●陳桂生 侯培碩

城市軌道交通設(shè)施PPP模式研究

●陳桂生 侯培碩

城市軌道交通的外部性較強、沉淀成本大、投資回報期限較長等經(jīng)濟特征，催生了政府間接提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的制度創(chuàng)新?；诤献髦卫硪暯?，本文使用PPP模式對城市軌道交通公共物品有效供給作出新探索。城市軌道交通發(fā)展空間巨大，但在此領(lǐng)域的PPP模式面臨著諸如籌資渠道窄、管理效率低、運營缺乏持續(xù)性、政府職能定位不清等問題，制約城市軌道交通設(shè)施建設(shè)PPP快速發(fā)展的主要因素包括管理機制不配套、投融資機制不完善、投資回報機制不健全等。最后本文提出了厘清政府角色、完善管理機制、強化綜合開發(fā)觀念、拓寬融資渠道等對策，以推進軌道交通PPP模式的發(fā)展。

城市軌道交通 PPP模式投資回報 風險分擔 管理機制

一、問題的提出

（一）PPP模式的邏輯架構(gòu)

2014年，國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》指出，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。按照政府在融資中的參與程度，PPP模式可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化等三類，實踐中的合作形式主要有BT、TOT、PFI、DBFO、BLT、BOT以及由此發(fā)展的SB-O-T和B-SO-T等。

夏建中（2010）提出治理理論強調(diào)合作性，治理主體逐步呈現(xiàn)多元化的趨勢，政府與社會組織及個人結(jié)成伙伴關(guān)系共同進行合作性治理。城市軌道交通PPP模式是合作治理理論在軌道交通領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)實反映，反過來治理理論為城市軌道交通PPP模式提供了可行性的論證。從必要性上來看，大多數(shù)PPP項目是準公共性項目，需要政府對私人部門可能獲得的超額利潤作相應(yīng)控制，而軌道交通引入PPP模式能夠提高項目運作效率和管理效率，提供更加有效率的公共服務(wù)。目前，學術(shù)界雖然對PPP的含義沒有定論，但對PPP模式下的公私部門充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢提供公共服務(wù)、共同分享收益、共同承擔風險的邏輯框架是趨同的。換言之，PPP模式具有非常重要的三個特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風險共擔。

1、伙伴關(guān)系。PPP強調(diào)項目各參與主體的平等協(xié)商關(guān)系，其中伙伴關(guān)系是PPP模式的首要特征。公私合作伙伴關(guān)系維系點在于“以更少的資源，獲得更多的產(chǎn)品或服務(wù)”這一共同目標。合作伙伴關(guān)系強調(diào)項目各參與方的平等協(xié)商關(guān)系與參與機制，建立具有法律意義上的合作伙伴關(guān)系，遵守法治環(huán)境下的合作契約精神，即政府與各參與主體以平等的身份簽訂協(xié)議，公私雙方的責、權(quán)、利也將受到相關(guān)法律法規(guī)的認可與保護。

2、利益共享。利益共享是公私合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)，如果利益共享機制不合理，公私合作關(guān)系就很難順利發(fā)展。利益共享不只是為了實現(xiàn)公私雙方各自的目標、共享PPP項目的利益，也包括各參與主體獲得相對穩(wěn)定的投資回報。PPP模式不僅能夠緩解政府的財政壓力和政府職能轉(zhuǎn)變，同時也可以使私人部門獲得合理回報并提高企業(yè)形象。

3、風險共擔。風險共擔是公私合作伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容，在某種程度上說，利益和風險是一致的。PPP項目中的風險也不是完全地轉(zhuǎn)移給另一方來承擔，而應(yīng)該雙方共同承擔，以此滿足更為有效的風險管理目標。如果每一種項目的風險都能由最有控制能力的合作方來承擔，那么整個公共基礎(chǔ)設(shè)施公私合作項目的成本就能最小化。公私合作模式表明，公私雙方各自承擔了相應(yīng)的風險：私人部門在處理項目的建設(shè)、運營、管理風險等方面比較有能力，而公共部門在處理政策、法規(guī)變更等風險方面更有控制力。

（二）城市軌道交通PPP的現(xiàn)狀

城市軌道交通的外部性較強、沉淀成本大、投資回報期限較長等經(jīng)濟特征，抬高了私人資本進入的門檻，而傳統(tǒng)的以政府為主導的投融資模式已不適應(yīng)發(fā)展的需要，這就為PPP項目發(fā)展提供了廣闊的空間。PPP模式意味著政府要轉(zhuǎn)變職能，扮演與其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能及責任相匹配的監(jiān)管者角色，起到引導私人資本的作用。需要指出的是，政府更多參與項目運營管理的目的不是為了營利。目前財政部已經(jīng)發(fā)布了兩批次共233個PPP示范項目，其中有19個軌道交通項目，總投資達到3827億元，占全部示范項目投資額的45.62%。伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，軌道交通行業(yè)將會是公私合作模式應(yīng)用的重點領(lǐng)域。

二、城市軌道交通PPP模式面臨的困難

城市軌道交通PPP模式的應(yīng)用前景廣闊，但是現(xiàn)實中仍面臨著一些障礙。在公私合作過程中也經(jīng)常會出現(xiàn)諸如投融資渠道狹窄、管理效率低、運營缺乏可持續(xù)性、政府職能定位不清晰等一些問題。

（一）項目籌資渠道窄

城市軌道交通的自然壟斷特征，在一定程度上阻礙了私人資本的進入。傳統(tǒng)的政府主導投資結(jié)構(gòu)一般通過財政預(yù)算撥款、土地出讓金、證券市場融資、國內(nèi)外銀行貸款等渠道進行融資，政府很難像市場融資那樣有效地把社會資金集中到一起。這些有限的融資渠道會對財政造成較大的壓力，融資規(guī)模也會受到政府信用與財力的限制。同時受土地資源和政策的限制，融資具有不可持續(xù)性，帶來的風險會比較集中。城市軌道交通雖然也嘗試過不同種類的投融資模式，實際上并未有效解決其面臨的投融資渠道狹窄以及投資主體單一的難題。僅通過依靠政府為投資主體的單一融資模式，已經(jīng)使得政府的財政壓力越來越大，更滿足不了城市軌道交通快速發(fā)展的需求，所以更需要積極拓寬投融資渠道，緩解資金壓力。

（二）管理效率低

城市軌道交通PPP項目具有一定的社會公益性，這類項目投資需求較大，直接的短期經(jīng)濟收益不明顯。這使得它很難獲得社會資本的青睞，畢竟趨利性是其天性，與此同時，私人資本在缺少有效激勵的環(huán)境下，也很難有主動參與進來的熱情。因而，這類基礎(chǔ)交通項目主要還是依賴政府去投資管理。目前，我國城市軌道交通項目大部分都是由公共部門負責其運營，或者是由公共財政對其進行部分運營補貼。這種管理模式一定程度上弱化了經(jīng)營者資產(chǎn)增值與保值的激勵，降低了管理效率。此外，項目的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)沒有明確的劃分，多頭管理或管理缺位致使如項目建設(shè)時間被無故拖延、工作效率低下、人浮于事、項目資金被濫用等現(xiàn)象頻發(fā)。

（三）城市軌道交通運營缺乏可持續(xù)性

軌道交通行業(yè)經(jīng)常會面臨著運營的可持續(xù)性問題，城市軌道交通的公益性制約了其票價水平，同時，城市軌道交通的直接經(jīng)濟效益相對較低，經(jīng)營贏利性相對較差。因此，在較短的時間內(nèi)很難僅僅通過票價收入來回收其全部投資。軌道交通由于其運營成本高、投資回收周期長，不斷對其進行財政補貼和政府支持會增加政府的財政壓力。當政府財政出現(xiàn)資金短缺時，就不能有效地保障項目運營的可持續(xù)性。經(jīng)營體制的僵化無形中也增加了項目參與方收益的不穩(wěn)定性，運營的斷層不能滿足私人部門追求利益最大化的要求，一定程度上會挫傷其參與的熱情。

（四）政府職能定位不清晰

在城市軌道交通PPP模式的投融資過程中，政府主導作用的發(fā)揮對于資源的有效配置至關(guān)重要。但是，在項目的實際運行中，政府與私人部門之間往往存在職責邊界不清晰問題。它表現(xiàn)為政府部門與市場主體各自承擔的責任、風險和義務(wù)沒有進行明確規(guī)定。一方面，政府習慣用行政手段來解決軌道交通設(shè)施合作項目中面臨的問題，部門之間的責任不明確，造成管理混亂；另一方面，在軌道交通公私合作履行過程中，政府作為項目的合作者、監(jiān)管者、管理者的角色會發(fā)生異化，并且很少會作為引導者的角色主動采用市場化的方法吸引投資者參與，制定的規(guī)則針對性較弱，使得私人資本難以準確援引和遵循政策依據(jù)。

三、城市軌道交通PPP模式存在問題的原因分析

PPP模式作為市場化改革的一種新形式，就是綜合運用私人部門或者是市場來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式往往涉及公、私以及使用者三方，每一方都有各自的目標，不同利益方之間往往會發(fā)生各種沖突，這就會導致項目的預(yù)期目標受到一定挑戰(zhàn)。唐納德·凱特爾（2009）指出政府在擴大與私人供應(yīng)商的伙伴關(guān)系時帶出了三方面需要重點考慮的問題。首先，政府是在依賴私人伙伴從事著公共事務(wù)；其次，公私伙伴關(guān)系會產(chǎn)生出各種形態(tài)迥異的關(guān)系；最后，政府的職能發(fā)生了變化。因此，在軌道交通公私合作項目中，公私伙伴關(guān)系的趨勢會發(fā)展出一種全新的管理模式，同時也會使得政府的職能發(fā)生變化。公私雙方的缺陷都會以各種不同的方式組合在一起出現(xiàn)，形成多樣化的約束條件，從而對項目的投融資機制、項目的管理運營等產(chǎn)生很大的影響。軌道交通PPP模式產(chǎn)生問題的原因很多，相對而言，機制層面的影響因素是基本的。

（一）管理機制不配套

首先是現(xiàn)有的項目執(zhí)行規(guī)則不適應(yīng)軌道交通PPP的特點。軌道交通PPP項目在某些地方缺乏合適的評估標準和項目審批流程，大都使用一般項目的審批程序，缺乏針對性，并且對項目的合作缺乏長遠的考慮和綜合謀劃，導致軌道交通PPP項目的決策處于臨時的狀態(tài)。其次是項目的監(jiān)管機制不健全。公共部門要想利用PPP模式減輕財政負擔、適當分擔風險、提高公共績效，還需對私人合作伙伴的行為進行有效的約束和監(jiān)管。項目中經(jīng)常會出現(xiàn)政出多門、無人監(jiān)管、多頭領(lǐng)導等現(xiàn)象，致使項目的管理中出現(xiàn)腐敗與責任真空地帶。最后是項目的風險分擔機制不均衡。私人部門認為項目運營的資金缺口會由政府補貼，而只承擔項目的運營組織風險。政府則有將責任市場化的傾向，政府通過簽訂協(xié)議把項目授權(quán)給私人部門，也傾向于把責任也“卸載”掉。

（二）投融資機制不完善

現(xiàn)行的投融資機制難以有效地適應(yīng)軌道交通公私合作項目的要求。首先，對城市軌道交通公私合作項目融資的支持力度不夠。我國對于提供城市軌道交通合作項目的投融資的金融機構(gòu)相對比較少，同時也缺乏相應(yīng)的項目風險規(guī)避與評估等配套的政策支持。其次，城市軌道交通項目缺乏多樣化的融資手段。這主要是受到當前我國的金融市場投融資機制發(fā)育不完善、金融機構(gòu)的管理控制不嚴格等因素的影響。再次，城市軌道交通PPP項目的融資缺乏穩(wěn)定資金來源。由于現(xiàn)行的軌道交通項目的擔保機制不健全、運作機制不透明等多種原因，社會資本對參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在較多的顧慮。最后，城市軌道交通項目缺乏暢通的投融資退出渠道。我國對城市軌道交通公私合作項目的投融資退出程序缺乏規(guī)范、完整的制度安排，不利于城市軌道交通合作項目的參與者在資源合理配置方面的發(fā)展。

（三）投資回報機制不健全

健全的投資回報機制不僅能為投資者帶來穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，而且還能吸引到更多的私人投資主體的參與。但是，目前城市軌道交通公私合作制模式的投資回報機制存在一系列的問題。首先是軌道交通公私合作項目投資回報的不確定性較高。由于城市軌道交通合作項目價格機制的變化缺少規(guī)則性，使得私人投資者不敢貿(mào)然進入。其次是由于沒有形成良性的運營機制，導致軌道交通項目的回報缺乏穩(wěn)定性。私人企業(yè)由于缺乏一定的經(jīng)營自主權(quán)，加之綜合開發(fā)的聯(lián)動機制闕如，導致項目收益難以有效補償項目各參與方獲得合理回報。最后是個別城市軌道交通合作項目出現(xiàn)資金回報率過高進而導致危害公共利益的問題，比如地方政府為了吸引優(yōu)質(zhì)的社會資本投資進而作出遠超現(xiàn)實的高投資回報承諾。

（四）社會信用基礎(chǔ)薄弱

在影響PPP模式的社會信用問題上，有兩個重要因素發(fā)揮著作用。第一，雖然政府作為委托人提供各種激勵來誘導代理人工作，而作為代理人的私人部門總是有著優(yōu)先滿足的其他各種利益。第二，委托人總是試圖通過對代理人實施監(jiān)管來減少他們的逃避行為，這又會產(chǎn)生道德風險問題。在城市軌道交通PPP項目中，一方面是政府存在誠信缺失的問題。有些地方政府往往以地方政府換屆或者是地方財政困難等理由，違反事前簽訂的PPP合同，不能切實有效地履行PPP合同所規(guī)定的法定責任，使得社會資本對政府失去信任，減少合作的可能。有些政府因為缺乏公私合作的經(jīng)驗，最后導致政府無法承受其合同條件而被迫違約的現(xiàn)象。另一方面，部分私人資本投資者在城市軌道交通合作項目的建設(shè)方面，經(jīng)常會以低于同行業(yè)的價格參與項目招標，在其以極低的價格中標后，就會抓住各種機會以各種理由提高價格，比如往往會以故意拖延工期或者罷工作為對抗政府的手段。同時由于城市軌道交通項目牽涉到公共利益、公共服務(wù)，地方政府也難以承擔PPP項目中斷帶來的嚴重后果而存在被其“俘獲”的可能。

四、完善城市軌道交通PPP模式的建議

在政府發(fā)揮主導作用的前提下，積極拓寬投資渠道，鼓勵私人資本進入城市軌道交通行業(yè)，通過引入市場競爭機制，打破壟斷經(jīng)營的方式。同時建立激勵與約束機制，一方面激勵私人資本的參與，另一方面提高軌道交通合作項目的運作效率，確保城市軌道交通行業(yè)PPP模式的良性發(fā)展。PPP的長期性意味著，既要對公私合作項目進行監(jiān)管，也要保證有公私合作運營所需的公開透明的制度環(huán)境。為此，各地積極主動地采取拓寬融資渠道、加強組織管理、設(shè)立軌道交通PPP基金、加強風險評估等多種方式來推動軌道交通PPP模式的開展。

（一）厘清政府角色

首先，明確政府在城市軌道交通PPP模式中的合作者角色。PPP模式通過重塑公共部門、私人部門與消費者之間的關(guān)系，打破了政府與社會資本的傳統(tǒng)邊界。軌道交通PPP模式作為一種機制的革新，必須以利益共享、合作伙伴、平等協(xié)商、風險共擔為指導原則，私人資本應(yīng)與公共部門基于平等地位進行協(xié)商談判。其次，進一步強化政府在PPP模式中的監(jiān)管者角色。政府對城市軌道交通公私合作項目的監(jiān)管是出于其內(nèi)在的職責要求，同時它也需要通過簽訂PPP協(xié)議或者是制定法律法規(guī)來保障這一機制的有效實施。通過對軌道交通PPP項目進行篩選、評估和監(jiān)管，以保證被授予特權(quán)的經(jīng)營者能夠提供公眾滿意的公共物品和服務(wù)。為了實現(xiàn)政府對合作項目的監(jiān)管職能，應(yīng)通過簽訂PPP協(xié)議或者立法授予特定的監(jiān)管機構(gòu)定期從特許經(jīng)營者方獲得關(guān)于PPP項目經(jīng)營信息的權(quán)利。

（二）完善PPP管理機制

首先，完善項目的具體執(zhí)行規(guī)則，使其與軌道交通PPP項目的模式相協(xié)調(diào)。針對項目的差異化特點，因地制宜地制定合適的招標程序、評估標準、指導原則與項目審批流程，設(shè)置專門負責軌道交通PPP項目的管理機構(gòu)。PPP制度模式需要建立獨立的法律實體，這個法律實體必須保證公共服務(wù)的融資與交付，或者確保基礎(chǔ)設(shè)施為公眾利益服務(wù)。其次，建立合理的風險分擔機制。合理的風險分擔是軌道交通PPP模式成功運行的關(guān)鍵。由于交通項目本身的風險，對于私人開發(fā)商可能不愿意投標的項目，政府可以采取一些措施，如提供主權(quán)擔保和接受一些關(guān)鍵的風險，包括需求和經(jīng)濟風險，使項目對于私人投資者來說更具有吸引力。按照風險分擔的原則來看，項目中面臨的政策性風險、法律變更風險應(yīng)由公共部門承擔，而項目的設(shè)計、建設(shè)、運營風險可交由私人部門來承擔。因為私人部門在市場化方面有敏感的商業(yè)驅(qū)動，處理一些項目運營工作會存在比較優(yōu)勢。最后，有效夯實PPP監(jiān)管機制。政府可以主導建立一個具有獨立性、權(quán)威性的第三方監(jiān)管機構(gòu)，對于項目的各個階段都要監(jiān)管到位，實施問責以確保其工作的公正性。政府要保證企業(yè)在接受監(jiān)管的同時獲得合理的利益收入，保證其運營的可持續(xù)發(fā)展。

（三）強化綜合開發(fā)

城市軌道交通正外部性較強，按照“誰投資誰收益，誰受益誰繳費”的原則，通過對軌道沿線受益的商業(yè)主體征收一部分的稅費，并將這種收益補貼給市場投資主體，帶動社會資本參與的積極性。在PPP軌道交通項目中，項目公司通過金融機構(gòu)的貸款，把項目承包給建造商與運營商，通過合同關(guān)系提供社會所需服務(wù)。政府會對金融機構(gòu)提出監(jiān)管要求，反過來金融機構(gòu)也為公私合作的發(fā)展提供了政府信用支持（如圖1所示）。另外，政府賦予私人投資主體擁有軌道沿線商業(yè)的優(yōu)先開發(fā)權(quán)，私人投資者通過對軌道沿線空間資源的充分利用，實現(xiàn)部分資金的回收。這樣既可以形成社會資本長期穩(wěn)定的投資回報預(yù)期，形成良性的運營機制，又能夠維護公共利益。

圖1 城市軌道交通PPP模式運行結(jié)構(gòu)圖

（四）進一步拓展融資渠道

軌道交通產(chǎn)業(yè)市場需求穩(wěn)定、成長空間大，在政府給予一定的支持條件下其長期投資價值將急劇提高。針對軌道交通公私合作項目的發(fā)展，各級政府應(yīng)出臺各種優(yōu)惠政策，努力打破這種限制性條件，制定適合社會資本主體特點的管理辦法以及優(yōu)惠貸款政策。比如，允許保險基金、養(yǎng)老基金、住房基金等大型基金投資軌道交通公私合作項目；合理放寬投資的條件，簡化審批程序，制定合適的利益共享機制吸引私人資本進入。同時，也可以開發(fā)金融市場潛力，比如通過發(fā)行公私股票、債券等方法積極籌集城市軌道交通設(shè)施公私合作項目所需的建設(shè)資金。企業(yè)項目收益?zhèn)?yōu)先股等將成為投資主體重要的直接融資手段。此外，充分利用軌道交通PPP產(chǎn)業(yè)基金，以公司股權(quán)的形式吸引私人資本參與城市軌道交通PPP項目的建設(shè)與運營。

城市軌道交通行業(yè)PPP模式的應(yīng)用，不僅拓寬了融資渠道，緩解了政府的財政壓力，而且還引入了適度的競爭機制，打破了政府的壟斷經(jīng)營，提高了資金的利用效率以及項目的管理水平。PPP模式強調(diào)公私之間的合作伙伴關(guān)系，只有建立合理的利益共享與風險分擔機制，公私合作伙伴關(guān)系才會可持續(xù)發(fā)展下去。城市軌道交通公私合作制模式運用的難點在于如何構(gòu)建合適的盈利模式，建立合理的投資回報機制，來確保項目的順利實施。單純依靠政府財政補貼方式很難有效彌補軌道交通巨大的資金需求空間，項目風險評估、未來盈利預(yù)測、軌道沿線資產(chǎn)的評估、合理的風險分擔等問題還沒有得到很好解決，需要做進一步研究。■

（本文系國家社會科學基金項目“霧霾治理語境下首都經(jīng)濟圈府際協(xié)同模式研究”〈項目編號：14BZZ050〉、天津市“用三年時間引進千名以上高層次人才”資助項目“京津冀環(huán)境規(guī)制協(xié)同研究”〈項目編號：5KQM 110023〉的階段性研究成果）

（作者單位：天津師范大學政治與行政學院）

[1][美]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍等，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[2][美]唐納德·凱特爾（Donald F.Kettle）.權(quán)力共享：公共治理與私人市場[M].北京：北京大學出版社，2009.

[3]陳輝.PPP模式手冊：政府與社會資本合作理論方法與實踐操作[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2015.

[4]程世東，蔣中銘.我國城市軌道交通投融資模式轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新[J].綜合運輸，2015，（09）.

[5]世界銀行集團.PPP財政承諾管理[M].北京：中國商務(wù)出版社，2014.

[6]孫燕芳，周曲藝.我國不同行業(yè)PPP項目的交易結(jié)構(gòu)對比分析[J].建筑經(jīng)濟，2015，（06）.

[7]王俊豪，付金存.公私合作制的本質(zhì)特征與中國城市公用事業(yè)的政策選擇 [J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2014，（07）.

[8]夏建中.治理理論的特點與社區(qū)治理研究[J].黑龍江社會科學，2010，（02）.

[9]張璐晶.PPP：婚禮之后日子怎么過——從軌道交通項目看PPP五大難點 [J].中國經(jīng)濟周刊，2015，（11）.

[10]Bovis C.Public–private partnerships in the 21st century[J].ERA Forum,2010,11(03).

[11]Jing‐Feng Yuan,Miros?aw JSkibniewski,Qiming Li&Jin Shan.The driving factors of china's publicprivate partnership projects in Metropolitian transportation systems:Public sector's viewpoint[J].Journal of Civil Engineering and Management,2010,16(01).

[12]Robert Osei–Kyei&Albert PC Chan.Developing Transport Infrastructure in Sub-Saharan Africa through Public–Private Partnerships:Policy Practice and Implications[J].Transport Reviews,2016,36(02).