高巧麗

[提要] 隨著國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的要求日趨規(guī)范，加之基層政府投資項目使用的是財政資金，屬于投資審計全覆蓋的范疇，從審計視角下看基層政府投資項目管理更為全面客觀。筆者結(jié)合工作實際，通過對政府投資項目審計發(fā)現(xiàn)的問題進行整理和歸類，分析政府投資項目建設(shè)中存在問題，并提出進一步完善政府投資項目建設(shè)管理的建議。

關(guān)鍵詞：項目管理；政府投資；投資審計

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年12月22日

一、從審計視角看基層政府投資項目管理中的具體問題

從審計的視角看，基層政府投資管理主要存在“五重五輕”現(xiàn)象。

（一）重建設(shè)管理、輕后期管護。一是項目未及時移交，管護主體不明確。在工作中發(fā)現(xiàn)部分項目在竣工驗收后并未及時進行資產(chǎn)移交，導致后期管護主體責任不明，一些基礎(chǔ)設(shè)施嚴重損壞，建設(shè)資金未發(fā)揮效益。如某市政公園工程審計時發(fā)現(xiàn)，一些造價不菲的小型雕塑，因建成后缺乏專人管護，已被人為破壞，地面鋪裝也存在一定損毀，部分名貴樹木死亡或被盜竊，造成財政資金的損失浪費；二是管護責任未落實，管護經(jīng)費無保障。部分項目建成不久配套設(shè)施便受到嚴重損壞，如籃球場變成了曬谷場、綠地變成菜園、消防通道被占用、地下管道被堵塞，不但群眾意見大，還形成安全隱患；究其原因，主要是建設(shè)單位重建設(shè)、輕管理，加之管護經(jīng)費得不到保障，導致項目建成卻無法使用。

（二）重當期建設(shè)、輕統(tǒng)籌論證。一是項目策劃缺乏整體統(tǒng)籌。部分項目只顧當期建設(shè)，未整體統(tǒng)籌謀劃，導致項目還未完全建成投入使用，因不適應片區(qū)要求被損毀重建。如某園區(qū)路網(wǎng)建設(shè)項目審計現(xiàn)場踏勘時三條支路已未見，經(jīng)了解，該支路在完成路面結(jié)構(gòu)層后因周邊片區(qū)開發(fā)的需要，由其他單位將已修好的道路損毀拆除，導致建設(shè)資金浪費；二是項目建設(shè)缺乏系統(tǒng)性。部分項目建設(shè)缺乏系統(tǒng)性思考，建設(shè)規(guī)模標準未考慮建設(shè)資金的平衡，導致半拉子工程和重復建設(shè)的出現(xiàn)。對審計某市政道路時發(fā)現(xiàn)，剛建好的道路已“開膛破肚”，經(jīng)了解，是由于該道路實施完成后才發(fā)現(xiàn)片區(qū)污水管網(wǎng)沒配套，只好又將該道路再次進行半幅開挖來整治片區(qū)污水管網(wǎng)，造成建設(shè)資金損失浪費的同時給群眾生活帶來不便；三是項目決策缺乏科學論證。部分項目在技術(shù)方案的決策上缺乏嚴謹性，由行政領(lǐng)導隨意拍板，造成決策不科學，形成建設(shè)資金的損失浪費。如審計某公路大修工程時發(fā)現(xiàn)，初設(shè)階段片面追求工程造價的經(jīng)濟性，未聽取設(shè)計建議對路基進行必要的維修整治，導致花了一千多萬的路面大修工程效果不佳，完工一年后再次出現(xiàn)嚴重破損，又籌集資金進行再次整治，造成嚴重的建設(shè)資金使用浪費。

（三）重建設(shè)施工、輕勘察設(shè)計。一是“三邊工程”依舊存在。審計發(fā)現(xiàn)，一些建設(shè)單位片面追求工程進度，違反建設(shè)程序規(guī)定邊設(shè)計、邊施工。因設(shè)計深度不夠，造成變更多、浪費大。表面是節(jié)約了時間，實際上由于設(shè)計工種之間銜接不夠、設(shè)計審查不細等問題，已施工完成的工程又要修改，既造成損失浪費，又拖延了建設(shè)工期；二是勘察和初步設(shè)計工作不夠深入。審計發(fā)現(xiàn)，由于建設(shè)單位不重視，疏于對勘察設(shè)計文件的審查，造成部分勘察設(shè)計文件質(zhì)量不高。部分設(shè)計文件較為保守，如在對某拆遷安置房進行審計時發(fā)現(xiàn)，有“肥梁胖柱深基礎(chǔ)密鋼筋”的現(xiàn)象，進行經(jīng)濟技術(shù)分析時發(fā)現(xiàn)，部分安置房鋼筋含量比同類項目高出36%。

（四）重程序形式、輕管理實質(zhì)。一是招標管理不規(guī)范。部分項目的招標工程內(nèi)容與最高限價的工程內(nèi)容不一致。部分項目存在違規(guī)退還投標保證金的問題。如某學?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)在施工招標過程中，第一候選人無故放棄中標，建設(shè)單位和第二候選人簽訂了合同。但建設(shè)單位不但未依法向第一中標候選人追責，要求賠償中標金額價差，還將該公司投標保證金進行了退還；二是合同簽訂不嚴謹。審計發(fā)現(xiàn)，普遍存在合同條款表述不準確、責任不明確等問題。主要體現(xiàn)在合同條款中結(jié)算原則不一致，合同核心條款矛盾等問題。如審計某公共服務中心時發(fā)現(xiàn)，招標文件明確約定總價包干，含材料二次搬運費等。合同條款卻約定二次搬運費按實簽證，導致結(jié)算審計存在爭議。

（五）重安全進度、輕經(jīng)濟效益。一是內(nèi)控制度不健全。單位管理制度不清，現(xiàn)場管理職責不明，管理人員責任追究未建立等情況普遍存在，特別是投資管理制度缺失尤為突出，如現(xiàn)場決策制度、工程變更、現(xiàn)場簽證、資料交接等。如審計某市政項目發(fā)現(xiàn)，部分現(xiàn)場簽證有業(yè)主單位公章，部分簽證沒有，簽證的現(xiàn)場代表也多次變更，無相應人員職責及內(nèi)控制度管理，部分業(yè)主單位現(xiàn)場人員不清楚項目具體情況；二是未充分考慮項目經(jīng)濟性。部分項目實施過程中，建設(shè)單位只關(guān)注項目推進進度，對工程措施方案是否經(jīng)濟合理未做論證，導致項目成本增大。如審計某片區(qū)平場項目時發(fā)現(xiàn)，業(yè)主孤立片面考慮一個地塊平場，導致大量土石方外棄后又因相鄰項目的建設(shè)需要，將剛外棄的土石方又拉回來，直接損失數(shù)百萬元；三是工程現(xiàn)場監(jiān)管不到位，簽證真實合規(guī)性不強。部分項目簽證依據(jù)不充分。如某市政道路工程簽證單中反映借土場土質(zhì)為較硬巖，但缺乏證明資料，無有效的取土點地勘資料和石方單觸抗壓強度試驗報告，參建各方僅憑現(xiàn)場肉眼確定，簽證真實性有待商榷。

二、原因分析

（一）建設(shè)單位管理水平難以適應新形勢。近年來，各地政府投資規(guī)模呈現(xiàn)出跨越式增長態(tài)勢，對建設(shè)單位自身的管理能力提出了更高的要求。但是建設(shè)單位的任命基本以行政任命為主，臨時性建設(shè)單位及各方抽調(diào)的臨時現(xiàn)場管理人員大量存在。這樣易使非專業(yè)人員擔當項目主管或現(xiàn)場負責人，或項目負責人對項目全局不能有力掌控，在管理過程中必會帶來各方面的問題。

（二）政府投資項目管理模式改革滯后。當前各地政府投資建設(shè)項目的管理模式主要有代建制、法人責任制、業(yè)主責任制、臨時性的籌建處等。實行法人責任制和業(yè)主責任制的項目多為政府行業(yè)部門管理，為解決同位一體化、臨時業(yè)主建設(shè)經(jīng)驗不足、投資超概算等問題，部分地區(qū)基層政府在非經(jīng)營性政府投資項目實行了代建制的試點，取得一定成效。但由于存在代建企業(yè)市場化程度較低、使用單位過多干預項目管理、代建取費無序競爭導致風險轉(zhuǎn)嫁于項目管理等問題，這一新的項目管理模式還未得到全面推行。

（三）政府投資責任追究制度不健全，執(zhí)行不到位。政府投資責任追究制度不健全、責任追究執(zhí)行不力的現(xiàn)象時有發(fā)生。當前許多地區(qū)并未出臺當?shù)氐恼顿Y項目責任追究制度，對政府投資活動中各參與方都還未建立相應完備的責任約束，未形成責任追究機制。由于責任追究執(zhí)行不到位，違規(guī)的成本過低、風險過小，收益卻很高，增加了違法違紀者的僥幸心理，使得個別行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)管理混亂。由于政府投資項目資金來源于財政資金，對于經(jīng)濟性不強，增加建設(shè)成本，形成損失浪費等問題沒有有力的監(jiān)督和追責機制，導致參建各方只重質(zhì)量安全，忽視經(jīng)濟性。

三、加強政府投資項目管理的建議

（一）加強政府投資項目管理隊伍建設(shè)。建設(shè)政府投資項目主管部門應提高宏觀規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理能力，提高監(jiān)管人員的業(yè)務素質(zhì)和工作水平。加強對項目業(yè)主的培訓，既要系統(tǒng)學習有關(guān)理論，更要注重培訓具體操作技能，不僅要培訓業(yè)務素質(zhì)，而且要提升思想政治素質(zhì)，使其對項目的質(zhì)量和投資效益真正負起責任。

（二）完善代建制，培育成熟的代建市場。促進培育成熟的代建市場，發(fā)展培育一批具備實力與競爭力的代建公司。對非經(jīng)營性政府投資項目，公開招標選擇代建單位，實行代建制管理。對經(jīng)營性政府投資項目繼續(xù)實行法人責任制。出臺政府投資項目代建制管理辦法，以地方規(guī)章形式將代建制管理部門職能、實施范圍、確定方式、參與各方職責與地位、實施程序、資金管理使用、支付及獎懲等內(nèi)容明確固定，使政府投資項目的代建工作有法可依、有章可循。

（三）強化政府投資項目外部監(jiān)督體系建設(shè)

1、充分發(fā)揮審計機關(guān)的審計監(jiān)督作用。一是充實和加強投資審計力量，加大投資審計監(jiān)督的覆蓋面，保持一支穩(wěn)定的力量來實施對重大建設(shè)項目的跟蹤審計，實現(xiàn)項目決策、管理與監(jiān)督的分離，克服專業(yè)部門自我監(jiān)督的弊端；二是通過地方性管理條款明確規(guī)定政府重大投資項目應在合同中約定“審計機關(guān)對政府投資項目出具的審計報告，應作為項目財務結(jié)算和國有資產(chǎn)移交的依據(jù)”。

2、建立投資責任追究制度。建立健全政府投資項目的評價指標體系，從決策、建設(shè)實施和效益各環(huán)節(jié)由指標量化評價。明確各參與方的職責，根據(jù)對投資項目的評價結(jié)果，分清責任，將應承擔的責任逐一分解到問責對象，真正落實到責任人，確保問責對象的責任得到承擔和對責任人的處理得以執(zhí)行。

主要參考文獻：

[1]李世蓉.政府工程建設(shè)項目管理中值得注意的幾個問題[J].建筑經(jīng)濟，2005.1.

[2]李宏志.淺談政府投資工程項目建設(shè)前期管理[J].山西建筑，2010.1.