劉炳輝

歷史與使命：從郡縣國(guó)家到超級(jí)郡縣國(guó)家*

劉炳輝

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士生、浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院講師）

歷史無(wú)法割裂，傳統(tǒng)深植人心，治理體系尤其如此，因?yàn)槿说纳鐣?huì)行為主要依賴傳統(tǒng)，而非創(chuàng)新。以郡縣國(guó)家為核心特征的傳統(tǒng)治理體系具有強(qiáng)大的歷史慣性與生命力，在近代以來(lái)百余年的內(nèi)外沖擊挑戰(zhàn)下，浴火重生，全面升級(jí)，而并未如一些人所期待的那樣全盤(pán)西化，拆了故宮建白宮。滄海橫流，時(shí)代劇變，全球市場(chǎng)化帶來(lái)全球大流動(dòng)，中西方應(yīng)對(duì)這一巨變時(shí)代時(shí)各自走上了不同的治理探索之路。中國(guó)對(duì)自身的傳統(tǒng)有沿有革、大沿小革、支柱沿技術(shù)革，成績(jī)斐然全球共睹。這其中的道理何在？對(duì)中華民族偉大復(fù)興的未來(lái)征程意味著什么？對(duì)人類在新時(shí)代尋求秩序的意義何在？這些都是值得我們重新審視的重大命題。

一、歷史并未遠(yuǎn)去：圍繞郡縣國(guó)家的三個(gè)問(wèn)題

在《郡縣國(guó)家：中國(guó)國(guó)家治理體系的傳統(tǒng)與當(dāng)代挑戰(zhàn)》①曹錦清、劉炳輝：《郡縣國(guó)家：中國(guó)國(guó)家治理體系的傳統(tǒng)與當(dāng)代挑戰(zhàn)》，《東南學(xué)術(shù)》2016年第6期。（以下簡(jiǎn)稱《郡縣國(guó)家》）一文中，筆者從結(jié)構(gòu)與制度的角度初步概括了中國(guó)在農(nóng)業(yè)時(shí)代的治理體系的基本框架和特征，后蒙各方師友撥冗斧正，建議和意見(jiàn)主要集中在三個(gè)方面：一是文中提出的郡縣國(guó)家四大支柱（中央集權(quán)為核心導(dǎo)向、文官制度為中層支撐、鄉(xiāng)土自治為基層設(shè)計(jì)、行政區(qū)劃為技術(shù)保障）的依據(jù)和遴選標(biāo)準(zhǔn)是什么？為什么不是別的選項(xiàng)？二是當(dāng)代中國(guó)是否還算是郡縣國(guó)家治理體系？三是郡縣國(guó)家的治理體系雖然在農(nóng)業(yè)時(shí)代是有效的，在當(dāng)代和未來(lái)是否依然有效，即具有合理性？

三個(gè)問(wèn)題均十分中肯也很重要，是《郡縣國(guó)家》一文中囿于篇幅并未展開(kāi)的內(nèi)容，這里略作回應(yīng)和進(jìn)一步闡釋。

首先，四大支柱的選擇視角是源于構(gòu)成國(guó)家的四大要素。我們探討的是國(guó)家治理體系，而非公司治理體系、全球治理體系等領(lǐng)域，所以必然緊緊圍繞“國(guó)家”的核心要素來(lái)選取，而構(gòu)成國(guó)家的四大基本要素一般認(rèn)為至少是領(lǐng)土、人口、政府和文化。是否有領(lǐng)土構(gòu)成了國(guó)家治理和公司治理等領(lǐng)域的重要區(qū)別，所以在四大支柱中特別強(qiáng)調(diào)了行政區(qū)劃問(wèn)題，即是這一視角的凸顯，尤其是對(duì)于中國(guó)這樣幅員遼闊的巨型國(guó)家尤其如此。人口方面是從農(nóng)業(yè)時(shí)代的靜態(tài)社會(huì)結(jié)構(gòu)治理方面提煉了鄉(xiāng)土自治的特征。中國(guó)在傳統(tǒng)社會(huì)中的政府組建與運(yùn)行，以其先進(jìn)的科舉取士制度領(lǐng)先世界，是較為早熟的文官制度。而文化方面，中國(guó)歷史上是內(nèi)儒外法，核心取向在于維護(hù)大一統(tǒng)的家國(guó)天下結(jié)構(gòu)，故而用中央集權(quán)的導(dǎo)向來(lái)概括，這既是對(duì)傳統(tǒng)文化的一個(gè)提煉，也包含在政府特征中，當(dāng)然這樣的概括屬于治理視角，純從文化視角看有其局限，但并無(wú)根本的偏差。

其二，當(dāng)代中國(guó)的治理體系和傳統(tǒng)治理體系的關(guān)系。如果說(shuō)兩者完全一致，顯然是不切實(shí)際的。但如果我們將這種縱向的歷史比較轉(zhuǎn)向橫向的世界范圍內(nèi)的比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)的這套治理體系與歐洲、美國(guó)、印度、非洲和拉美等國(guó)家和地區(qū)的差異更加巨大，而且彼此之間還非“量”的或多或少的區(qū)別，而是“質(zhì)”上的根本思路的差別。中外的治理體系的差異顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中國(guó)縱向的自我對(duì)比的差異，如此我們會(huì)更準(zhǔn)確地理解和把握中國(guó)當(dāng)代治理體系與傳統(tǒng)治理體系的關(guān)系。我們并未遠(yuǎn)離傳統(tǒng)，郡縣國(guó)家的治理體系基本結(jié)構(gòu)得到了延續(xù)，尤其是在中央集權(quán)這一核心導(dǎo)向上尤為明顯，但這套治理體系的能力與技術(shù)得到了全面的升級(jí)與強(qiáng)化。對(duì)于這套新體系，筆者從學(xué)術(shù)視角概括為超級(jí)郡縣國(guó)家。超級(jí)郡縣國(guó)家治理體系淵源有自，其核心特征與功能在于始終努力維持一個(gè)整合和團(tuán)結(jié)的國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)狀態(tài)。這種整合的狀態(tài)對(duì)于絕大多數(shù)百姓從根本上和長(zhǎng)遠(yuǎn)上而言是更有利的。而西方是一種高度分化分權(quán)的狀態(tài)，這當(dāng)然也是他們的地理歷史文化等因素綜合作用而成的，這種區(qū)別是兩套治理體系的最核心差別。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)版圖廣袤、人口繁多、內(nèi)部差異巨大的歷史古國(guó)而言，維持整合與團(tuán)結(jié)是壓倒一切的最高標(biāo)準(zhǔn)，否則動(dòng)蕩不止，或許對(duì)極個(gè)別人有利，但對(duì)絕大多數(shù)人而言注定是悲劇。

其三，歷史上有效的治理體系，是否今天和未來(lái)依然有效？這種提問(wèn)背后其實(shí)往往還包含著一種價(jià)值判斷，即以中央集權(quán)為核心特征的傳統(tǒng)治理體系是否還有其合理性？除非心存偏見(jiàn)，否則對(duì)于中國(guó)歷史上郡縣國(guó)家治理體系的成效一般不會(huì)有太大爭(zhēng)議。但近代以來(lái)我們波折起伏的國(guó)家命運(yùn)和奮斗史，讓不少人困惑于何種治理體系更為“現(xiàn)代”？效法西方分權(quán)分化的治理體系是否更為“先進(jìn)”？歷史在行進(jìn)中時(shí)，我們往往會(huì)當(dāng)局者迷，驀然回首才發(fā)現(xiàn)已經(jīng)變了人間。超級(jí)郡縣國(guó)家不是無(wú)本之木，我們?cè)诤诵闹е⑽锤南腋鼜埖那闆r下，已經(jīng)離民族偉大復(fù)興的目標(biāo)越來(lái)越近。之所以出現(xiàn)這樣的局面，在于近代百年來(lái)中華民族面對(duì)的三大核心任務(wù)和挑戰(zhàn)均從根本上支持了以中央集權(quán)為導(dǎo)向的超級(jí)郡縣國(guó)家體系的建構(gòu)。這三大核心任務(wù)和挑戰(zhàn)分別是軍事戰(zhàn)爭(zhēng)、工業(yè)革命和全球市場(chǎng)化。否則，將超級(jí)郡縣國(guó)家體系的構(gòu)建僅僅歸結(jié)為個(gè)別人物的偶然選擇和偏好，則是視野狹窄而膚淺無(wú)知的。中國(guó)共產(chǎn)黨恰恰是自覺(jué)承擔(dān)了改造升級(jí)傳統(tǒng)治理體系，使之煥發(fā)出前所未有的活力，不斷完成民族復(fù)興的使命，才取得和不斷鞏固自己的領(lǐng)導(dǎo)地位，并長(zhǎng)期獲得人民的認(rèn)可和支持。這套治理體系的成效已經(jīng)毋庸置疑，只是不同于西方的路徑而長(zhǎng)期被輕視和批判，我們過(guò)去經(jīng)常顯得理屈詞窮在根本上是源于“四個(gè)自信”不足，而并非實(shí)際治理績(jī)效低劣，這種理論上被動(dòng)的局面正在迅速改觀。

二、分化中的整合：超級(jí)郡縣國(guó)家的使命

超級(jí)郡縣國(guó)家相對(duì)于傳統(tǒng)郡縣國(guó)家治理體系的核心變化在于“政治科層化”，即將傳統(tǒng)“君主官僚制”①孔飛力：《叫魂：1768年中國(guó)妖術(shù)大恐慌》，上海三聯(lián)書(shū)店1999年版。中只有“皇帝”一個(gè)人“講政治”（相對(duì)于文官集團(tuán)的“講行政”）轉(zhuǎn)變升級(jí)為一個(gè)龐大強(qiáng)有力的政黨在科層化“講政治”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了超級(jí)動(dòng)員能力和效率，并且不斷抑制和改造“理性化”的文官隊(duì)伍成為講政治的“干部隊(duì)伍”?！爸v政治”指的是自覺(jué)維護(hù)整體利益的高尚覺(jué)悟，“講行政”指的是照章辦事拘泥于局部事務(wù)的規(guī)則意識(shí)，當(dāng)前中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)其黨員“講政治”的最新全面表述就是“四個(gè)意識(shí)”（政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)）。市場(chǎng)化大潮中社會(huì)日益走向“分工”、“分化”（同時(shí)也意味著日益解體），一個(gè)歷史悠久、版圖廣袤、區(qū)域差異巨大的大國(guó)如何保持團(tuán)結(jié)和整合，并實(shí)現(xiàn)工業(yè)革命和民生富足？“超級(jí)郡縣國(guó)家”治理體系是一種值得重視的選擇和路徑，其理論意義需要更多深入探討。

在當(dāng)代中國(guó)，是中國(guó)共產(chǎn)黨以執(zhí)政黨的方式傳承著傳統(tǒng)郡縣制“中央集權(quán)”這一靈魂，并據(jù)此呵護(hù)版圖統(tǒng)一、抑制分裂勢(shì)力，緊密聯(lián)系群眾維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)，改造文官隊(duì)伍的所謂“理性化”弊病。對(duì)現(xiàn)代和當(dāng)代中國(guó)治理體系的分析觀察，只有立足于以中國(guó)共產(chǎn)黨這一政黨組織為核心、以“黨軍關(guān)系”、“黨政關(guān)系”和“黨群關(guān)系”三大立柱為基本結(jié)構(gòu)，才是一個(gè)基本全面的視角。考慮到和平年代“黨軍關(guān)系”一般是處于“隱態(tài)”并不顯著，“黨政關(guān)系”和“黨群關(guān)系”就處于治理體系結(jié)構(gòu)的核心位置。但是需要指出的是，“黨群關(guān)系”屬于“縱向”（上下）上的問(wèn)題，“黨政關(guān)系”是如何更好地“以黨領(lǐng)政”的“橫向”（左右）上的問(wèn)題，兩者并行不悖，并不沖突。中國(guó)共產(chǎn)黨必須同時(shí)處理好“黨政關(guān)系”和“黨群關(guān)系”兩大任務(wù)，才能長(zhǎng)期優(yōu)良執(zhí)政。而并非說(shuō)強(qiáng)調(diào)處理“黨群關(guān)系”時(shí)需要的“群眾路線”，就可以取消或者直接解決了“黨政關(guān)系”中的如何“以黨領(lǐng)政”的難題。如毛澤東時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨群關(guān)系一直很好，但毛澤東卻一直被“官僚問(wèn)題”（走資派、“新階級(jí)”等概念實(shí)質(zhì)都是擔(dān)心中共官僚群體異化）所困擾，就證明“組織領(lǐng)導(dǎo)干部”是獨(dú)立于“組織領(lǐng)導(dǎo)群眾”的問(wèn)題，而且是一個(gè)更加難以解決的問(wèn)題。

中國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代演變（筆者這里沒(méi)有使用“轉(zhuǎn)型”，以避免線性發(fā)展觀的局限）首先是淵源于其傳統(tǒng)“郡縣國(guó)家”體系，而且這種傳承上千年的“超穩(wěn)定”現(xiàn)象之核心內(nèi)容是“先進(jìn)”的，至少是有較大積極意義的，并非如一些人認(rèn)為的帶有“停滯”、“落后”等色彩。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)無(wú)非在于“集權(quán)”問(wèn)題，如果我們撇開(kāi)西方近代在此問(wèn)題上刻意的意識(shí)形態(tài)化的貶損和污蔑，將集權(quán)與分權(quán)作為具體治理方式看待，會(huì)發(fā)現(xiàn)更多有益的內(nèi)容，或者將其更換為“整合”與“分化”也具有同樣的理論啟發(fā)意義。

中共在現(xiàn)代中國(guó)治理體系中所扮演的關(guān)鍵性角色就在于其“整合性”，抑制和克服各種內(nèi)外部和主客觀因素帶來(lái)的“分化”和“解體”風(fēng)險(xiǎn)。其具體意義有三個(gè)層面：第一是處理地理空間上各個(gè)部分（軍區(qū)、行政區(qū)、市場(chǎng)區(qū)域）的分權(quán)化，使其適度；第二是處理不同專業(yè)化部門(mén)之間的分權(quán)關(guān)系，使其適度；第三是處理科層組織的工具理性和政治要求的價(jià)值理性之間的關(guān)系，使其適度。

在黨軍關(guān)系中（主要在戰(zhàn)爭(zhēng)年代）主要是第一方面，這是最為傳統(tǒng)的。因此，也構(gòu)成了當(dāng)今“超級(jí)郡縣國(guó)家”的母體。當(dāng)然同時(shí)也有第二方面，尤其是隨著軍隊(duì)系統(tǒng)的規(guī)模擴(kuò)大、復(fù)雜化和專業(yè)化發(fā)展，會(huì)更加凸顯。黨指揮槍，在和平年代依然有價(jià)值。在黨政關(guān)系中（主要形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代），三方面功能都有。在黨與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系中（從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代），主要是前兩個(gè)方面。

進(jìn)一步地總結(jié)，這也是現(xiàn)代世界中控制已經(jīng)中央集權(quán)化的官僚體系的一種經(jīng)驗(yàn)，甚至于可能具有普遍類型學(xué)的價(jià)值，而學(xué)術(shù)界卻長(zhǎng)期陷入“民主/專制”的西方意識(shí)形態(tài)二分法中無(wú)法自拔，遮蔽了我們的更客觀清醒地認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系意義的可能性。如何在一個(gè)“大分化”和“大流動(dòng)”的時(shí)代保持“整合”（團(tuán)結(jié)），依然是一個(gè)世界性難題。

*本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局研究：聚焦人口流入型地區(qū)”（15ZDC028）的階段性成果。