吳美漪

(太原科技大學 法學院，山西 太原 030024)

論環(huán)境公益訴訟的原告資格

吳美漪

(太原科技大學 法學院，山西 太原 030024)

我國相關法律對環(huán)境公益訴訟的原告資格規(guī)定模糊、范圍狹窄，使得司法實踐過程中出現(xiàn)適用法律困難。通過總結梳理目前學界比較認可的適格原告，包括檢察機關、環(huán)保部門、環(huán)保組織與公民個人及其各自的優(yōu)劣，結合私人檢察總長理論、國家主體理論與環(huán)境權理論的分析，探討能夠符合補充既有環(huán)境治理力量不足與體現(xiàn)社會治理民主化的原告主體。同時，在理解《民事訴訟法》第55條含義的前提下完善立法，明確規(guī)定適格原告及其順序選擇。

環(huán)境公益訴訟；原告資格；立法完善

我國《民事訴訟法》第55條突破性地對環(huán)境公益訴訟做出了相關規(guī)定，把我國理論上的環(huán)境公益訴訟研究帶入了實踐中，然而“法律規(guī)定的機關和有關組織”將原告資格的界限模糊了，并且目前為止沒有對這一定義做出規(guī)范性的解釋，這樣可以作為適格原告的主體范圍是狹小的。構建環(huán)境公益訴訟制度的核心問題是“原告資格”問題，對環(huán)境公益訴訟“原告資格”問題予以研究，無疑會對環(huán)境公益訴訟制度相關問題的解決起到重要的作用。法律完善的過程是漫長的，環(huán)境公益訴訟的原告資格應當在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎上進一步擴充，使權利最終落在適合掌握權利的主體手中。

一、環(huán)境公益訴訟原告資格的現(xiàn)實困境與研究背景

《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！备鶕?jù)此項規(guī)定可以看出，針對環(huán)境污染以及損害社會公共利益的行為向法院起訴的法定主體為“法律規(guī)定的機關”和“有關組織”,對環(huán)境公益訴訟的原告資格做出了籠統(tǒng)的規(guī)定，相關法律關于原告資格的確認標準也是寥寥無幾，因此原告的資格需要相關法律進一步明確與擴張。環(huán)境公益訴訟的相關爭議并沒有因《環(huán)境保護法》的修改而停止，環(huán)境公益訴訟制度因具體規(guī)則供給不足而淪為“公益訴訟原則”。[1]7就我國學界目前的研究現(xiàn)狀來看，多數(shù)學者認為有四類主體可以賦予環(huán)境公益訴訟原告資格，每個主體有著各自的優(yōu)勢與弊端。

1.檢察機關。檢察機關之所以最適合擔當公共利益的代表，原因是其在履行職責代表國家權利和國家利益的同時具有公共性的特征，必須維護公共利益。并且檢察機關有相關的能力和資源，能夠負擔進行訴訟活動的成本。在司法實踐中已有檢察機關作為原告的成功案例，可以加以借鑒，吸取經(jīng)驗。

但是，檢察機關作為原告后可能產(chǎn)生的弊端我們也要充分意識到。如果我們確定檢察機關可以提起環(huán)境公益訴訟，那么就會引起檢察機關的司法職能與環(huán)境行政機關行政職責之間的重疊，將會導致行政機關形成依賴心理，怠于行使職責，將不愿意或不敢管的案件，全都交給檢察機關處理，這樣必然擾亂我國國家機關之間的職能分工體系。當提起環(huán)境民事公益訴訟時，檢察機關擁有強大的國家作為后盾，相對的被告則弱小許多，二者的訴訟地位是不平等的，可能導致檢察機關的權利無限擴張。一旦允許檢察機關在各個公益訴訟的領域，不僅僅是環(huán)境公益訴訟領域成為原告，那后果將不可控制，也會導致財政開支的不斷加大。

2.環(huán)保部門。在環(huán)境公益訴訟中環(huán)保部門在調(diào)查取證及專業(yè)性方面具有優(yōu)勢，但任何事物都要一分為二地看待，有利也有弊。環(huán)保部門要作為原告提起環(huán)境公益訴訟有其不合適之處。當下社會地方政府極力追求GDP的增長，環(huán)保部門在發(fā)生污染和生態(tài)破壞時有著自身的職責，但是有時由于其執(zhí)法不力或者是怠于行使其行政職責而導致?lián)p害的發(fā)生或擴大。此時，環(huán)保部門的不作為或亂作為將要承擔不可推卸的監(jiān)管不嚴的責任。參賽運動員不可以同時做裁判，同時要求環(huán)保部門起訴污染企業(yè)是否會包庇污染企業(yè)或者是掩蓋其自身應當承擔的責任呢？[2]188環(huán)保部門不可以不作為而直接提起環(huán)境公益訴訟，應通過行政執(zhí)法對污染企業(yè)進行監(jiān)督與懲罰，從而履行保護環(huán)境的職責。

3.環(huán)保組織?？疾旄鲊业闹贫扰c實踐，從環(huán)保組織被普遍納入原告的范圍就可以看出，其是受已建立環(huán)境公益訴訟制度國家所歡迎的。不以營利為目的而具有公益性質(zhì)的環(huán)保組織是為了保護環(huán)境公共利益。新修改的《環(huán)境保護法》與新出臺的《環(huán)境公益訴訟司法解釋》都對環(huán)保組織的原告資格給予了肯定與適當?shù)慕忉?，這就是其作為原告堅實的法律基礎。環(huán)保組織雖然在環(huán)境公益訴訟中扮演重要角色，但其自身也存在一些問題。資金往往是訴訟活動成敗的關鍵，而我國處于剛剛起步的發(fā)展階段的環(huán)保組織將會由于資金不足而使訴訟難以完成。國外的環(huán)保組織起步較我國早，成員多且素質(zhì)較高，而我國在成員數(shù)量和綜合素質(zhì)上則相反。僅有幾個環(huán)保組織有能力提起公益訴訟，比如中華環(huán)保聯(lián)合會，而且其成員數(shù)量并不多，社會的參與和支持力度也極其有限。

4.公民個人。一方面由于目前環(huán)境污染頻發(fā)，使眾多公眾權益受損，若放開公民個人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格很可能會造成濫訴。另一方面，中國的傳統(tǒng)觀念“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”深入人心，很大一部分公民產(chǎn)生了厭訟與僅考慮自身利益的狀態(tài)。加之環(huán)境公益訴訟過程中需要的證據(jù)收集、財力、物力等諸多因素會超出公民個人能夠承擔的范圍，導致了公民個人在專業(yè)和技術上，同時在費用上都有所限制，因此在公民個人作為環(huán)境公益訴訟原告問題上形成了限制與需求的矛盾。[3]159-160即使公民個人有著自身作為環(huán)境公益訴訟原告的局限，但是賦予“公民個人”環(huán)境公益訴訟的原告資格是這一領域的發(fā)展趨勢。

二、適格原告的理論基礎及合理性

1.私人檢察總長理論與國家主體理論

這是美國環(huán)境民事公益訴訟制度中公民訴訟發(fā)展的理論基礎之一，民事訴訟中規(guī)定了檢察機關的職責，總檢察長下設多個機構從多方面保證公共利益。該理論1943年產(chǎn)生于紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件的判決中，檢察總長有權根據(jù)需要授權任何人提起公益訴訟，被授權人就是私人檢察總長。[4]99私人檢察總長理論為成文法中的明確規(guī)定，為解決環(huán)境公益問題提供重要依據(jù)，是英美法系環(huán)境公益訴訟的理論基礎之一。該理論實質(zhì)上是以“私力救濟“的方式達到“公力救濟”的效果。

環(huán)境污染案件一直由私法調(diào)整，使國家無權救濟。但是，國家有其公法與私法的雙重身份，已參與到民事經(jīng)濟領域。國家作為民事主體面對公共利益遭受侵害時，應該被賦予具體的實體請求權進行權利救濟，國家應該具有提起訴訟的權利能力。但在民事法律關系當中，由于國家是抽象的主體而不能直接享有實體權利，要想將其享有的權利與承擔的義務具體表現(xiàn)出來就一定要有一個確定的機關或者部門。[5]122

2.彌補環(huán)境治理力量不足

環(huán)境公益訴訟的邏輯起點在于無法通過環(huán)境行政執(zhí)法或者傳統(tǒng)民事訴訟制度為環(huán)境公共利益提供足夠充分且有效的救濟。國家環(huán)境公共利益的實現(xiàn)主要依靠的手段是環(huán)境行政執(zhí)法，假如行政機關將公益訴訟作為新型社會管理手段，在某種意義上就是將一個“強勢機關”解決不了的糾紛轉交給作為“弱勢機關”的法院，不僅周期延長、成本增加，而且其實效性也很難讓人產(chǎn)生樂觀期待，實踐中此類問題已經(jīng)較為突出。鑒于行政執(zhí)法手段具有局限性，如修改前的《環(huán)境保護法》普遍被指責行政罰款不足以迫使污染企業(yè)吐出全部不法收益，[6]17環(huán)境公益訴訟制度的出現(xiàn)補充了行政救濟無法使環(huán)境損害得以彌補的漏洞。

環(huán)境管理機關應該在自己的職權范圍內(nèi)行使權利，發(fā)揮行政機關在環(huán)境保護中的作用，對做出有損環(huán)境公益行為的人處以嚴厲的行政處罰，積極抵抗不法分子，禁止一切消極不作為或逃避責任的行為出現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟不能越過環(huán)境行政執(zhí)法，提起的必要條件是有關部門怠于保護國家利益或者行政執(zhí)法的結果并不能確保環(huán)境生態(tài)服務功能得以恢復。由此可見，環(huán)保行政部門必須積極作為，應通過行政執(zhí)法對污染企業(yè)進行監(jiān)督與懲罰，而環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生彌補了在環(huán)境保護領域行政執(zhí)法的不足。

3.環(huán)境權理論與社會治理民主化

環(huán)境權屬于私權，任何人在污染行為面前皆可自行提起環(huán)境訴訟，要實現(xiàn)實體性的環(huán)境權需要完善的程序性環(huán)境訴權制度的保障。傳統(tǒng)法律制度中難以找到確切依據(jù)來說明關于環(huán)境權的主張和保護，而環(huán)境公益訴訟的建立和健全更是說明了其對環(huán)境權的司法救濟。由于一切單位和個人都與環(huán)境污染和生態(tài)破壞有關，都擁有環(huán)境權，則都可以成為起訴主體。[7]71

社會治理民主化是建設法治社會的發(fā)展趨勢，公眾人人參與到環(huán)境公共利益的保護中是民主化在實踐中的切實體現(xiàn)。隨著我國普法工作的加強，公民各項素質(zhì)的提高及法律意識的增強，對環(huán)境公益充滿熱情的公民個人終會在原告席上找到自己的位置。環(huán)保組織有著自己得天獨厚的優(yōu)勢，各方面能力要強于公民個人，那么可以使與環(huán)境問題無直接關系，而有意提起環(huán)境公益訴訟的個人加入到環(huán)保組織中，這樣既符合法律的本意，又能讓公民參與其中，使侵犯環(huán)境公益問題得到高效、公正的解決。

三、環(huán)境公益訴訟原告資格的路徑選擇

我國目前關于環(huán)境公益訴訟原告資格確認的學說很多，觀點豐富，但是，立法上的規(guī)定卻不夠完善。原告范圍過于狹窄，相關程序規(guī)定不明確，諸多問題還都沒有給出明確的答案，需要我們繼續(xù)探求。

1.對于《民事訴訟法》第55條規(guī)定的理解

我國現(xiàn)行法律對環(huán)境公益訴訟有相關規(guī)定的有《民事訴訟法》《海洋環(huán)境保護法》以及2014年新出臺的《環(huán)境保護法》修訂案。修訂后的《環(huán)境保護法》勢必會迎來實施環(huán)境公益訴訟的井噴期，原因就是社會組織的訴訟權得到了法律的擴張，因此有必要在相關司法解釋中對眾多環(huán)保組織做出條件的限制。要明確哪些“機關”可以提起環(huán)境公益訴訟。根據(jù)《海洋環(huán)保法》的第90條規(guī)定，國務院環(huán)保部門、國家海洋部門、國家海事部門、國家漁業(yè)部門、軍隊環(huán)保部門，此外還有沿海地方政府行使海洋環(huán)境監(jiān)管權的部門。[8]105鑒于我國環(huán)境公益訴訟的客觀對象是種類繁多的，而上述部門對案件領域都有著很強的針對性，不具有普遍性。檢察機關作為環(huán)境公益訴訟的原告已經(jīng)在多個省試點實施，其成效有待觀望。2015年1月，新修訂的《環(huán)境保護法》正式實施，其第58條規(guī)定了提起公益訴訟的組織需要具備的條件，即市級以上政府登記并連續(xù)五年無違法記錄，且不得謀取私利。然而，我們根據(jù)《民事訴訟法》第55條的語義語境分析可知，此處的“有關組織”應該指的是非國家機關，是社會組織?！董h(huán)境公益訴訟司法解釋》第5條對《環(huán)境保護法》第58條作了詳細的解釋，我們要明確，社會團體中具有相關職能的能否作為原告，民辦非企業(yè)單位中業(yè)務范圍與保護環(huán)境社會公益范圍相同或相近的能否成為原告。[9]66雖然法律給出了肯定的答案，仍需要探析其合理性。

《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！贝颂幨窃V的利益擴張理論的體現(xiàn)，與訴訟無直接利害關系的案外人可以參與環(huán)境公益訴訟。那么我們可以由此延伸繼續(xù)擴大環(huán)境公益訴訟的原告資格，此項規(guī)定也為我們探索公民個人作為環(huán)境公益訴訟的原告提供了法理依據(jù)。

2.立法明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的適格原告

環(huán)境公益訴訟制度初步規(guī)定在我國《民事訴訟法》法律條文中，但是沒有明確規(guī)定適格原告。我們應在相關法律中明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的原告資格。

首先是關于檢察機關的原告資格。我國《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！蹦敲催@里的國家機關必然是“檢察機關”，只有檢察機關可以代表國家行使職責，維護環(huán)境公共利益。最好的做法是，在憲法解釋中對這一問題作出明確指示。這樣《民事訴訟法》中的關于環(huán)境公益訴訟的“法律規(guī)定的機關”其中的“機關”就有法可依，可以在司法實踐中順利應用。況且目前為止法律規(guī)定的試點已有很多檢察機關成功提起環(huán)境公益訴訟的案例。這里還應該明確一點，“法律規(guī)定的機關”在一部法律中也有體現(xiàn)，就是《海洋環(huán)境保護法》。但是這里的“機關”應僅指五個相關機關。除此之外以及檢察機關，其他任何行政機關都不應該賦予其環(huán)境公益訴訟的原告資格。

其次是關于環(huán)保組織的原告資格。目前新《環(huán)境保護法》已經(jīng)確定了環(huán)保組織的原告資格，并且符合資格的環(huán)保組織不在少數(shù)，這樣導致在司法實踐中，仍然會產(chǎn)生法院難以判斷哪一環(huán)保組織具有原告資格。因而，應該繼續(xù)細化，在其他環(huán)境保護單行法，例如：《大氣污染防治法》《水污染防治法》等中規(guī)定相關領域的環(huán)保組織提起對應領域的環(huán)境公益訴訟。這樣鼓勵各地組建各方面專門的環(huán)保組織，更專業(yè)、更具體，在源頭上就將環(huán)保組織事先分好類，與相關案件一一對應各自的起訴權。

最后是關于公民個人的原告資格。公民個人目前并未被法律賦予環(huán)境公益訴訟的原告資格。公民個人享有參與監(jiān)督管理環(huán)境的權利已在新修訂的《環(huán)境保護法》第五章中明確規(guī)定為“信息公開和公眾參與”，這一法條意味著獲取環(huán)境信息，參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利明確由公民、法人和其他組織依法享有。從這一法律內(nèi)容可以看出，公民已經(jīng)被法律允許參與環(huán)境保護，也有權利獲取環(huán)境信息。這樣就解決了公民個人取證難的問題。并且法律明確要求重點排污企業(yè)要信息公開，這樣為公民個人取得證據(jù)提供了更多的便利。濫訴是公民個人成為原告道路上需要解決的一個重要問題，但是我們要知道擁有權利和權利的任意行使不是一回事。我們不應因為預見有可能濫用權利而不賦予需要權利的人以這項權利，權利的使用可以由法律予以規(guī)范?，F(xiàn)如今短時間內(nèi)不能將公民個人直接寫入法律成為提起環(huán)境公益訴訟的原告，應該在《環(huán)境保護法》的司法解釋中規(guī)定，公民個人可以加入各地區(qū)有提起環(huán)境公益訴訟原告資格的環(huán)保組織中，尤其是那些積極維護環(huán)境公益的專家、學者，以及可能受到環(huán)境損壞影響的人。

3.環(huán)境公益訴訟各原告間的順序選擇

法律賦予了“機關”與“組織”提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，但是訴訟中不能出現(xiàn)兩個以上的原告，那么就要確定唯一的原告應該由誰擔當。因此，在司法實踐中應該明確規(guī)定各原告提起環(huán)境公益訴訟的順序，以防各原告相互重疊或互相推諉。有兩種情況會出現(xiàn)。

一種是檢察機關作為第一順序的原告。面臨環(huán)境污染造成的環(huán)境損害時可以作為原告的主體包括兩種：一是由公民的集合體組成的社會團體；二是公共信托理論下，有權要求恢復環(huán)境原狀的國家或公民。檢察機關代表著國家，國家為第一順序的原告是由于其擔任著環(huán)境資源的受托人，環(huán)境受損時首先由負有管理之責的國家采取訴訟措施。公民與社會團體只有在檢察機關沒有及時地履行其受托人的職責時才可以起訴，也就成為了第二順位的原告。而在第二順序原告內(nèi)部則沒有順序之分。[10]63-64

另一種是環(huán)保組織或公民個人作為第一順序的原告。在環(huán)境民事公益訴訟中，被告屬于私權利主體，民事訴訟中的法律地位平等，原告也應當是私權利主體。當可以確定受侵害群體或者環(huán)保組織內(nèi)部成員利益受損時，環(huán)保組織或公民個人作為第一順序的原告。

在新《環(huán)境保護法》將眾多環(huán)保組織納入環(huán)境公益訴訟原告之列后，很可能導致濫訴。那么應設置一個前置程序，將眾多環(huán)保組織分類，考察其實力，選擇人力財力豐厚的環(huán)保組織參與訴訟。一方面規(guī)定環(huán)保組織必須以保護環(huán)境公共利益為訴訟目的，而不能為其他。另一方面在環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟后，設立一個公示期，請廣大公民監(jiān)督，也可以邀請受環(huán)境侵害影響的受害人加入其中，建立內(nèi)部監(jiān)督機制。并且我們要注意，當被告是行政機關時，提起訴訟的環(huán)保組織應是有著政府背景的中華環(huán)保聯(lián)合會一類，當被告是普通企業(yè)時原告應是非政府性的環(huán)保組織，保證程序的公平正義。

為了節(jié)約司法資源、避免濫訴的發(fā)生，應在確立公民個人的原告資格后，設立專門對公民提起的環(huán)境公益訴訟案件進行合理性的分析和審查的機關。公民個人在提起環(huán)境公益訴訟時很可能遇到資金不足，專業(yè)性不夠，技術性不強等問題，應建立公民個人訴訟優(yōu)惠制度。

結語

環(huán)境公益訴訟制度首次出現(xiàn)在我國《民事訴訟法》中，卻對原告資格的規(guī)定有所欠缺，從現(xiàn)有法律的規(guī)定可以看出環(huán)境公益訴訟的適格原告仍然有擴張的空間。公民個人理論上應為最適格原告，但由于公民個人勢單力薄、專業(yè)能力不足等原因還不適合單獨提起訴訟，需要借助其他媒介。環(huán)保團體是適合的媒介，有實力代替?zhèn)€人提起訴訟。檢察機關作為原告不可以造成原被告程序上的不平等，其參與的案件中的被告應為國家相關機關，在訴訟中原被告雙方有著平等的地位及相當?shù)脑V訟能力，保證審判的公正。環(huán)保部門有義務對破壞環(huán)境一方作出行政處罰，作為國家機關遇到環(huán)境問題首先應該盡職盡責、積極作為，為了防止其怠于行使職責，其不適合作為原告。

綜上所述，以我國現(xiàn)有的國情和法律為基礎，放寬環(huán)境公益訴訟的原告資格不應過急而要循序漸進，并確立相應的制度保障。在司法實踐過程中，克服一切困難。通過廣大法律人不斷的努力，讓環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢在中國大地上綻放光彩。

[1]張衛(wèi)平.民事公益訴訟原則的制度化及實施研究[J].清華法學,2013(4).

[2]龔學德.行政機關不宜作為環(huán)境公益訴訟之原告論[J].求索,2013(1).

[3]高雁,高桂林.環(huán)境公益訴訟原告資格的擴展與限制[J].河北法學,2011(3).

[4]徐詳民,胡中華.環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設為中心[M].中國法制出版社,2010.

[5]張鋒.檢察機關環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構[J].政法論叢,2015(1).

[6]肖建國.利益交錯中的環(huán)境公益訴訟原理[J].中國人民大學學報,2016(2).

[7]張鋒.我國公民個人提起環(huán)境公益訴訟的法律制度構建[J].法學論壇,2015(6).

[8]別濤.環(huán)境公益訴訟立法的新起點——《民訴法》修改之評析與《環(huán)保法》修改之建議[J].法學評論,2013(1).

[9]宋宗宇,郭金虎.擴展與限制:我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格之確立[J].法學評論,2013(6).

[10]夏梓耀.論環(huán)境公益訴訟原告的范圍與順位[J].甘肅政法學院學報,2014(1).

Class No.:D925.1 Document Mark：A

(責任編輯：蔡雪嵐)

On Plaintiff Qualification in the Environmental Public Interest Litigation

Wu Meiyi

(School of Law, Taiyuan University of Science and Technology, Taiyuan ,Shanxi 030024，China)

The relevant laws of our country have ambiguous regulations and narrow scope of the plaintiff qualification in the environmental public interest litigation, which makes the application of legal difficulties in the process of judicial practice. By reviewing the accredited qualified plaintiffs, such as prosecutors, environmental protection departments, environmental organizations and individual citizens, as well as the advantages and disadvantages of these accredited qualified plaintiff subjects. on the basis of the chief procurator of the state, the state subject and the right to the environment, we explored the main body of plaintiff's under the lack of environmental governance forces and the democratization of social governance. At the same time, under the premise of understanding the fifty-fifth meanings of "Civil Procedure Law", we should improve the legislation and make clear the suitable plaintiff and its order.

environmental public interest litigation; plaintiff qualification; legislative perfection

吳美漪，在讀碩士，太原科技大學。

1672-6758(2017)02-0081-5

D925.1

A