馮之東

（1．最高人民法院中國應用法學研究所，北京100745；2．中國社會科學院法學研究所，北京100732）

司法改革背景下的專業(yè)法官會議制度

馮之東1，2

（1．最高人民法院中國應用法學研究所，北京100745；2．中國社會科學院法學研究所，北京100732）

在新一輪司法改革的大背景下，對專業(yè)法官會議制度進行建構和完善，已成為健全審判權力運行機制的重要組成部分。依托多個地方改革試點法院對專業(yè)法官會議制度的改革實踐進行研究，可見其內在的親歷性不足等固有的制度弊端，以及制度實踐中亟待解決的討論范圍過于寬泛、形式化傾向嚴重、行政化色彩濃厚等問題。從提升其法律地位、加強理論層面的研究分析、有效落實審判責任制度、完善審判委員會制度等諸多方面，對其制度外在環(huán)境進行優(yōu)化，是完善專業(yè)法官會議制度、推進審判權運行機制改革的重要舉措。

司法改革；審判權運行機制；專業(yè)法官會議制度

一、問題的提出

伴隨著新一輪司法改革中司法責任制、法官員額制等主體性改革的逐步推開，作為司法改革這一宏大敘事的配套性改革舉措——“專業(yè)法官會議制度”在改革進程中也備受重視。最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱《綱要》）明確提出“完善主審法官會議、專業(yè)法官會議機制”。①參見《綱要》（法發(fā)［2015］3號）第30項之規(guī)定。而最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）則進一步明確要求：“人民法院可分別建立由民事、刑事、行政等審判領域法官組成的專業(yè)法官會議，為合議庭正確理解和適用法律提供咨詢意見。合議庭認為所審理的案件因重大、疑難、復雜而存在法律適用標準不統(tǒng)一的，可以將法律適用問題提交專業(yè)法官會議研究討論。專業(yè)法官會議的討論意見供合議庭復議時參考，采納與否由合議庭決定，討論記錄應當入卷備查”。②參見《意見》（法發(fā)［2015］13號）第8項之規(guī)定。在司法改革綱領性文件對建立專業(yè)法官會議制度在文本層面提出明確要求的同時，在實踐層面，全國多個司法改革試點法院也先后設立了由院領導、相應領域審判委員會委員、庭長、副庭長和資深法官組成的刑事、民事、行政、執(zhí)行等專業(yè)法官會議。③除了筆者所在的G省已有Z市中級法院和T市中級法院分別于2014年和2016年建立了專業(yè)法官會議制度外，海南省?？谑兄屑壏ㄔ河?015年3月、四川省高級法院于2015年12月、陜西省高級法院于2016年3月也先后建立了專業(yè)法官會議制度。分別參見傅勇濤《海口“法官會議”：主審法官借助“外腦”判案》，載《新華每日電訊》2015年4月9日第2版；開永麗《省高院組建民事、刑事、行政等專業(yè)法官會議——重大疑難案件專業(yè)法官“會診”》，載《四川法制報》2015年12月17日第1版；賈明會、王其軒《充分發(fā)揮咨詢作用，促進裁判尺度統(tǒng)一——陜西高院試行專業(yè)法官會議制度》，載《人民法院報》2016年3月29日第1版。實踐已證明，目前專業(yè)法官會議的這種組成結構仍在改良，后文將對此進行論述。

專業(yè)法官會議制度運行的實際狀況，已成為評判我國審判權運行機制改革成敗的重要參數(shù)。然而，當前專業(yè)法官會議制度在實踐運行中也暴露出一系列問題。盡管理論界和實務界對此已有初步的討論［1］～［9］，但“如何使得有限的國家制度資源最有效地履行其治理職能，這是任何一個務實的法律人或政治家都必然會遇到而且都必須認真關注的理論問題和實踐問題”［10］。因此，有必要選取恰當?shù)摹皢栴}點”，對專業(yè)法官會議這一制度設計作更深層次的剖析，對該制度在審判實踐中存在的問題作更細致的梳理，特別是從外圍對專業(yè)法官會議的外在制度環(huán)境進行優(yōu)化，以期對改良制度、進而充分實現(xiàn)其制度價值有所裨益。

二、專業(yè)法官會議制度的可行性

任何制度設計，如欲實現(xiàn)其制度預期，都須具有基本的可行性。否則，即便改革最高決策者強力推行，也必然徒勞無功，甚至適得其反。專業(yè)法官會議制度已具備了在當下中國司法實踐中大力推進的可行性。

（一）有可資借鑒的域外實踐

在域外司法制度實踐中，也有類似于專業(yè)法官會議制度的適用。如美國聯(lián)邦最高法院的“大法官會議”與“法庭之友”制度，其設立的目的就是通過集體會商和專家咨詢的形式，為法官在審判過程中提供智力支持，以解決疑難問題［11］。一般是法院在審理案件過程中，當事人以外的第三人向法院提供與案件事實、法律或政策有關的書面意見，希望借此達到說服法院、支持某一方立場的目的［12］。

除此之外，盡管域外其他相關機構多為“審判組織”而非“審判咨詢機構”，從性質上根本區(qū)別于我國的專業(yè)法官會議制度，但這些域外的“審判組織”，基于規(guī)范審判權運行、確保案件審判質量、維護司法公正這一共同宗旨，其內在機理、人員組成、運作模式等制度要素，對于我國法院系統(tǒng)健全完善專業(yè)法官會議制度所具有的借鑒價值是顯而易見的。例如，在美國聯(lián)邦巡回上訴法院，其中的一個重要審判組織就是“全體法官聯(lián)席會議”（Full Col?legiate Bench，又譯為“委員合議庭”或“滿席聽審”），即由全體法官對本院已經審理過的具有重大法律分歧的案件進行第二次審理。在法國最高法院，存在著一個由各審判庭主要法官參加的“混合合議庭”，負責決定一些疑難、復雜案件。在日本最高法院，除了有由五名大法官組成的小法庭外，還有所有大法官參加的“大法庭”，負責審理最為重大的案件。在我國臺灣地區(qū)的各級法院，都建立了民事法官會議、刑事法官會議；而行政法院則建立了庭長法官會議，專門討論對統(tǒng)一法律見解有重要意義的相關案件中的法律適用問題［13］。

（二）有可供依循的過往經驗

制度都是通過人類行動而不斷演化的產物。相較于雖可資借鑒、但性質上仍有較大差異的域外實踐，我國近幾輪司法改革形成的本土經驗做法，為當前推行和完善特定制度設計奠定了更為扎實的基礎。據(jù)此可以說，專業(yè)法官會議絕不是橫空出世于《綱要》和《意見》這些規(guī)范性文本之中的全新制度，而是依托雖說不上豐厚、但卻必須給予足夠重視的歷史積淀之上。

籠統(tǒng)地講，專業(yè)法官會議制度源發(fā)于“審判長（法官）聯(lián)席會議制度”。最高人民法院于2000年頒布實施《人民法院審判長選任辦法（試行）》，全國許多法院開始推行審判長選任制度，審判長不再隨案指定。由此，一批審判經驗豐富、具有較高業(yè)務素質的法官擔任了審判長職務。在此基礎上，一些法院開始嘗試由選任而來的審判長組成一個集體討論研究機構，研討司法實踐中的疑難復雜案件，統(tǒng)一類型案件的法律適用規(guī)則［14］89。較早的如2002年福建省廈門市思明區(qū)法院［15］和四川省成都市高新區(qū)法院，①該法院于2002年11月就開始實施在當時看來“創(chuàng)新”意味十足的改革舉措——“法官會議制度”。經由選任而來的審判長組成的法官會議，主要開展審判經驗交流、學術成果研討以及案例學理討論。參見王鑫《總結辦案經驗，探討法律適用——成都高新區(qū)法官會議搭建交流平臺》，載《人民法院報》2005年3月9日第2版。以及2004年北京市房山區(qū)法院［16］。較遲的如2011年山西省呂梁市中級法院［17］。這些先后“試水”審判長（法官）聯(lián)席會議制度的地方法院，盡管在時間起點上有早晚之別，甚至跨度很長，在功能定位上也各有分殊，甚至差異很大，但在審判實踐中發(fā)揮的建設性作用，卻都是這一制度設計在不同時段、不同地域所展現(xiàn)的共同點。也正是基于這種實踐中的良好效應，最高人民法院在2005年發(fā)布的《二五改革綱要》中，把建立法院內部審判機構之間、審判組織之間法律觀點和認識的協(xié)調機制、統(tǒng)一裁判尺度作為一項重要內容。此后，包括最高人民法院在內的許多法院開始推廣審判長（法官）聯(lián)席會議制度。在此背景下，北京市朝陽區(qū)法院2006年出臺《法官會議制度規(guī)定》，明確法官會議制度就是由各審判業(yè)務庭室具有審判職稱的人員參加的、以研討審判業(yè)務為主要內容的議事形式。該法院也成為新一輪制度革新的典型代表［18］。

透過這些法院的制度創(chuàng)新及其為之鼓與呼的新聞報道，對其進行分析可以發(fā)現(xiàn)，就制度預期而言，在宏觀上，審判長（法官）聯(lián)席會議制度旨在通過充分發(fā)揮審判長作用，以推進法官職業(yè)化進程；在微觀上，該項制度遵循民主平等原則，試圖通過研究重大疑難復雜以及新類型案件及其法律適用問題，在強化其專業(yè)性、咨詢性和指導性的基礎上，以緩解轄區(qū)內新類型和重大疑難復雜案件數(shù)量日益增大、年輕法官相對較多且審判經驗不足等問題。就制度效應而言，該項制度于規(guī)定時間內形成供判案參考的咨詢意見，雖然對案件的實際處理不具約束力，但對法官在認定事實、理解和適用法律、裁判文書制作、生效裁判執(zhí)行、特別是審理重大疑難復雜及新類型案件等司法能力建設上起到了一定的推動作用。甚至在個別法院，在保障法官審判獨立性的前提下，該項制度成為了集思廣益、便利法官參與法院改革管理決策的重要途徑，成為了法官交流辦案經驗、探討審判疑難、互通工作信息的重要平臺［19］。毫無疑問，這些制度效應都是應當肯定的。

但實踐中，審判長（法官）聯(lián)席會議制度也暴露出討論問題范圍缺乏界定、操作程序不規(guī)范、討論質量不高等問題［20］［21］。隨著審判權運行“去行政化”改革和主審法官辦案責任制的推行，“審判長”的概念逐步回歸訴訟制度的本義，而不再是行政職務。2010年最高人民法院明確規(guī)定：除提交審判委員會討論的案件外，合議庭對評議意見一致或者形成多數(shù)意見的案件，依法作出判決或者裁定。但有五類案件可由審判長提請院長或庭長決定組織相關審判人員共同討論，合議庭成員應當參加。討論意見供合議庭參考，不影響合議庭依法作出裁判。①五類案件包括：重大、疑難、復雜或者新類型的案件；合議庭在事實認定或法律適用上有重大分歧的案件；合議庭意見與本院或上級法院以往同類型案件的裁判有可能不一致的案件；當事人反映強烈的群體性糾紛案件；經審判長提請且院長或者庭長認為確有必要討論的其他案件。參見最高人民法院《關于進一步加強合議庭職責的若干規(guī)定》（法釋［2010］1號）第7條之規(guī)定。這本質上就是對審判長（法官）聯(lián)席會議或者專業(yè)法官會議這一制度實踐的官方認可。很顯然，專業(yè)法官會議制度已經成為完善審判權運行機制的一個重要探索路徑。

三、專業(yè)法官會議制度實踐中的突出問題

與任何制度革新一樣，專業(yè)法官會議制度在實踐中，同樣因為其內在固有且無法克服的弊端和制度運行中可以解決但尚未解決的問題，以致在制度預期與制度實踐之間出現(xiàn)了反差。盡管這種反差在不同地域、不同時段、不同訴訟領域表現(xiàn)各異，但其中共同的問題是，如果對之熟視無睹，那么這種反差勢必會越拉越大，直至制度實踐完全背離制度預期，進而導致這一制度被其他制度取代。究竟是哪些問題引發(fā)了這種反差？如果不及時加以修正和補強，這些問題會對審判責任制乃至司法改革產生何種負面影響？筆者對此作一分析。

（一）親歷性不足——內在固有且無法克服的弊端

任何制度設計均有其比較優(yōu)勢，同時也都有其運行邊界，不可能包打天下。無論將該項制度設計到何種“理想”地步，其都依然存在自身無法避免也無法克服的弊端，只要將其付諸實踐，就必然會產生消極影響，區(qū)別只是在于程度不同、表現(xiàn)方式各異而已［22］81。就專業(yè)法官會議制度而言，當然也毫不例外地存在固有缺陷。

前面提到專業(yè)法官會議有助于促進審判委員會的科學轉型。之所以需要轉型，是因為審判委員會制度具有“缺乏親歷性”這一自身無法克服的內在弊端。但實際上，專業(yè)法官會議也同樣存在這個問題。畢竟，專業(yè)法官會議的成員也沒有親自參與庭審，討論案件乃至最終提供意見，也主要依托閱讀書面材料、聽取合議庭法官的口頭匯報。這一客觀事實，也是最不利于完善審判權運行機制的突出問題。

關于司法“裁判親歷性”問題，許多學者都曾有過論述。當然，其中的分歧和爭議也很大［23］［24］。然而，無論對“親歷性”作何種理解，我們都必須承認，即便是對專業(yè)法官會議制度進行了改革，但其討論案件的“親歷性”，也始終無法與合議庭或獨任法官的“親歷性”相提并論。進而言之，專業(yè)法官會議制度其實就是一項旨在強化為合議庭正確適用法律、準確處理重大疑難復雜和新類型案件提供咨詢意見這一特定職能，而不得不以犧牲“親歷性”等制度要素為代價的特殊制度設計。這一點與審判委員會制度極其相似［22］83。

甚至最高人民法院在有關審判權運行機制改革的規(guī)范性文件中，也因此進行了相應調整，明確可供專業(yè)法官會議討論的是“重要法律適用問題或者其他重大疑難復雜問題”。①參見最高人民法院《關于審判權運行機制改革試點方案》（法發(fā)［2013］227號）。這里的“其他重大疑難復雜問題”，顯然既包括“法律適用問題”，也包括“事實認定問題”。而在《意見》中，已將討論范圍嚴格限定為因案件“重大、疑難、復雜”而出現(xiàn)的“法律適用問題”。很顯然，也正是由于裁判“親歷性不足”以及其他因素，②這 些因素包括司法資源的有限性、盡量鼓勵合議庭獨立及時裁判、防止出現(xiàn)大量案件提交專業(yè)法官會議進而影響審判效率的狀況，等等?！兑庖姟吩瓌t上還是傾向于主要討論案件的“法律適用問題”，而排除了“事實認定問題”。

既然如此，新的問題也就出現(xiàn)了。既然審判委員會因其裁判親歷性不足（以及其他缺陷），只能討論特定范圍內的問題，③《綱要》（法發(fā)［2015］3號）第32項和《意見》（法發(fā)［2015］13號）第9項分別規(guī)定：審判委員會討論涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復雜案件，以及重大、疑難、復雜案件的法律適用問題。且需要專業(yè)法官會議協(xié)助其轉型，那么同樣是“裁判親歷性”不足的專業(yè)法官會議，又有何種配套制度能夠有效地協(xié)助它，以充分實現(xiàn)其作為專業(yè)智囊團的制度預期呢？又何以保證其討論案件法律適用問題的正當性以及在此基礎上所提供意見的參考價值呢？這樣的專業(yè)法官會議與審判委員會相比，除了官方定性的“審判組織”與“審判咨詢機構”的差異之外，還有什么本質性的區(qū)別嗎？

（二）制度實踐中亟待解決的問題

盡管有先前審判長（法官）聯(lián)席會議這一制度實踐作為可供依循的基礎和經驗，但總體而言，專業(yè)法官會議還是一項很不成熟的制度安排：其文本規(guī)范還不夠細致，其實踐經驗還不夠豐富，這就難免在制度運行中暴露出問題。如果這些問題得不到有效解決，不但會嚴重弱化專業(yè)法官會議制度的功能，甚至還會累及其他相關制度安排，以至影響整個司法改革大業(yè)。

一是討論范圍過于寬泛。根據(jù)最高人民法院的制度設計，專業(yè)法官會議討論的范圍只限定為因重大疑難復雜而存在法律適用不統(tǒng)一的案件，并且主要是法律適用問題［25］。然而，即便是在《意見》的討論過程中，就已有人提出，專業(yè)法官會議討論范圍除了案件的法律適用問題以外，也可以包括事實、證據(jù)等問題。盡管這種觀點最終未被《意見》采納，但這已經表明其并非空穴來風式的“純學術觀點”，而是有具體實踐作為依托。在筆者對G省6家司法改革試點法院的調研中，就充分印證了這一點。就專業(yè)法官會議的討論內容而言，這些法院無一例外地還是主要集中于對疑難個案的事實認定方面，而被討論的法律適用問題還是比較少的。以G省省會城市L市的A區(qū)法院為例，該法院改革試點已近一年，共召開專業(yè)法官會議34次，在被提交專業(yè)法官會議討論的81件案件中，涉及純粹法律適用問題的案件只有39件，占比為48．1%。而這一比值已經是所有試點法院中的最高數(shù)值了。同時還發(fā)現(xiàn)，個別中級法院甚至把可能被發(fā)回重審、可能被依法改判的案件也拿到了專業(yè)法官會議上。這樣一來，專業(yè)法官會議這一在制度預期中被定位為具有集體研習、統(tǒng)一裁判等功能的“智囊團”，勢必會變成批量生產“咨詢意見”的“批發(fā)商”。這就從根本上背離了這項制度安排的初衷。

二是形式化傾向嚴重。之所以有此認識，主要有兩方面原因。從主觀上看，長期根植于法官內心的層級式觀念，使不少法官對于上級權威有著天然的依賴，尤其是審判委員會長期以來作為法官轉移風險和免除潛在責任的機構依賴［26］，使法官在短時間內尚未完全接受并不具有強制效力的專業(yè)法官會議。在某種程度上，相較于“專家式”的咨詢機制，一些法官可能更傾向于“長官式”的決策機制［27］。這樣一來，將案件的法律適用問題提交專業(yè)法官會議，就成了一種形式，繼而出現(xiàn)“你建議你的，我決策我的”的現(xiàn)象，反正只是“僅供參考”的意見，辦案責任還得由合議庭來承擔。與其如此，合議庭還不如全力以赴爭取將案件提交給能“拍板定案”的審判委員會，為什么要多出“專業(yè)法官會議”這一道環(huán)節(jié)呢？

從客觀上看，在地方法院，作為專業(yè)法官會議成員的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長，各類司法裁判工作和司法行政管理工作已經讓他們難以承受，更談不上正常參加其所在的專業(yè)法官會議，并進而承擔“召集會議”、“發(fā)表中肯意見”等一系列責任了。更令人擔心的是，由于案多人少的現(xiàn)實狀況，甚至連要求作為辦案骨干的資深法官參加專業(yè)法官會議，都成了一件很“奢侈”的事情。在這種情況下，專業(yè)法官會議制度的“專業(yè)性”和“智囊團”功能，勢必受到影響。

理想的情況應該是，每次專業(yè)法官會議應該既要有院、庭長參加，更要有業(yè)務庭資深法官（員額制改革后，應該包括所有入額法官）參加，因為他們才是法官隊伍中真正的辦案專家。但由于參會人員結構欠合理以及參會人數(shù)過少，專業(yè)法官會議就成了趨于“形式化”的“走過場”，極有可能弱化甚至異化其咨詢價值。很顯然，這是一種極為嚴重的資源浪費。前文已述，從制度設計本身出發(fā)，專業(yè)法官會議既有健全審判管理權、完善審判監(jiān)督權的制度功能，更是為辦案法官提供智力支持的“審判咨詢機構”。但如果這種“形式化”的趨向不扭轉，這種“走過場”的問題不解決，所有這些制度功能和制度預期就都有可能落空。

三是行政化色彩濃厚。眾所周知，審判權運行的行政化是“司法被行政‘格式化’的變態(tài)現(xiàn)象”［28］。這也是本輪司法改革要重點攻堅的難題。在此改革背景下，圍繞這一目標而推進的各項舉措，其出發(fā)點和落腳點也在于“去除審判活動的行政化，促進內部獨立”［29］。專業(yè)法官會議本就是為確保審判權的獨立、公正、科學運行而設計的制度安排。然而這一與司法改革目標具有高度一致性的制度價值能否（順利）實現(xiàn)呢？筆者了解到，在《意見》起草過程中，對于專業(yè)法官會議是否與“讓審理者裁判，由裁判者負責”的改革精神相沖突，就有人表示擔憂：這一制度是否會造成大量案件都要被討論的局面？這一制度是否會加劇審判權運行的行政化？盡管主流意見認為，從制度設計而言，專業(yè)法官會議的參會人員均以平等的法官身份出席，并不存在行政職務高低之分。而且，通過會議的形式商討法律問題，其提供意見僅供參考，采納與否完全由合議庭決定，裁判權仍屬于合議庭，不會加劇審判權運行的行政化［14］91。然而，現(xiàn)實狀況并未如此簡單，更沒有期待中的那樣理想化。

調研發(fā)現(xiàn)，一些試點法院專業(yè)法官會議的運作模式，依然帶有濃厚的行政化色彩。以會議的提請召開為例，改革的最高決策者考慮到各地差異性，對此未作明確規(guī)定，只是籠統(tǒng)地要求，“合議庭認為所審理的案件因重大、疑難、復雜而存在法律適用標準不統(tǒng)一的，可以將法律適用問題提交專業(yè)法官會議研究討論”，①參見《意見》（法發(fā)［2015］13號）第8項之規(guī)定。這就給制度實踐中的混亂埋下了伏筆。以筆者所在的G省為例，Z市中級法院的《專業(yè)法官會議工作規(guī)則》第五條規(guī)定：“專業(yè)法官會議由議題承辦人提出申請，經庭長審查、分管副院長批準后召開，也可以由院長、分管副院長根據(jù)工作需要直接決定召開。專業(yè)法官會議由院長、分管副院長主持?！睋Q言之，不經過院庭長的同意，案件根本無法進入專業(yè)法官會議。很顯然，這里的行政化程序要求非常嚴格。

再以發(fā)言順序為例，該《專業(yè)法官會議工作規(guī)則》對此未作任何規(guī)定。這其實更麻煩。究竟是“誰官小，誰先說”，還是“誰官大，誰先說”，或者是“誰先說都行”？這幾種情況在該文本中既找不到可行性依據(jù)，又找不到禁止性規(guī)定。這樣的“無序化”實際上比“行政化”還要可怕。雖然名義上院庭長是以普通法官身份出席專業(yè)法官會議，但在其他法官眼里，他們仍然是實實在在的“領導”。在專業(yè)法官會議上，其影響力盡管是隱形的，卻也是無法被忽視的，不可能不對其他法官造成心理壓力。由此可能產生的消極影響是顯而易見的：一些普通法官不敢發(fā)言或不愿充分發(fā)表意見，甚至趨同于院庭長的觀點。這不僅破壞了專業(yè)法官會議平等自治的根本性質，也有違召開專業(yè)法官會議的初衷。②相關問題論述，還可參見吳思遠《法官會議制度若干問題剖析》，載《中共中央黨校學報》2016年第4期。

更突出的問題還不在此。筆者了解到，有些試點法院在其《專業(yè)法官會議工作規(guī)則》中明確規(guī)定：“專業(yè)法官會議討論結論未被合議庭采納的，合議庭應當在審理報告中說明理由”；或者規(guī)定，“案件提交審判委員會討論，之前如經過專業(yè)法官會議討論的，必須同時提交專業(yè)法官會議討論記錄，合議庭意見與專業(yè)法官會議討論記錄不一致的，合議庭應當在審判委員會匯報時詳細說明情況及理由”［14］91。毫不夸張地講，這兩種情形的文本化、規(guī)范化，成為專業(yè)法官會議行政化的重要推手?？梢钥吹剑灰c專業(yè)法官會議討論意見不一致的，不論是提交審判委員會，還是直接審理裁判，都要求合議庭說明理由。這樣一來，新的問題也就產生了。為了省卻“說明理由”帶來的麻煩，也更是為了維護“領導權威”和法官群體的“高度一致”，合議庭在審判實踐中，要么屈從于“僅供參考”的專業(yè)法官會議咨詢意見，要么就盡量避免將案件提交專業(yè)法官會議討論。毫無疑問，前一種做法必將嚴重影響法官獨立判斷、獨立辦案這一基本司法能力的提升，而后一種做法使得專業(yè)法官會議形同虛設，合議庭只能是經常性地“自作主張”，法院的案件質量將無以保證。

四、對專業(yè)法官會議外在制度環(huán)境的改善

前文已述，專業(yè)法官會議制度因其內在固有弊端和實踐中暴露出的問題，嚴重影響了其制度價值的體現(xiàn)，造成了制度供求的失衡。這種失衡無外乎由“內因”和“外因”所致。在制約制度供給的因素中，除去制度內在設計本身的問題即“內因”之外，還包括影響其制度變遷進程和方式的憲法秩序、實際約束制度創(chuàng)新體系及其架構的“成本—收益”法則，以及意識形態(tài)、財政狀況、理論研究現(xiàn)狀等多種“外因”［30］。無疑，我們必須正確認識和解決專業(yè)法官會議內在設計的不足，使其與司法改革目標相適應，但同時也必須從外圍對影響制度功效的客觀環(huán)境進行力所能及的優(yōu)化，因為只局限于制度“內因”的“修修補補”，也無益于制度整體預期的實現(xiàn)。況且，任何制度及其功效的邊際效應都勢必會逐步遞減，而制度“外因”的變化則會明顯加劇這種態(tài)勢，以致特定制度出現(xiàn)新的不適應，進而出現(xiàn)新的供求失衡［31］。因此，在理論層面對專業(yè)法官會議制度外在環(huán)境的整飭，就成為完善和補強該項制度而進行的必修課。

鑒于現(xiàn)有的研究成果幾乎都是針對專業(yè)法官會議的人員構成、討論范圍、議事規(guī)則、運行模式等有關內在制度設計進行論述和分析，而且也比較充分，因此既出于對已有文獻的尊重，也為了避免重復勞動，本文只就該項制度外在環(huán)境的改善進行初步探討。

（一）法律地位的提升

對于當下中國審判權運行機制改革而言，專業(yè)法官會議制度本該是一項非常重要的制度安排。然而，即便《綱要》和《意見》均已對其提出了要求，而且近年來也有理論界和實務界人士對其進行研究分析，但這一切卻無法掩飾該項制度法律地位低下的現(xiàn)狀。盡管十幾年前就已存在審判長（法官）聯(lián)席會議等先期實踐，但專業(yè)法官會議卻“未能形成一項統(tǒng)一制度固定下來”［32］，更遑論進入國家立法層面。不要說是三大“訴訟法”這一系列國家基本法律，就連作為“人民法院各項工作總章程”的《人民法院組織法》，對其也是只字未提。2006年10月第十屆全國人大常委會第24次會議修正《人民法院組織法》，盡管此時審判長（法官）聯(lián)席會議制度成為個別地方法院的審判實踐已有四年時間，但可能是基于該實踐只處于“局部做法”或“試點經驗”的考慮，該項制度也未能被這次修改納入視野。前文已述，也正是這種“于法無據(jù)”的狀況，幾乎成為本輪司法改革中專業(yè)法官會議制度“胎死腹中”、最終無法出現(xiàn)在《意見》文本中的直接原因。緣于《綱要》和《意見》對于專業(yè)法官會議制度的只言片語，以致各地試點法院對其職能定位和運行模式等基本制度要素的規(guī)定，呈現(xiàn)出五花八門、亂象紛呈的無序狀態(tài)。①有關分析論述可參見李兆杰、牛艷《司法改革視域下專業(yè)法官會議的價值分析、存在問題及優(yōu)化路徑》，載《西華大學學報（哲學社會科學版）》2016年第2期；張閏婷《專業(yè)法官會議機制的脈絡梳理和路徑探索——基于“群體決策支持系統(tǒng)理論”的視角》，載《山東審判》2016年第3期；梁桂平《論專業(yè)法官會議的功能定位及運行模式》，載《法律適用》2016年第8期。

“就現(xiàn)實的改革戰(zhàn)略問題來說，首先在于如何抓住改革時機”，說到根本上，“歷史時間是不可逆的”［33］。針對上述狀況，有關方面必須以一種“只爭朝夕”的緊迫感和使命感，以中央重視程度和改革力度均系前所未有的新一輪司法改革為契機，緊緊把握修改《人民法院組織法》這一歷史性良機，②根據(jù)全國人大常委會立法規(guī)劃和工作部署，最高人民法院已于2014年底啟動《人民法院組織法》的修改工作。參見方斯遠《最高人民法院召開人民法院組織法修改座談會》，載《人民法院報》2015年7月17日第1版。務必力爭有所作為。更何況，權威人士也認定，《人民法院組織法》的修改“關乎法院司法改革的成敗，關乎公正、高效、權威司法制度的建立”。③在2016年6月3日最高人民法院召開的《人民法院組織法》修改研究小組會議上，最高人民法院黨組副書記、常務副院長沈德詠指出：“《人民法院組織法》的修改是全面推進依法治國、深化司法體制改革、加快建設公正高效權威的社會主義司法制度、促進司法公正的重要舉措，是完善中國特色社會主義法律體系、加強重點領域立法的重要內容，對于推動我國法治文明和法治建設具有里程碑式的意義?！眳⒁娏_書臻《最高法院召開人民法院組織法修改研究小組會議》，載《人民法院報》2016年6月4日第1版。因此，更應將《綱要》和《意見》有關“專業(yè)法官會議制度”的要求和定位升格為正式法律條文。接下來，最高人民法院要盡快以“司法解釋”的形式細化有關專業(yè)法官會議的各個制度要素，為全國法院系統(tǒng)提供明確的規(guī)范性依據(jù)，確保專業(yè)法官會議開展相關工作于法有據(jù)。同時，也可避免司法實踐中“各吹各號、各唱各調”的無序現(xiàn)象，確保各地法院的專業(yè)法官會議工作統(tǒng)一規(guī)范有序進行。

（二）法學理論界的重視

盡管專業(yè)法官會議制度及其前身審判長（法官）聯(lián)席會議制度已有十多年的地方實踐，其在中國司法實務中也并非無所作為，但根據(jù)筆者在中國知網(wǎng)的搜索統(tǒng)計，可以初步得出一個結論：該項制度是一項明顯被中國法學界特別是法理學界和憲法學界“冷落”的制度設計。①筆者在中國知網(wǎng)中，以“專業(yè)法官會議”作為篇名進行搜索，在2015年至2016年兩年的時間跨度內，只有12條結果，其中還包括5篇新聞報道和2篇來自基層法院的工作總結。以“法官會議”作為篇名進行搜索，在1987年至2016年的時間跨度內，只有100條結果，其中包括41篇新聞報道和47篇同（專業(yè)）法官會議根本無關的其他內容。在其余的12條結果中，除去2篇來自基層法院的工作總結外，真正的學術性文獻只有10篇。以“審判長聯(lián)席會議”作為篇名進行搜索，在2002年至2012年的時間跨度內，只有6條結果，其中包括4篇新聞報道。迄今為止，理論層面大多都是就事論事型的分析，談不上為專業(yè)法官會議制度奠定厚實的學理基礎。這與實務層面紛紛亂象的制度實踐可謂是“相得益彰”。這種現(xiàn)狀與最高決策者大力推進司法改革、法院系統(tǒng)力求發(fā)揮該項制度之特定效能、進而優(yōu)化審判權運行機制的現(xiàn)實需求是極不協(xié)調的。而且，這種理論上的準備不足，還不限于專業(yè)法官會議制度這一個領域，甚至就新一輪司法改革的整體而言，都有這方面的問題。②有關分析論述，可參見陳瑞華《司法改革的理論反思》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2016年第1期。

從制度經濟學的基本原理可知，提供特定服務的可行性制度，將受制于社會科學方面的知識儲備，而對社會科學及其有關職業(yè)方面的知識需求，其最初的誘因就是制度變遷以及對制度執(zhí)行所實現(xiàn)的改進。社會科學的進步不僅能提高個人管理現(xiàn)行制度安排的能力，而且還能提高個人領會和創(chuàng)造新制度安排的能力［34］。在制約制度建構的各項原因之中，“社會科學知識的局限性”即理論研究層面的低水平，恰恰最容易被制度設計者所忽視。實踐表明，即使決策者試圖建立新制度安排以使制度供求從不均衡恢復到均衡，但囿于社會科學知識的不足，最終也可能無法如愿以償［35］。

盡管我們不能否認，過往的專業(yè)法官會議在制度運作上有行政化色彩，甚至有違司法規(guī)律，這種失范的制度實踐的確進一步強化了理論界對其的“輕視”。然而理論界也應該看到，除其“咎由自取”之外，正是理論界的輕視，進一步加劇了專業(yè)法官會議制度實踐中的混亂。理論界在學術研究層面的這種表現(xiàn)，使得專業(yè)法官會議制度不幸成為學理分析中的“不毛之地”。因此，積極有效地回應現(xiàn)實需求，給予專業(yè)法官會議制度應有的學理上的“關愛”，已成為法學界必須要補的一課。進而言之，法學界應該立足于法理學、憲法學和訴訟法學的基本理論研究范式，從當下中國司法的現(xiàn)實出發(fā)，以更好地為司法改革進程貢獻智識為核心目標，責無旁貸地展開對專業(yè)法官會議制度的學理性研究，從而將其理論研究真正納入司法制度學科體系之中。

（三）審判責任制的落實

我們可以從當前中國司法改革“讓審理者裁判，由裁判者負責”這一主旋律出發(fā)，經由踐行落實審判責任制這一路徑來達到科學建構專業(yè)法官會議制度的目的。

具體說來，就是要基于審判權運行機制改革“去除審判行政化，促進內部獨立”和“權責明晰，權責統(tǒng)一”的價值取向，來創(chuàng)新和完善審判組織結構。改革試點法院的實踐已經證明，同樣都稱之為“專業(yè)法官會議”，但功能定位、人員構成、議事規(guī)則和運行程序等制度要素不同，法院有明顯不同的顯現(xiàn)。而這些不同都源于法院審判組織結構的不同。③類似比較性研究，可參見吳如巧、宋東、向治冰《從“法官會議制度”看我國法院“去行政化”的困境與破解》，載《探求》2015年第6期。長期以來，“我國法院內部結構是集權的而不是分權的：一個審判庭內的權力集中于庭長或者主管副院長；法院的權力集中于院長。這種權力集中的運作模式制約著所有案件的審判，有時它還制約著司法活動中的理性選擇”［36］。法院審判組織結構行政化色彩如此濃厚的大環(huán)境，造成了嚴重違背司法規(guī)律的審判責任體系：審者不判，判者不審，判審分離，權責不明。這就必然會對建構專業(yè)法官會議制度產生嚴重的負面影響。正如前文所述，會議的組成人員，不是院、庭長這樣的領導，就是資深法官這樣的前輩，都是“有身份”的人；會議的召集，需要院、庭長的審批決定；會議的發(fā)言，在缺乏法律規(guī)定的背景下，要么是專門的《工作規(guī)則》對此語焉不詳，要么就直接被行政級別的因素所主導……這一切都表明，如此這般的專業(yè)法官會議根本就不是為廣大法官辦案提供智力支持的“審判咨詢機構”，而是一個法院領導層的御用組織，甚至可以說是“司法行政化”背景下審判委員會的“變種”。

根據(jù)本輪司法改革法官“權責利相統(tǒng)一”的基本原則，借鑒日、韓及我國臺灣地區(qū)的通行做法，應將院庭長直接編入合議庭；在一些規(guī)模較大的法院，一個審判庭完全可設多個合議庭，而一個合議庭就是一個審判庭，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長可以進入合議庭并擔任審判長，而其他合議庭的審判長由其他入額法官擔任。①雖然《人民法院組織法》第9條規(guī)定：“人民法院審判案件，實行合議制。……合議庭由院長或者庭長指定審判員一人擔任審判長。院長或者庭長參加審判案件的時候，自己擔任審判長?！比欢c普通公務員相同的法官管理方式強化了院庭長的行政管理角色。相關分析參見蔣惠嶺《建立符合司法規(guī)律的新型審判權運行機制》，載《法制資訊》2014年第4期?？傊?，將這些由優(yōu)秀法官成長起來的優(yōu)質資源“位移”至關鍵的審判長，以直接行使審判權的方式發(fā)揮其智慧、行使其權利、承擔其責任、履行其義務。②相關改革實踐及其分析，可參見蔣惠嶺《論審判權運行機制改革》，載《北京行政學院學報》2015年第2期。這也是審判權機制改革中最為重要的措施。為確保審判長和其他法官有效履行審判職責，可為其配備法官助理、書記員等協(xié)助其工作。在推進這種簡便易行模式的基礎上，必須嚴格按照現(xiàn)有規(guī)定，院庭長不得簽發(fā)對未參加合議審理案件的裁判文書。③最高人民法院明確指出要“改革裁判文書簽發(fā)機制”，要求“除審判委員會討論決定的案件以外，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進行審核簽發(fā)”。分別參見《綱要》（法發(fā)［2015］3號）第27項和《意見》（法發(fā)［2015］13號）第6項之規(guī)定。

總的來講，這種旨在回歸司法本質規(guī)律的審判責任制和意在實現(xiàn)法院內部審判獨立的審判組織結構，既有利于科學設置各類審判組織，合理界定其職權范圍，確保從獨任法官到合議庭再到審判委員會相互之間的“平權性”結構，也有利于法官與法官之間橫向平等，確保法官“權責利相統(tǒng)一”，以充分調動法官的積極性，更有利于確保法官擁有“審理案件”和“裁判案件”之完整權力，并對其裁判行為和裁判結果負責，以此強化審判責任制并彌補專業(yè)法官會議“親歷性”不足的缺陷。

在審判責任制落實到位、法官權責利相統(tǒng)一的基礎上，充分運用法院內部集體智慧“攻堅克難”的現(xiàn)實需要，就為專業(yè)法官會議這一真正的“法官自治組織”提供了用武之地。就其具體運行模式而言，在人員構成上，由全體入額法官組成，沒有級別的要求，沒有資歷的限制；在會議召集上，由審判長通過專業(yè)法官會議的特定辦事機構直接提請召開會議，無須看院領導的“臉色”；在議事規(guī)則上，案件法律適用問題的討論完全遵循基本的民主公開原則，杜絕“領導定調，他人跟風”的情況，議事過程和議事結論全程留痕。令人欣慰的是，上述狀況已不是筆者文字上描述的一種愿景，而是已經成為活生生的地方經驗。④2 015年以來，遼寧省大連市中級法院、海南省?？谑兄屑壏ㄔ?、江蘇省徐州市鼓樓區(qū)法院等試點單位在經濟下行壓力持續(xù)加大、收案總量達到歷史新高、案多人少問題越發(fā)突出的情況下，積極完善司法責任制改革，用“放權”增強法官辦案的使命感和責任感，合理定位專業(yè)法官會議制度基本功能，構建符合司法規(guī)律的審判權運行機制。分別參見張國強《讓審理者裁判，由裁判者負責》，載《法制日報》2016年1月26日第1版；嚴獻文《牢牢牽住司法責任制這個牛鼻子——記海南法院全面落實司法責任制》，載《法制日報》2016年1月20日第11版；張寬明、李濤《扎實推進“讓審理者裁判，由裁判者負責”——江蘇省徐州市鼓樓區(qū)人民法院審判權運行機制改革調查》，載《人民法院報》2015年10月22日第5版。因此，可以說，實踐已經證明，在這種符合司法規(guī)律的扁平化審判組織結構和審判責任制的基礎上，專業(yè)法官會議的自主性會更強，運作空間會更廣，相應的，其所提供咨詢意見的參考價值也會更高。

（四）審判委員會制度的科學運行

無論怎樣對專業(yè)法官會議定性，有一點是清楚的：它是法院內部的一個組織機構。循著這一邏輯，要想通過優(yōu)化其外在制度環(huán)境來實現(xiàn)其制度價值，就必須從法院內部的其他組織機構著手。更何況，制度設計之間是相互影響的。特別是在同屬審判權運行機制范疇的制度設計之間，更不可能單向度發(fā)揮作用。前文已述，專業(yè)法官會議制度有助于促進審判委員會制度的轉型。其實，反過來講，一個定位科學的審判委員會制度也必然有助于專業(yè)法官會議制度的完善。

具體而言，作為法定的法院內部審判組織，⑤《人民法院組織法》第十條規(guī)定：各級法院設立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。如果審判委員會定位不準、大包大攬，那么作為法官自治組織的專業(yè)法官會議制度的合理建構也就無從談起了。相反，如果按照《綱要》和《意見》精神，將審判委員會職能嚴格限定在特定范圍內，專業(yè)法官會議的基本制度價值才能充分彰顯出來。實踐已得到反向證明。曾在法院系統(tǒng)“一五改革”期間風風火火的審判長（法官）聯(lián)席會議制度，在“二五”和“三五”改革期間一度“銷聲匿跡”。當審判委員會制度不但未能按照司法規(guī)律取得預期突破，反而被不斷異化為法官推卸責任、規(guī)避風險之工具的時候，當其總結審判經驗職能被嚴重弱化、討論案件被嚴重泛化的時候，審判長（法官）聯(lián)席會議制度要想獨善其身就已經不可能了。

筆者還是以G省Z市為例來說明這個問題。2013和2014年，市縣兩級共7家法院的審判委員會履行其第一主業(yè)“總結審判經驗”僅分別為6次和5次，沒有出臺一項審判工作制度類意見，但討論案件則分別高達393和367件之多，這也就使得主要作為分流審判委員會討論案件機制的審判長（法官）聯(lián)席會議制度受到“冷落”。然而，伴隨著《綱要》的出爐以及2014年底專業(yè)法官會議制度在7家法院的全部建立，情形為之一變。2015年7家法院召開專業(yè)法官會議共計198次，討論案件共計405件，所提供咨詢意見被合議庭采納389件，采納率高達96．1%。前后反差如此之大的根本原因在于，基于《綱要》要求，2015年市縣兩級7家法院審判委員會已被嚴格限定職能，總結審判經驗多達37次，出臺審判工作制度類意見共計13項，但討論案件則降至214件［3］84。顯而易見，如果審判委員會無所不能、無處不在，廣大法官自然不會對專業(yè)法官會議有較高的“認同感”，相應地，專業(yè)法官會議自然也就沒有較高的“存在感”。只有審判委員會制度回歸符合司法規(guī)律的本位，專業(yè)法官會議制度才有可能步入符合司法規(guī)律的正途，才有可能大顯身手。

進而言之，要在完善審判委員會運行模式、明確審判責任的基礎上，把握好兩點：一是在審判委員會人員結構上，必須弱化其“層級化”，強化其“專業(yè)化”和“民主化”。必須立足于健全主審法官、合議庭辦案機制和辦案責任制，以保持審判委員會內部成員之間的相互制衡。須知，在審判權運行機制中，只有在各審判組織內部以及審判組織之間形成有效的制衡，才會實現(xiàn)充分且有序的民主，進而才能消除審判權運行中的行政化。二是在職能定位上，必須從審判權運行的實際需要（而非人們的主觀愿望）出發(fā)，在減縮審判委員會討論案件總量的同時，進一步強化其通過“討論決定審判工作重大事項”而體現(xiàn)出來的“宏觀指導職能”［22］86。

結 語

由于制度內在設計運行和制度外在環(huán)境不佳的雙重作用，使得專業(yè)法官會議的制度實踐與改革最高決策者、法官和訴訟當事人的制度預期之間出現(xiàn)了反差。然而，可以明確的是，圍繞當下中國司法改革所面臨的重大問題，特別是針對“專業(yè)法官會議”這一實踐中仍帶有行政化色彩、域外制度實踐并不完全對應、甚至尚無現(xiàn)行法律依據(jù)的制度設計，展開充分的分析和討論，改良制度外在環(huán)境，以實現(xiàn)其“審判咨詢機構”的核心職能與“提供智力支持”的制度預期，對于探究當下中國審判機關如何實施司法治理，如何完善審判權運行機制，無疑都具有現(xiàn)實意義。本文就是為此而作的一種嘗試和探索。

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The System of Professional Judges＇Committee in the Context of the Judicial Reform

FENG Zhi?dong1，2
（1．China Applied Law Institute，Supreme People’s Court of the People’s Republic of China，Beijing 100745，China；2．Institute of Law，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

In the context of the judicial reform，the construction to the system of professional judges＇committee is a major issue of the operating mechanism of judicial power．On the basis of the local reform and the theoretical position and evaluation，problems are revealed like the internal institutional defects such as se?rious shortage of judicial experience，and issues urgent to solve in the practice of judicial reform such as too wide range of discussion，serious tendency of formalization，and strong administrative problem．It is the impor?tant measure to implement the operating mechanism of judicial power，to improve the system of professional judges＇committee，and to optimize the external institutional environment of the system from the aspects of en?hancing the legal status，strengthening the theoretical research，carrying out the judicial responsibility system，perfecting the judicial committee system and so on．

the judicial reform；the operating mechanism of judicial power；the system of professional judges’committee

D926．2

：A

：1009－1971（2017）01－0040－10

［責任編輯：張蓮英］

2016－09－20

甘肅省法學會2016年度重點研究課題“司法責任制度研究”

馮之東（1976—），男，甘肅靖遠人，最高人民法院中國應用法學研究所與中國社會科學院法學研究所聯(lián)合招收博士后研究人員，甘肅政法學院兼職講課教授，中共甘肅省委政法委干部，法學博士，從事司法體制改革、多元化糾紛解決機制研究。