祖章瓊，林 淳

(貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

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發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的稅收制度與政策
——基于社會結(jié)構(gòu)功能理論的視角來考察

祖章瓊，林 淳

(貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

社會經(jīng)濟發(fā)展是整個社會結(jié)構(gòu)發(fā)展的一個環(huán)節(jié)，經(jīng)濟發(fā)展過程需要得到社會政治、社會文化發(fā)展等的支持，而稅收制度是一個社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部有關(guān)政治與法律制度領(lǐng)域的重要組成部分。從社會結(jié)構(gòu)功能的視角來看，運用稅收措施來矯正社會經(jīng)濟發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的偏離或越軌行為以達到消除經(jīng)濟發(fā)展過程中所產(chǎn)生的不利外部性影響，使得社會經(jīng)濟發(fā)展走向良性循環(huán)發(fā)展的道路具有重要的社會功能性意義。因此，建立完善的稅收制度是促進當(dāng)前循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的有效制度措施。

稅收；循環(huán)經(jīng)濟；法律規(guī)制

將循環(huán)經(jīng)濟運行發(fā)展放到社會結(jié)構(gòu)功能系統(tǒng)里來研究其發(fā)展過程，可以認識到循環(huán)經(jīng)濟不但是經(jīng)濟學(xué)基本規(guī)律在人類社會系統(tǒng)發(fā)展過程中具有的可持續(xù)社會活動，而且可以認識到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟與發(fā)展其他社會制度具有的密切關(guān)聯(lián)性。循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展其最基本的內(nèi)容即以可再生資源或不可再生資源的高效利用及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為其特征的生產(chǎn)和社會化再生產(chǎn)過程。在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的這一過程中，顯然需要獲得社會系統(tǒng)的其他功能性支持，這些功能性支持就包括最為重要的稅收法律制度。

一、稅收與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的社會結(jié)構(gòu)理論基礎(chǔ)

從社會結(jié)構(gòu)功能的角度來說，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中并不存在純粹的經(jīng)濟事實，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展過程實際上是一個不可分割的整體。它主要依賴于社會系統(tǒng)內(nèi)部的自我適應(yīng)與更新能力，雖然在有的情況下經(jīng)濟發(fā)展動力來源于一個社會系統(tǒng)外部的壓力，但這并不能改變經(jīng)濟發(fā)展的社會動力學(xué)基礎(chǔ)。實際上，在整個社會系統(tǒng)中，經(jīng)濟發(fā)展是通過勞動、生產(chǎn)與分配等環(huán)節(jié)來履行適應(yīng)整個社會環(huán)境功能的。一種社會結(jié)構(gòu)代表了介于個體之間的一系列重要聯(lián)系，這種聯(lián)系導(dǎo)致因果互動[1](P13)。經(jīng)濟學(xué)家們也大多認識的社會經(jīng)濟發(fā)展不單純是對經(jīng)濟事實進行研究，或者對抽象的經(jīng)濟運行符號進行計算，而是認為經(jīng)濟發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)制度有著不可分裂的聯(lián)系。

稅收與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展之間最為直接的關(guān)系是社會經(jīng)濟活動特有的外部性。所謂經(jīng)濟活動外部性就是社會個體或某一群體在從事生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中，他們的行為會對其他社會個體或群體帶來有利或不利的影響。當(dāng)前，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是在社會工業(yè)化程度高，尤其是工業(yè)化生產(chǎn)或消費過程中，高污染、高耗能、對自然環(huán)境的有毒有害排放等影響空前的背景下人們所達成的共識。針對這種狀況的社會經(jīng)濟活動外部性不利影響需要得到有效控制或處理。

在如何控制經(jīng)濟活動外部性不利影響問題上，當(dāng)前較為成熟的理論認觀點之一是庇古提出的運用稅收手段來進行社會經(jīng)濟治理或調(diào)節(jié)。對于這一理論觀點，我們可以從其著作《福利經(jīng)濟學(xué)》一書的觀點中找到[2](P196)。對于社會生產(chǎn)或消費過程中，因為經(jīng)濟活動的外部性給予他人或社會造成損害的主體，代表社會整體的國家就應(yīng)當(dāng)對此類行為主體征收與其社會經(jīng)濟活動外部性而給他人造成的損失大小來征稅，使其生產(chǎn)成本內(nèi)在化，從而消除對他人或社會造成的不利影響。對于生產(chǎn)者或消費者來說，如果其生產(chǎn)或消費達到節(jié)能環(huán)保、資源可持續(xù)利用等要求，可以減收或免收一定的稅額，甚至可以通過補貼的方式來鼓勵或促進這樣的社會生產(chǎn)或消費活動。

但是，對經(jīng)濟活動外部性課稅的方式遭到另一種經(jīng)濟理論觀點的反駁，這就是由科斯定律所反映的問題。著名經(jīng)濟學(xué)家科斯認為，在某些條件下，社會經(jīng)濟活動的外部性或非效率性是可以通過從事生產(chǎn)或消費的經(jīng)濟主體之間通過談判來使經(jīng)濟活動外部性的不利影響得到解決或糾正，從而達到使社會效益最大化的目的[3](P153-154)。這一認識的關(guān)鍵是只要財產(chǎn)權(quán)是明確的，并且在進行交易的時候其社會交易成本為零或者很小，也即從法律層面來說，在初始的時候無論財產(chǎn)權(quán)歸屬哪一方，只要權(quán)利、義務(wù)的對等性一旦形成，社會資源的配置最終結(jié)果都是有效率的，達到資源配置的帕雷托最優(yōu)。

我們可以看到這兩種理論主張的不同之處，庇古稅強調(diào)運用社會經(jīng)濟宏觀調(diào)控手段來主動對社會經(jīng)濟活動的外部性進行干預(yù)或治理，這樣的措施是源于社會經(jīng)濟制度之外的手段。而科斯定律則是將經(jīng)濟活動的外部性交由市場來調(diào)節(jié)，這種主張則強調(diào)經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)生的自有協(xié)調(diào)性功能。事實上，庇古稅理論是從社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部各種制度的關(guān)聯(lián)性及功能互補性出發(fā)來理解的，經(jīng)濟發(fā)展所帶來的問題需要得到其他社會功能系統(tǒng)的支持和幫助，而稅收法律制度則可承擔(dān)這樣的任務(wù)。而科斯定律則是從經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)生的協(xié)調(diào)性來考慮的，這種內(nèi)生協(xié)調(diào)性是隱性的，因為產(chǎn)權(quán)制度也非完全包含在經(jīng)濟制度之內(nèi)，它還涉及一個社會的政治與法律制度。

二、當(dāng)前我國稅制促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展存在的社會結(jié)構(gòu)功能性問題

從我國現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)狀況及經(jīng)濟體制上來說，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟需要得到的制度支持還不成熟?，F(xiàn)有經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部還沒有出現(xiàn)熊彼特式的“創(chuàng)造性破壞”模式，有關(guān)商品、技術(shù)與組織等的創(chuàng)新仍在醞釀之中。因此，當(dāng)前通過課稅的方式來對經(jīng)濟外部性進行治理或控制較之把其交給市場來解決仍是最為可行的社會經(jīng)濟治理方式，也符合當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展非完全市場化的實際，即使目前仍然存在對有關(guān)環(huán)境污染或損壞的準(zhǔn)確計算與合理評估，但這也是短時間內(nèi)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟最為迫切的制度保障。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟通過征收“綠色環(huán)保稅”以控制或調(diào)整經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，從可操作的客觀層面來說，需要對課稅的對象因為其外部行為而給他人或社會造成的損害進行有效評估，從而確定稅率或征收的數(shù)額。比如，在治理污染問題上，我們可能會認為將有關(guān)污染的事實交由市場來決定，通過市場主體對自身財產(chǎn)權(quán)的維護而與污染制造者進行談判或交易更為可行。但是，一個在非完全市場化的社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)進行這樣的交易其成本卻明顯非常高昂。就拿當(dāng)前的環(huán)境民事訴訟來說，其成本的開支讓人望而卻步。對于通過其他類型的方式來進行交易的成本則會更加高昂。因此，從市場交易這一層面上來實施污染治理不夠現(xiàn)實。

從社會結(jié)構(gòu)功能系統(tǒng)內(nèi)部各種制度之間的功能協(xié)調(diào)與配合發(fā)展來看，當(dāng)前發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟在稅制上沒有能夠做到功能協(xié)調(diào)。在促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的制度架構(gòu)上進行的系統(tǒng)設(shè)計或考慮沒有實現(xiàn)，現(xiàn)有的各種制度措施之間沒能做到很好的相互銜接，致使稅收措施難以實現(xiàn)其有效促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的功能和作用。社會結(jié)構(gòu)制度體系不完善，稅收制度治理沒有做到與經(jīng)濟運行相協(xié)調(diào)，這可以從最近十來年國家頒發(fā)的社會經(jīng)濟宏觀治理政策文件看出。在國家宏觀經(jīng)濟治理方針出臺后，財稅部門針對這些指導(dǎo)政策也相應(yīng)地落實諸多稅收政策實施方案或指導(dǎo)意見。另外，學(xué)界也及時跟進研究，針對這些政策措施提出各自研究領(lǐng)域內(nèi)的建議或意見，諸如認為應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)保稅或開征綠色環(huán)保稅，認為循環(huán)經(jīng)濟最終要走向生態(tài)經(jīng)濟從而應(yīng)設(shè)立生態(tài)稅等。

當(dāng)然，這些制度設(shè)計或研究大多沒有從整個宏觀稅制結(jié)構(gòu)層面來思考研究社會經(jīng)濟運行的社會系統(tǒng)問題。我們可以先從宏觀層面分析現(xiàn)存的稅制體系，然后從經(jīng)濟發(fā)展的社會系統(tǒng)層面來分析，即可看到這些研究所存在的問題。亞當(dāng)·斯密認為，稅收要在國民各自能力范圍內(nèi)按收入比例納稅，納稅必須是明確且確定的，納稅時間和方式必須給予最大便利，一切稅賦的征收盡可能等于政府所收入的[4](P386-387)。這四個基本原則表明稅收的最終目的是保持政府的正常運行，稅收必須法定且公平，繳稅不得另行增加繳稅成本，稅收總額等于政府開支的總額等。

目前，我國的宏觀稅制狀況在稅收法定上仍未能實現(xiàn)，國家稅賦收入與支出不透明、繳稅成本較高、稅賦公平性問題突出等問題沒有在法律制度上得到有效解決。例如，現(xiàn)行征收的稅種有18個，但僅只有3個稅種為稅收實體法所規(guī)定，而其余15個稅種卻不在法律規(guī)定之內(nèi)[5]。雖然國家最高行政主管機關(guān)制定這些稅收行政法規(guī)得到全國人大的間接授權(quán)，但是這改變不了行政機關(guān)作為稅收支出機關(guān)的客觀事實。試想開征多少稅、如何收、如何花掉這些稅收都由一個機關(guān)說了算，這樣的制度運行本身就是極為不合理的現(xiàn)象。這種基于計劃經(jīng)濟時代的權(quán)宜之計在當(dāng)前若還未能引起人們的重視，則有關(guān)運用稅收手段來控制或調(diào)節(jié)社會宏觀經(jīng)濟的措施的可行性與合理性必然受到懷疑。

此外，循環(huán)經(jīng)濟也非僅僅是以資源利用的高效及可循環(huán)為核心，以節(jié)能減排為原則的低碳經(jīng)濟[6]。循環(huán)經(jīng)濟或生態(tài)經(jīng)濟強調(diào)的應(yīng)是經(jīng)濟活動的可持續(xù)發(fā)展、良性發(fā)展，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟或生態(tài)經(jīng)濟就是為了避免社會經(jīng)濟發(fā)展的大起大落，保障國民收入的穩(wěn)步增長。從社會系統(tǒng)的層面來看，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟還需要改變國家的社會治理職能，轉(zhuǎn)變國家對宏觀經(jīng)濟的治理方式，這一過程包括國內(nèi)法律制度、文化觀念及對外政策等的系統(tǒng)社會過程。良好的社會經(jīng)濟發(fā)展需要良好的社會制度來支持，因此，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟不可頭疼醫(yī)頭、腳痛治腳。

三、促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)性改革措施

利用稅制促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展除了需要遵循稅收基本原理，還應(yīng)當(dāng)從政治、法律等制度層面處理好社會經(jīng)濟發(fā)展的功能協(xié)調(diào)性，從而構(gòu)建系統(tǒng)且完善的社會制度。在政治制度上改變政府職能與宏觀經(jīng)濟治理方式的基礎(chǔ)上，建立健全系統(tǒng)而完善的稅收制度并結(jié)合市場發(fā)育現(xiàn)狀，將稅收與市場調(diào)節(jié)合理分離運用，從而在根本上解決循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的社會制度問題。

(一)改革與完善現(xiàn)行國家稅收結(jié)構(gòu)

稅收除了用于維持國家機器的正常運轉(zhuǎn)之外，在現(xiàn)代社會它還承擔(dān)了治理宏觀經(jīng)濟的任務(wù)。在社會經(jīng)濟活動過程中，基于外部性給予他人或社會所造成的影響，國家通過對這些施加經(jīng)濟外部性影響的主體征稅，從而調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟活動，保持經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)平衡，使得社會經(jīng)濟活動可持續(xù)發(fā)展。因此，一個國家的稅制除了滿足以上稅收基本原則之外，還要滿足社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的制度功能協(xié)調(diào)性要求。

稅制是國家法治體系的一個重要環(huán)節(jié)，其存在狀況必須滿足國家法律體系的要求。稅制的執(zhí)行是一個國家政府的職責(zé)，但有關(guān)稅制的設(shè)置則必須由一個國家的權(quán)力機關(guān)來安排并形成法律制度，從而做到稅收法定。

將稅收設(shè)置、稅收收入與支出、稅收監(jiān)督管理等事項收歸權(quán)力機關(guān)來計劃安排并得以依法確定，有利于倒逼政府轉(zhuǎn)變職能，真正做到為市場服務(wù)、為社會服務(wù)。對于確需開征新稅等事項，則也應(yīng)提交國家立法機關(guān)予以討論決定，這樣的事項不可再行授權(quán)給行政機關(guān)來完成。

(二)合理設(shè)置稅種與稅率

國家在完善稅收法定的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)前社會經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r，及時調(diào)整已有稅種與稅率，讓稅收公平具有可操作性。稅收公平是治理社會宏觀經(jīng)濟的又一重要環(huán)節(jié)，有利于社會經(jīng)濟主體合理預(yù)測并自行調(diào)整其經(jīng)濟活動，從而有利于市場經(jīng)濟功能系統(tǒng)的實現(xiàn)。

調(diào)整和改革完善當(dāng)前已有的18個稅種及征收程序，對于宏觀經(jīng)濟治理有著重要意義。合理依據(jù)流轉(zhuǎn)額征收、所得額征收、資源征收、財產(chǎn)征收和行為征收等來進行歸類調(diào)整以適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展是當(dāng)前的立法任務(wù)。這些征收類別可以從直接稅與間接稅兩方面來考慮設(shè)計。穆勒認為，直接稅就是需要安排或者計劃某人來繳納的稅，間接稅則是表面上是計劃或安排某人繳納的稅，實際則是此人將該稅賦轉(zhuǎn)嫁給他人來承擔(dān)的稅[7](P397)。因此，無論是直接稅還是間接稅，都需要從社會經(jīng)濟活動的生產(chǎn)、分配、交換與消費環(huán)節(jié)來進行考慮。

國家從這四個環(huán)節(jié)過程來合理設(shè)置稅種，維持政府功能運轉(zhuǎn)以確定收入來源，實際上也就是為循環(huán)經(jīng)濟提供有效的制度支持。以當(dāng)前我國的個人所得稅為例，征收個稅的目的就是調(diào)節(jié)社會各類人員之間收入分配的公平性，但是還可以依據(jù)稅收征收比例和條件來朝著有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的方向進行支持，這就是一種支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的制度創(chuàng)新。

(三)完善中央與地方稅收的社會結(jié)構(gòu)關(guān)系

從中央與地方稅收制度現(xiàn)狀來看，基于中央與地方之間在事權(quán)與責(zé)任劃分上的不明確，致使兩級稅收收入比例失衡。中央與地方在社會治理上的權(quán)責(zé)劃分是國家法治體系的重要構(gòu)成要件，地方社會治理需要耗費社會成本，需要得到國家財政上的資金支持，但當(dāng)前地方財政收入來源卻無法有效保障地方的社會治理開支。如果中央要求地方做什么事卻得不到有效的財政支持，這樣的事又能如何做好；反之，如果地方想要把什么事做好，但需要首先得到中央的批準(zhǔn)，那這個過程的博弈則會額外增加社會成本。因此，首先從中央與地方政府實施社會治理的權(quán)責(zé)上完善中央和地方的關(guān)系，才能從稅收上理清收入與支配關(guān)系，這同時也是國家施行法治、轉(zhuǎn)變當(dāng)前政府職能的內(nèi)在要求。

建立健全中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系體系，明確中央政府與地方政府在宏觀經(jīng)濟社會治理方面的權(quán)利與義務(wù)，建立與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟相適應(yīng)的社會法律制度是當(dāng)前發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟迫切的社會結(jié)構(gòu)性要求。在稅收收入與支出上以權(quán)責(zé)劃分為基礎(chǔ)，中央政府承擔(dān)中央事權(quán)的支出責(zé)任，地方政府承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，中央和地方政府依法分擔(dān)共同事權(quán)的支出責(zé)任。各級政府經(jīng)費來源通過確定的主體稅種和轉(zhuǎn)移支付予以保障[8]。

自國家實施稅制與分稅制改革以來，在統(tǒng)一稅制的前提下，中央與地方政府權(quán)責(zé)分配實踐中多以中央政策文件的形式來處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力，容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收或下放，導(dǎo)致事權(quán)安排存在一定的偶然性和隨意性，從而增加了各級政府間博弈機會與談判成本，致使制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足，導(dǎo)致各級政府權(quán)責(zé)不清、行政效率低下。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，政府職能逐步擴展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來潛在風(fēng)險[9]。

從社會政治結(jié)構(gòu)上明確了中央與地方政府的權(quán)責(zé)劃分，就可以形成各級政府做多少事就花多少錢的格局。因此，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟需要國家從整個社會結(jié)構(gòu)上來通盤考慮稅制問題，針對不同的事項或不同的地區(qū)來進行實際統(tǒng)籌，而不是簡單通過分成來解決稅收收入在各級政府間的分配。地方發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟依據(jù)社會實際來統(tǒng)籌分配，只有依據(jù)不同的區(qū)域、不同的生產(chǎn)者及消費人群等的特性來制定稅收收入及分配預(yù)算，循環(huán)經(jīng)濟才能得到社會系統(tǒng)各個層面的社會功能的支持，循環(huán)經(jīng)濟才能得到可持續(xù)發(fā)展。

[1][英]杰弗里·M·霍奇遜.制度經(jīng)濟學(xué)的演化[M].北京:北京大學(xué)出版社,2012.

[2][英]A.C.庇古.福利經(jīng)濟學(xué)：上冊[M].北京:商務(wù)印書館,2006.

[3][美]羅納德·哈里·科斯.企業(yè)、市場與法律[M].上海:格致出版社,2009.

[4][英]亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究：下冊[M].北京:商務(wù)印書館,1991.

[5]新聞背景：18個現(xiàn)行稅種僅有3個由全國人大立法[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/04/c_119604248.htm.

[6]馬凱.發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的五個環(huán)節(jié)[J].瞭望,2005(20).

[7][英]穆勒.政治經(jīng)濟學(xué)原理：下冊[M].北京:商務(wù)印書館，1991.

[8]夏先德.完善中央和地方財政關(guān)系的基本設(shè)想[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2015(4).

[9]樓繼偉.明確界定中央地方支出責(zé)[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/china/20141202/181620978059.shtml.

[責(zé)任編輯 劉馨元]

2016-11-20

2013年貴州省高校人文社會科學(xué)研究課題“促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收法律制度研究”(13ZC137)

祖章瓊，貴州民族大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)；林淳，貴州民族大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)、法理學(xué)。

F2；D90-059

A

2095-0292(2017)01-0079-04