周躍雪

(西南科技大學(xué) 法學(xué)院，四川 綿陽 621010)

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GATT/WTO關(guān)稅談判“主要供應(yīng)者原則”之研判

周躍雪

(西南科技大學(xué) 法學(xué)院，四川 綿陽 621010)

“主要供應(yīng)者原則”是GATT時期工業(yè)品關(guān)稅談判的主要模式。在該模式下，就特定產(chǎn)品進行關(guān)稅談判時，進口國只有與主要供應(yīng)國談判，才能準(zhǔn)確地評估該產(chǎn)品關(guān)稅減讓的幅度，并在此基礎(chǔ)上，向主要供應(yīng)國提出最有利的對價。在最惠國待遇原則實施下，該模式大大促進了GATT的發(fā)展和國際貿(mào)易交易內(nèi)容的豐富，居功甚偉。然而，發(fā)展中國家當(dāng)時很少成為哪種產(chǎn)品的主要供應(yīng)國，因此往往被排除在GATT前幾輪的關(guān)稅談判之外。在當(dāng)前國際社會中，“主要供應(yīng)者原則”與國際組織“立法程序”的參與度和公平性要求存在明顯沖突。WTO體制應(yīng)力圖避免“主要供應(yīng)者原則”重新成為關(guān)稅和非關(guān)稅議題談判的主導(dǎo)模式，防止WTO體制繼續(xù)延續(xù)“權(quán)力導(dǎo)向”的軌跡。

關(guān)稅談判規(guī)則；“主要供應(yīng)者原則”；主要依據(jù)；法律癥結(jié)

一、“主要供應(yīng)者原則”的起源與發(fā)展

在關(guān)稅談判模式中，“產(chǎn)品對產(chǎn)品”談判模式，即一對一的特定對象之間進行的關(guān)稅談判，是關(guān)稅談判的初級和傳統(tǒng)方式?！爸饕?yīng)者原則”即建立在“產(chǎn)品對產(chǎn)品”談判模式基礎(chǔ)上。在GATT早期的前五輪談判中，將“主要供應(yīng)者原則”作為唯一的關(guān)稅談判模式，而在GATT后幾輪談判以及WTO的談判中，它都有極強的生命力和慣性。

對20世紀(jì)30年代經(jīng)濟危機的反思認為，造成戰(zhàn)爭的主要原因是各國的貨物貿(mào)易中的關(guān)稅壁壘高筑。因此在第二次世界大戰(zhàn)后，國際社會自然把主要精力放在制定貨物貿(mào)易的國際規(guī)則上，尤其是在關(guān)稅削減的談判上。在國際貿(mào)易組織(ITO)擬議的關(guān)稅談判模式中，許多國家傾向于基于公式的議價系統(tǒng)，即全面的關(guān)稅談判。當(dāng)時英國支持這一方式，因為這將有助于降低當(dāng)時美國的高關(guān)稅。但是美國國會卻暗示無法接受，美國代表團要求對特定稅號采取“一貨一議”的互惠議價系統(tǒng)，也就是要求在關(guān)稅談判中應(yīng)用“主要供應(yīng)者原則”[1](P1-18)。最終，在美國的強烈要求下，作為《國際貿(mào)易組織憲章》一部分的“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”第二十八條規(guī)定關(guān)稅談判可以在有選擇的“產(chǎn)品對產(chǎn)品”基礎(chǔ)上進行或者通過適用有關(guān)締約方可接受的多邊程序進行。然而，ITO流產(chǎn)后，在美國等發(fā)達國家的堅持下，在工業(yè)品關(guān)稅談判中始終將“主要供應(yīng)者原則”作為GATT時期關(guān)稅減讓的主要談判規(guī)則。

1956年，在GATT第四次日內(nèi)瓦回合談判時，“主要供應(yīng)者原則”得到修改，允許締約方在要求其他締約方讓步時采取“集團談判”的方式，具體內(nèi)容為：第一，具有出口利益的多個締約方可以組成特定產(chǎn)品的主要供應(yīng)國集團，與進口國進行談判；第二，當(dāng)主要供應(yīng)國不是GATT締約方或者未參加多邊貿(mào)易談判的情況下，非主要供應(yīng)國也可以向進口國就特定產(chǎn)品提出關(guān)稅談判的請求，進口國視具體情形及自身利益對該請求予以接受或依據(jù)“主要供應(yīng)者原則”加以拒絕。

1962年，美國國會通過《美國貿(mào)易擴展法》同意美國采取以公式為基礎(chǔ)的全面減讓的談判方式。同時，隨著參加多邊貿(mào)易談判的締約方增多，舉行雙邊談判變得越來越復(fù)雜。因此，從1962年肯尼迪回合開始，關(guān)稅談判采取“劃一削減公式”即“全面關(guān)稅減讓”的現(xiàn)代多邊關(guān)稅談判方式。然而，在實踐中，美國卻選擇混合式談判法，即公式談判結(jié)合大量的例外清單雙邊談判，因此，大量產(chǎn)品的關(guān)稅談判依舊在主要供應(yīng)國之間進行。肯尼迪回合落入前幾輪談判回合的窠臼：采用公式減讓模式的締約方僅有16個，而采用傳統(tǒng)“主要供應(yīng)者原則”模式的締約方有36個[2](P3)。

為了避免肯尼迪回合的弊病，1973年東京回合采取“瑞士公式”，其最大的特點在于將關(guān)稅與減讓額度實現(xiàn)掛鉤，即關(guān)稅越高者減讓幅度越多，反之亦然?！叭鹗抗健睂⒕€性減稅公式與協(xié)調(diào)減稅公式結(jié)合起來，使高關(guān)稅國家的減稅比例高于低關(guān)稅國家的減稅比例，有助于縮小各成員稅則中稅率之間的差異，具有一定的補償性。但是，如同肯尼迪回合一樣，“瑞士公式”和傳統(tǒng)的“主要供應(yīng)者原則”模式在關(guān)稅談判中仍然平行開展，其中有18個工業(yè)國采用新公式，而31個國家采用傳統(tǒng)談判方式。

1986年，在烏拉圭回合期間，采取部門減讓談判模式，目的在于協(xié)調(diào)某一部門的關(guān)稅。然而，美國仍然堅持在產(chǎn)品分類的基礎(chǔ)上展開談判，以取代以往的平均減稅談判模式。因此在實踐中，這幾種談判方式交叉使用，沒有固定模式，通常是以部門減讓談判和“產(chǎn)品對產(chǎn)品”談判模式為主：通過部門減讓談判，解決成員方關(guān)心的大部分貨物問題；通過“產(chǎn)品對產(chǎn)品”的談判，解決個別重點貨物問題。部門減讓和公式減讓主要在多邊基礎(chǔ)上進行，有時也用于雙邊談判。

2001年多哈回合開啟后，關(guān)稅談判歷史上第一次采用統(tǒng)一的“瑞士公式”，參與方都適用相同的公式，逐一稅目削減，沒有例外，極大提高透明度，使談判各方很清楚某談判方具體產(chǎn)品的削減幅度和最終稅率。

二、“主要供應(yīng)者原則”的基本含義和主要依據(jù)

“主要供應(yīng)者原則”最早是由美國等發(fā)達國家倡導(dǎo)的作為GATT關(guān)于工業(yè)品關(guān)稅談判的主要談判模式，它是指談判雙方就特定產(chǎn)品進行談判時，一方若為另一方在特定時期該產(chǎn)品最大數(shù)額的供應(yīng)國(即第一位或第二位或第三位供應(yīng)國)，該方即有權(quán)向其提出關(guān)稅談判的請求，而其他供應(yīng)國無權(quán)請求進行關(guān)稅談判[3](P165)。也就是說，進口國僅和特定產(chǎn)品的主要供應(yīng)國組成該項產(chǎn)品關(guān)稅減讓談判的一對談判主體。

在互惠談判原則和重商主義的自由貿(mào)易理論下，衡量一輪關(guān)稅談判的收益，往往以一方能在對方市場增加多少份額和本國市場開放后付出多少代價作為依據(jù)。關(guān)于關(guān)稅減讓的幅度以及此幅度下對應(yīng)所需承擔(dān)的“對價”，唯有在進口國與主要供應(yīng)國之間通過面對面的博弈方可能合理確定。主要供應(yīng)國具有最大的動力向進口國提出理想的關(guān)稅減讓的要價，根據(jù)互惠原則，進口國也將在相應(yīng)產(chǎn)品向主要供應(yīng)國提出最大限度的關(guān)稅減讓要求。也就是說，主要供應(yīng)國如果希望進口國做出理想的關(guān)稅減讓，必須付出一定的代價，而進口國為了從主要供應(yīng)國獲得比從其他供應(yīng)國更多的經(jīng)濟利益，也更傾向于滿足其關(guān)稅減讓的要求。如果與進口數(shù)額較小的供應(yīng)國談判則難以確定實際的減讓價值，并且也難以向?qū)Ψ教岢鲎畲笙薅鹊摹皩r”。故進口國只有與主要供應(yīng)國進行談判，才能較準(zhǔn)確地對減讓做出估價，并且可以據(jù)此向主要供應(yīng)國提出最大限度的“對價”。例如，葡萄酒的主要供應(yīng)國法國要想獲得葡萄酒進口國英國的關(guān)稅減讓，就應(yīng)該以較高代價作為回報，即對于英國感興趣的某項產(chǎn)品關(guān)稅給予相應(yīng)的減讓[4]。據(jù)此，從談判收益和效率的角度看，“主要供應(yīng)者原則”可以通過一次談判合理并力求最大限度地實現(xiàn)某種產(chǎn)品進口國的減稅幅度，而進口國也反之可以最大限度地要求主要供應(yīng)國做出相應(yīng)關(guān)稅減讓。

作為GATT/WTO基石的“最惠國待遇原則”使互惠談判的實施更加復(fù)雜化：一組締約方通過談判獲得的彼此的關(guān)稅減讓，在最惠國原則的基礎(chǔ)上，要擴大至全體其他締約方，即其他締約方成為該組關(guān)稅減讓的免費“搭便車者”。由于免費搭車者可以得到溢出效果，GATT盡可能使主要供應(yīng)國的收益內(nèi)在化。GATT允許全部的雙邊關(guān)稅談判同時展開和同時達成一致，并確保每一組雙邊關(guān)稅談判方都能得到其他各對談判方的要價和開價的詳細情況。從效果上看，通過最大的內(nèi)在化，談判的積極性得到極大的提高。GATT/WTO每一輪關(guān)稅談判不但反映主要供應(yīng)國和進口國之間的雙邊收益，而且反映多邊互惠[5](P2)。

“主要供應(yīng)者原則”最初是為了解決國際貿(mào)易中的貨物貿(mào)易的關(guān)稅削減談判，但是這種簡便的談判方式的確達得到意想不到的效果，甚至可以說是直接加速貨物貿(mào)易國際規(guī)則的制定，進而整體推進GATT談判的開展，居功甚偉。

三、“主要供應(yīng)者原則”的法律癥結(jié)研判

最惠國待遇原則的實施使得GATT/WTO關(guān)稅談判結(jié)果自動無條件地適用于所有其他締約方和成員，因而“主要供應(yīng)者原則”談判結(jié)果不但具有雙邊性或者契約性，而且更具有多邊性和造法性。作為一種造法性的談判，“主要供應(yīng)者原則”具有明顯的缺陷，它不符合國際組織“立法”程序關(guān)于公開、公平和透明等基本要求。長期以來，特別是隨著越來越多發(fā)展中國家參與到多邊貿(mào)易體制，“主要供應(yīng)者原則”的使用主要為發(fā)達成員方的利益代言，其參與度和公平性日益受到發(fā)展中國家成員的強烈挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。

首先，談判過程具有明顯的排他性，發(fā)展中國家參與度嚴(yán)重不足。當(dāng)主要供應(yīng)國未參與談判或者不是GATT締約方，其他締約方就不能就特定產(chǎn)品向進口國提出談判請求。在GATT時期，由于少數(shù)發(fā)達國家往往是工業(yè)品的主要供應(yīng)國，故關(guān)稅談判的產(chǎn)品范圍通常由他們來決定。而因為發(fā)展中國家在出口貿(mào)易中往往很難是特定產(chǎn)品的主要供應(yīng)國，所以常常被排除在GATT關(guān)稅談判的談判主體范圍之外。

發(fā)展中國家在GATT時期，除了以免稅方式進入工業(yè)化國家的原料，很少成為哪種商品的主要供應(yīng)國，因而在GATT前幾輪的關(guān)稅談判中，發(fā)展中國家往往被排除在關(guān)稅談判之外。發(fā)達國家經(jīng)常選擇不重要或者非敏感的產(chǎn)品提出減讓，而對發(fā)展中國家重視的農(nóng)產(chǎn)品和紡織品等不進行減讓談判。雖然“主要供應(yīng)者原則”在1956年GATT第四輪日內(nèi)瓦回合才得到修改，GATT允許采取“集團談判”的方式，但是在那些尚未大量生產(chǎn)的商品上，發(fā)展中國家實際上仍然無法要求其他成員讓步[6](P167)。到了20世紀(jì)60年代，工業(yè)化國家的制成品、半成品和工業(yè)品貿(mào)易的規(guī)模和價值明顯上升，同時，GATT又為這些國家提供用于保護農(nóng)產(chǎn)品市場和紡織品市場的豁免條款和例外條款，使得工業(yè)化國家在大力發(fā)展工業(yè)品市場的同時，成功地保護了農(nóng)產(chǎn)品和紡織品等部門。對于發(fā)展中國家而言，關(guān)切于自己利益的領(lǐng)域被排除在自由化范圍之外。

其次，談判結(jié)果對發(fā)展中國家不公平。根據(jù)“主要供應(yīng)者原則”，若一締約方在國際貿(mào)易中是某項特定產(chǎn)品的主要供應(yīng)國，那么該方即擁有要求進口國進行關(guān)稅減讓談判的資格和權(quán)利。換句話說，進口國在稅率談判的選擇權(quán)上是被動從屬于主要供應(yīng)國的，它只能與主要供應(yīng)國而不是與這個產(chǎn)品所有的供應(yīng)國談判。因此，關(guān)稅減讓的主要受益者是實際的最大供應(yīng)國。

如在肯尼迪回合中，在公式結(jié)合大量的例外清單雙邊談判中，發(fā)達國家在關(guān)系切身利益的出口商品上取得的讓步遠遠比發(fā)展中國家大得多：發(fā)達國家對工業(yè)品的關(guān)稅減讓幅度平均約35%，相比之下，美國和歐共體棉紡織品關(guān)稅減讓的幅度分別只有18%和22%。更有甚者，美國和歐共體都規(guī)定紡織品關(guān)稅減讓必須以《長期安排協(xié)定》的延期為前提，該協(xié)定規(guī)定了幾個發(fā)達國家對幾個最大的發(fā)展中供應(yīng)國的進口配額，從而使關(guān)稅減讓變得無足輕重。東京回合和肯尼迪回合一樣，“瑞士公式”和傳統(tǒng)的“產(chǎn)品對產(chǎn)品”模式平行開展，農(nóng)產(chǎn)品和敏感工業(yè)品仍然被排除在“全面減稅”公式之外，發(fā)達國家對關(guān)系到發(fā)展中國家切身利益的農(nóng)產(chǎn)品、紡織品和服裝的保護主義愈演愈烈。因此，無論是GATT早期的談判回合還是肯尼迪回合或者東京回合，發(fā)展中國家始終被排除于談判進程之外，這一方面是因為“主要供應(yīng)者原則”的談判模式，另一方面是因為歐美發(fā)達國家不愿意討論發(fā)展中國家關(guān)注的議題，如農(nóng)產(chǎn)品、服裝、紡織品、國內(nèi)稅和數(shù)量限制等。

總體而言，GATT早期幾輪談判回合發(fā)展中國家是被排除在關(guān)稅談判之外， “主要供應(yīng)者原則”和關(guān)稅關(guān)注等是發(fā)展中國家難以有效參與談判的體制性障礙。在實踐中，發(fā)展中國家的工業(yè)狀況也不可能達到在關(guān)稅談判上和發(fā)達國家“平起平坐”的地位，因此，發(fā)展中國家不敢輕易和發(fā)達國家進行關(guān)稅談判。2001年，WTO多哈回合決定關(guān)稅減讓采取統(tǒng)一的“瑞士公式”模式，實現(xiàn)歷史突破性。但是，“主要供應(yīng)者原則”極強的慣性使其沉渣泛起，呈現(xiàn)出將其移植到服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、國際投資等領(lǐng)域談判中的現(xiàn)象。隨著發(fā)展中國家成員談判實力的整體提高，反對“主要供應(yīng)者原則”的呼聲增長，如2003年將大部分成員排除在“綠屋會議”之外的坎昆部長級會議破裂，2006年7月導(dǎo)致多哈回合中止的六國集團部長會議失敗，以及2007年6月的四國集團波茨坦會議等。由于“主要供應(yīng)者原則”模式具有很強的“權(quán)力導(dǎo)向”，因此，為了 實現(xiàn)WTO體制“規(guī)則導(dǎo)向”，在關(guān)稅和非關(guān)稅談判領(lǐng)域，WTO應(yīng)該力圖防止“主要供應(yīng)者原則”成為主要的談判模式，避免讓少數(shù)成員成為某個甚至多個議題的主導(dǎo)者。

[1]Rorden Wilkinson and James Scott.Developing Country Participation in the GATT: A Reassessment[J].World Trade Review,2008(7).

[2]王毅.關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定談判規(guī)則[J].國際貿(mào)易問題，1988(1).

[3]傅星國.WTO決策機制的法律與實踐[M].上海：上海人民出版社，2009.

[4]主要供應(yīng)國原則[EB/OL].商務(wù)部商務(wù)培訓(xùn)網(wǎng)，2011-06-22 http://training.mofcom.gov.cn/jsp/sites/site?action=show2&name=%B9%D8%C3%B3%D7%DC%D0%AD%B6%A8&id=124213 訪問時間：2014年2月13日.

[5]許自強.論多邊貿(mào)易談判中的互惠原則及我對其應(yīng)用[J].國際商務(wù)研究，1992(6).

[6][南非] 法扎爾·伊斯梅爾.改革世界貿(mào)易組織：多哈回合中的發(fā)展中成員[M].賀平，凌云志，鄧崢暉，譯.上海：上海人民出版社，2011.

[責(zé)任編輯 劉馨元]

2016-11-17

2016年四川省教育廳人文社科重點項目“‘一帶一路’戰(zhàn)略下西部地區(qū)投資便利化法律保障制度研究”(16SA0042)

周躍雪，西南科技大學(xué)法學(xué)院講師，國際法博士，研究方向：國際經(jīng)濟法。

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2095-0292(2017)01-0044-03