)文件的貫徹執(zhí)行，并表明自己在執(zhí)行上級(jí)文件時(shí)的態(tài)度，結(jié)合本單位實(shí)際對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)文件的辦理提出具體的貫徹落實(shí)要求。

3 關(guān)于能否使用“通知”來公布法規(guī)、規(guī)章問題

在 1993 年11月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中曾明確規(guī)定，“通知”具有“公布法規(guī)和規(guī)章”的功能；后來2000年8月國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》將此表述取消；在2012 年4月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《條例》中仍然沒有將其列入。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《條例》中沒有賦予“通知”公布法規(guī)、規(guī)章的功能，因此不能使用“通知”公布法規(guī)、規(guī)章。也有學(xué)者認(rèn)為：“法規(guī)中沒有規(guī)定的并不等于實(shí)踐中絕不可用，況且《條例》本身即以通知文種來印發(fā)，就是很好的例證。”[3]還有學(xué)者認(rèn)為：“在《立法法》已正式出臺(tái)的背景下，2000年《辦法》和新《條例》都取消了通知文種發(fā)布法規(guī)和規(guī)章的功能，符合法理。如果不嚴(yán)格執(zhí)行《立法法》和公文處理法規(guī)的規(guī)定，發(fā)布法規(guī)用通知行文，當(dāng)屬違法行文?！盵4]“新《條例》屬于黨政合一的公文處理法規(guī)，卻以中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳的名義用通知印發(fā)，從行文主體和文種使用來說，既有失規(guī)范，又與法律相悖。”[5]那么，“通知”可以用來公布法規(guī)和規(guī)章嗎？根據(jù)1990年7月31日中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第二十三條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀(jì)委文件、中央各部門文件的形式發(fā)布。其后2013年5月27日發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十三條再次規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)文件、中央各部門文件和省、自治區(qū)、直轄市黨委文件、黨委辦公廳文件的形式發(fā)布。而2001年國務(wù)院以中華人民共和國國務(wù)院令第321號(hào)公布的《行政法規(guī)制定程序條例》第二十七條規(guī)定，行政法規(guī)由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)總理簽署國務(wù)院令公布施行；以中華人民共和國國務(wù)院令第322號(hào)公布的《規(guī)章制定程序條例》第二十九條規(guī)定，規(guī)章由法制機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)本部門首長或者省長、自治區(qū)主席、市長簽署命令予以公布。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)以“通知”公布合法合規(guī)，而行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)使用“命令（令）”公布?！稐l例》以中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳名義聯(lián)合發(fā)文公布，因中共中央辦公廳為主辦機(jī)關(guān)，以黨內(nèi)法規(guī)允許的“通知”來發(fā)布《條例》無可厚非。

4 關(guān)于人事任免能否使用通知問題

在1993 年11月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中曾明確規(guī)定“通知”具有“任免和聘用干部”的功能，而沒有明確其他文種有此功能。自此，人事任免用“通知”發(fā)文大行其道，而用“決定”或“令”相對(duì)式微。在實(shí)際應(yīng)用中，僅有個(gè)別單位人事任免用“決定”行文，如，《中共常熟市城市管理局委員會(huì)關(guān)于馬健等同志職務(wù)任命的決定》（常城黨委〔2016〕30號(hào)）。[6]由于“命令”在使用權(quán)限上有比較嚴(yán)格的限制，按照我國《憲法》規(guī)定，只有全國人大常務(wù)委員會(huì)及委員長、國家主席、國務(wù)院、國務(wù)院總理、國務(wù)院各部委、各部委的部長、主任以及縣級(jí)以上各級(jí)政府才有權(quán)使用命令，因此，僅有個(gè)別高級(jí)別、重要的人事任命由黨中央、國務(wù)院用“令”發(fā)布。如，2013年國家主席習(xí)近平簽署第一號(hào)主席令任命李克強(qiáng)為中華人民共和國總理，簽署第二號(hào)主席令任命了國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長及各部委部長、主任、中國人民銀行行長、審計(jì)署審計(jì)長；2014年9月17日國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第655號(hào)國務(wù)院令，任命崔世安為中華人民共和國澳門特別行政區(qū)第四任行政長官。筆者認(rèn)為，有學(xué)者提出的“公布有關(guān)人事任免的事項(xiàng)等，顯然也要用通知來行文”[7] 這一觀點(diǎn)欠妥。從功能上看，“通知”適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)；而“決定”適用于對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署。人事任免必須經(jīng)過特定的程序，是組織的重要決定事項(xiàng)，而不僅僅是需要有關(guān)單位知曉的事項(xiàng)。人事任免使用“通知”發(fā)文，突出了知照性，弱化了頒布性，不能凸顯任免決定的程序性、莊重性，因此，人事任免用“決定”或“命令（令）”更為恰當(dāng)。為改變“通知”用于人事任免大行其道的現(xiàn)象，建議重新修訂《條例》時(shí)明確“決定”“命令（令）”適用于人事任免。

在公文實(shí)踐中，“通知”的寫作仍有許多難點(diǎn)、疑點(diǎn)問題有待進(jìn)一步澄清認(rèn)識(shí)，筆者撰寫此文與公文學(xué)界同仁交流探討，也希望對(duì)廣大文秘工作者公文寫作有所借鑒。

參考文獻(xiàn)：

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[4][5]欒照鈞.《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》瑕疵遺憾探析[J].秘書，2012（4）：3.

[6]中國·常熟.信息公開.[EB/OL].[2016-9-20]. http：//www.changshu.gov.cn/zgcs/Zfxxgk/showinfo.aspx？infoid=47082172-3cee-4f48-b85c-59061ac9579c.

（作者單位：滄州師范學(xué)院文學(xué)院 來稿日期：2016-11-30）