顧永超

摘要： “十三五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)供給側(cè)改革。PPP模式有效擴(kuò)大了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的供給，并改變了社會(huì)公共服務(wù)傳統(tǒng)的供給方式，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。本文通過(guò)分析我國(guó)當(dāng)前PPP模式的發(fā)展歷程、推廣現(xiàn)狀和推廣過(guò)程中遇到的障礙，從加快法制建設(shè)、成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)、提供政策保障、培養(yǎng)專業(yè)化人才、為社會(huì)資本創(chuàng)造合理盈利空間等方面提出加快PPP模式推廣應(yīng)用的政策建議。

Abstract： The 13th Five-Year Plan emphasizes to strengthen the reform of the supply-side. As an important part of the supply-side structural reforms， the PPP mode effectively expands the supply of public infrastructure and services， and changes the traditional supply mode of social public service. In this article， through analyzing the development course， current situation of promotion and promotion obstacles in the development process， this paper put forward some policy suggestions to speed up the popularization and application of the PPP mode， including speeding up the legal system construction， establishing a regulator， providing policy support， training professional talents， creating a reasonable profit space for the social capital， etc.

關(guān)鍵詞： PPP模式；供給側(cè)改革；推廣障礙；政策建議

Key words： PPP mode；reform of the supply-side；promotion obstacles；policy suggestions

中圖分類號(hào)：F294.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）04-0229-05

0 引言

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中供給方面難以得到滿足，這其中很重要的方面就是社會(huì)公共服務(wù)供給得不到滿足[1]。伴隨著供給側(cè)改革的不斷發(fā)力，PPP模式作為公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制改革的重要內(nèi)容，對(duì)推廣供給側(cè)改革具有重要意義，可以充分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用向起決定性作用的轉(zhuǎn)變，從而進(jìn)一步提高公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率和質(zhì)量[1，2]。自2014年財(cái)金43號(hào)文件發(fā)布以來(lái)，有關(guān)PPP模式的研究和應(yīng)用被推向高潮[3]。在過(guò)去的一年中，國(guó)家相關(guān)部委加強(qiáng)了PPP示范項(xiàng)目建設(shè)，建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，地方層級(jí)政府也加大PPP項(xiàng)目推介招商力度，我國(guó)PPP模式熱度前所未有[4]。從研究PPP模式的文獻(xiàn)發(fā)文數(shù)量來(lái)看，也是從2014年開(kāi)始，PPP模式相關(guān)論文數(shù)量急劇增多（見(jiàn)圖1），迎來(lái)了前所未有的研究熱潮。

PPP模式在英國(guó)、澳大利亞、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)二三十年的發(fā)展才趨于成熟，中國(guó)的PPP模式經(jīng)歷正式發(fā)文到試點(diǎn)探索才用了兩年多的時(shí)間，目前還處于探索磨合階段[5]。到目前為止，財(cái)政部公布的兩批示范項(xiàng)目中，第一批政府推介的PPP項(xiàng)目去除24.4%由于因素變化不再采用PPP模式的項(xiàng)目，其簽約率剛過(guò)50%；第二批政府推介的PPP項(xiàng)目由于發(fā)展時(shí)間較短，簽約率更是不到20%[6]。各級(jí)政府在緊鑼密鼓擴(kuò)張PPP項(xiàng)目的同時(shí)，存在低簽約率的問(wèn)題，對(duì)此需要冷靜思考，理性分析PPP模式推廣遇到的障礙，提出有效解決障礙、推廣PPP模式的政策建議[7]。

1 我國(guó)推廣PPP模式的背景

1.1 實(shí)現(xiàn)政府投融資制度變革的途徑

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國(guó)政府投融資體制也發(fā)生著變革，包括三方面內(nèi)容：一是政府和企業(yè)投融資分離，二是投融資事權(quán)主體被細(xì)分為中央和地方政府兩個(gè)層面，三是財(cái)政投融資開(kāi)始向平臺(tái)投融資轉(zhuǎn)變[8]。當(dāng)前，推廣PPP模式也是為了繼續(xù)深化對(duì)政府投融資體制的變革，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式引入社會(huì)資本參與政府投融資，將傳統(tǒng)上由政府來(lái)提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，轉(zhuǎn)為由政府和市場(chǎng)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。并且PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效果決定社會(huì)資本能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期投資收益，這充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的積極性。因此，PPP模式的發(fā)展將成為實(shí)現(xiàn)政府投融資制度變遷的有效途徑。

1.2 緩解地方政府的債務(wù)壓力

PPP模式的出現(xiàn)最早是為了緩解地方政府的債務(wù)壓力。英國(guó)在20世紀(jì)90年代推出PPP模式主要是為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的資金需求同財(cái)政資金不足的矛盾[9]。伴隨著我國(guó)GDP增速的進(jìn)一步放緩，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。與此同時(shí)，我國(guó)卻正處于城鎮(zhèn)化加速階段，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的最新數(shù)據(jù)，截至2015年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，從《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》來(lái)看，到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%[10]。由此可見(jiàn)，我國(guó)正面臨由于城鎮(zhèn)化加速帶來(lái)的基建投資需求旺盛與經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政資金不足的突出矛盾[11]。此時(shí)，推廣PPP模式、引入社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了持續(xù)的資金投入機(jī)制，對(duì)于加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，拓寬社會(huì)資本和公共部門的融資渠道，減少地方債務(wù)具有重要作用。

1.3 提高公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率

PPP模式以提高公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)供給效率為根本目的，由公共部門同社會(huì)資本建立起來(lái)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。通過(guò)與社會(huì)資本合作，發(fā)揮其技術(shù)先進(jìn)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享、分險(xiǎn)共擔(dān)為原則，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量與效率。

1.4 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下需要新的融資渠道實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革

我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下財(cái)政收入增速放緩，地方政府融資平臺(tái)迫切需要轉(zhuǎn)型，PPP作為一種融資方式的創(chuàng)新，吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的創(chuàng)造性、高效性[12]?！笆濉币?guī)劃強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)供給側(cè)的改革，應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目一般是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的公共工程，涉及的范圍廣，受眾的人群多，是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容[2]。

1.5 拓寬社會(huì)資本投資領(lǐng)域，提升政府投融資效益

當(dāng)前我國(guó)傳統(tǒng)的制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，伴隨著新一輪全國(guó)范圍內(nèi)樓市限購(gòu)限貸新政的落地，房地產(chǎn)行業(yè)也進(jìn)入下行周期，社會(huì)資本確實(shí)缺少合適的投資渠道，在此背景下推出PPP模式，可以利用財(cái)政資金指引社會(huì)資本參與建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目，一方面拓寬社會(huì)資本投資領(lǐng)域，另一方面發(fā)揮其項(xiàng)目管理和運(yùn)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)，降低開(kāi)發(fā)成本，縮短施工工期，提高工程質(zhì)量，增加項(xiàng)目收益，有效改善政府建設(shè)低效的問(wèn)題。北京地鐵四號(hào)線作為我國(guó)首個(gè)成功引入PPP模式的軌道交通項(xiàng)目，不僅大大節(jié)省了投資運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，還提高了項(xiàng)目收益水平[13]。

2 我國(guó)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀分析

2.1 我國(guó)PPP模式發(fā)展歷程

自20世紀(jì)90年代起，PPP模式開(kāi)始引入我國(guó)，總結(jié)其發(fā)展可分為五個(gè)階段：第一是探索階段，從20世紀(jì)80年代到90年代初，為了解決政府供給公共基礎(chǔ)設(shè)施資金瓶頸，引入社會(huì)資本，這一階段的社會(huì)資本以外國(guó)資本為主，以深圳沙角B電廠為開(kāi)端，PPP模式引入我國(guó)交通和電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，進(jìn)入理論研究嘗試階段[10]。第二階段從1994年到2001年，屬于項(xiàng)目試點(diǎn)階段，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，偏好具有運(yùn)營(yíng)模式（Operation）的BOT和BOO項(xiàng)目，以廣西來(lái)賓B電廠為首，新建了許多BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，涵蓋的范圍也更為廣泛，也為接下來(lái)的發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)[14]。第三階段從2001年到2007年，屬于推廣階段。此階段，我國(guó)已初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，公共社會(huì)服務(wù)事業(yè)市場(chǎng)化浪潮直接促進(jìn)了PPP項(xiàng)目的推介，形式也越發(fā)多樣，許多民營(yíng)企業(yè)借助PPP模式參與到公共項(xiàng)目建設(shè)與管理中，一定程度上緩解了政府財(cái)政壓力，但是也有不少項(xiàng)目建設(shè)遭擱置，難落地。第四階段從2008年到2012年，屬于調(diào)整階段，2008年美國(guó)金融危機(jī)改變了中國(guó)PPP模式發(fā)展的環(huán)境，我國(guó)及時(shí)推行了“四萬(wàn)億計(jì)劃”刺激經(jīng)濟(jì)，地方政府通過(guò)國(guó)企、央企在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展投融資工作，民間資本投資遭到擠壓，難以參與競(jìng)爭(zhēng)，在不健全的相關(guān)制度下，民營(yíng)企業(yè)自身也暴露出問(wèn)題，這一階段的國(guó)有企業(yè)取代了民營(yíng)企業(yè)。第五階段從2012年到現(xiàn)在，是發(fā)展新階段，并掀起新一輪研究熱潮。2013年11月，財(cái)政部全面統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革，國(guó)家首次明確提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與到公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的供給方面。2014年5月，PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組也相繼成立。近兩年，在政府的大力推進(jìn)下，截至今年8月，我國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)共納入10313個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資約12.3萬(wàn)億元，涉及市政工程、生態(tài)環(huán)境治理工程、大型交通運(yùn)輸工程等19個(gè)行業(yè)，PPP模式發(fā)展如火如荼，涉及建設(shè)領(lǐng)域也越發(fā)廣泛[15]。

PPP模式作為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)市場(chǎng)化新的供給模式，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革直接呼應(yīng)、無(wú)縫對(duì)接，通過(guò)制度供給機(jī)制的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給效率和質(zhì)量的提高，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)政府投融資制度的變革和國(guó)家治理能力的提高[16]。

2.2 PPP模式推廣行業(yè)

截止到2016年8月31日，全國(guó)PPP項(xiàng)目總投資額大約12.3萬(wàn)億元，從國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委公布的項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目清單來(lái)看，PPP項(xiàng)目類型主要有：軌道交通、大橋、污水處理、垃圾分類處理、保障性住房、綜合管廊、港口建設(shè)、水利建設(shè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、高速公路、鐵路、文化體育等領(lǐng)域。從公示的示范項(xiàng)目名單中可以看出，推廣的PPP項(xiàng)目中市政工程占比最高，占總數(shù)量的35.3%，交通運(yùn)輸次之，占總數(shù)量的12.2%，這兩個(gè)行業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)加起來(lái)幾乎占據(jù)了PPP項(xiàng)目總數(shù)的半壁江山，可見(jiàn)PPP項(xiàng)目行業(yè)集中度較高。接下來(lái)PPP項(xiàng)目從高到低依次應(yīng)用于片區(qū)開(kāi)發(fā)、旅游、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、教育、保障性安居工程和水利建設(shè)等方面，分別占總數(shù)的6.2%、5.6%、5.4%、5.0%、4.8%和4.6%，其他類型項(xiàng)目占比不大。（如圖2）

2.3 PPP模式的推廣區(qū)域

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料，截至2015年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，部分發(fā)達(dá)省市城鎮(zhèn)化率已過(guò)60%，而大多數(shù)省市還處于城鎮(zhèn)化加速過(guò)程中。因此，還需加強(qiáng)全國(guó)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)的投資建設(shè)。圖3是國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部網(wǎng)站公布的PPP項(xiàng)目在全國(guó)各地的分布情況，時(shí)間截止到2016年6月底（資料信息由PPP綜合信息平臺(tái)整理）。從數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)各地區(qū)對(duì)PPP項(xiàng)目的需求不同，貴州、山東、新疆、四川、河南、內(nèi)蒙古等地PPP項(xiàng)目數(shù)量排在前列，社會(huì)資本投資的機(jī)會(huì)多。江蘇、江西、浙江、福建、湖南等地對(duì)PPP項(xiàng)目需求中等，社會(huì)資本投資機(jī)會(huì)相對(duì)較多。對(duì)于吉林、湖北、山西、天津、上海等地對(duì)PPP項(xiàng)目需求較小，社會(huì)資本投資機(jī)會(huì)少。

2.4 PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制類型

按照社會(huì)資本投資額回報(bào)機(jī)制進(jìn)行分類，分為使用者付費(fèi)（如收費(fèi)公路、燃?xì)夤艿赖龋?、政府付費(fèi)（如市政道路、垃圾焚燒填埋場(chǎng)等）和可行性缺口付費(fèi)（如學(xué)校、醫(yī)院、保障房等）三種方式。從財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看（如圖4），截至今年6月末，我國(guó)使用者付費(fèi)類項(xiàng)目占總投資比例高達(dá)40%，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目分別占總投資額的22%和38%。追溯到3月底的數(shù)據(jù)（如圖5），對(duì)比可知，使用者付費(fèi)略有降低，可行性缺口付費(fèi)比例略有上升。從這3個(gè)月的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，政府付費(fèi)和補(bǔ)助類的項(xiàng)目比例逐漸提高，說(shuō)明政府開(kāi)始更多的站在公眾角度，注重社會(huì)供給效率的提高。

2.5 PPP熱潮與低簽約率并存

雖然從中央政府到地方政府都在積極推進(jìn)PPP模式項(xiàng)目，但從我國(guó)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心發(fā)布的數(shù)據(jù)信息來(lái)看，PPP項(xiàng)目實(shí)際落地情況并不樂(lè)觀。據(jù)國(guó)家財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌介紹，截止2015年5月，全國(guó)各地公布的PPP項(xiàng)目，只有10%-20%簽訂了合同[2]，到今年一季度，實(shí)際簽約率也剛過(guò)三成，由此可見(jiàn)，當(dāng)前PPP模式推廣熱潮下面臨低簽約率問(wèn)題。

到2016年8月底，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中存項(xiàng)目10313個(gè)，涉及領(lǐng)域包括市政工程、交通運(yùn)輸、保障性安居工程、片區(qū)開(kāi)發(fā)、旅游、教育、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)和水利建設(shè)等[15]。亓霞、柯永建、王守清等通過(guò)分析中國(guó)失敗的或出現(xiàn)問(wèn)題的PPP項(xiàng)目案例，對(duì)項(xiàng)目失敗原因進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，近半數(shù)的項(xiàng)目失敗是由政府失信造成，市場(chǎng)收益不足、市場(chǎng)需求量的變化、項(xiàng)目前期決策失誤、法律變更等是占比較高的失敗原因[17]。

3 PPP模式推廣面臨的障礙

供給側(cè)改革以來(lái)，PPP模式推介熱潮到了前所未有的高度，到目前為止，財(cái)政部公布的兩批示范項(xiàng)目中入庫(kù)的剛過(guò)半，其中處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目?jī)H為32%，還有35%的項(xiàng)目還處于識(shí)別、方案論證階段，總體來(lái)看，我國(guó)PPP項(xiàng)目存在落地率不高的問(wèn)題。下面從五個(gè)方面分析我國(guó)在推進(jìn)PPP項(xiàng)目過(guò)程中面臨的障礙。

3.1 對(duì)PPP存在認(rèn)知障礙

PPP最顯著的特點(diǎn)就是在項(xiàng)目的全過(guò)程突出利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，一方面強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)由最有承擔(dān)能力的一方負(fù)擔(dān)，另一方面強(qiáng)調(diào)在合同設(shè)計(jì)時(shí)規(guī)定收益的合理分配。PPP是政府投資項(xiàng)目制度的變遷，從傳統(tǒng)的大包大攬公共產(chǎn)品和公共服務(wù)向PPP模式轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變不僅僅是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁和方式的更新，而是適應(yīng)政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化資源配置、深化供給側(cè)改革的體制機(jī)制的變革。只有認(rèn)識(shí)到這一高度，推廣PPP模式才具有實(shí)際意義。而目前，很多地方政府只看到PPP模式的融資功能，把PPP模式作為緩解財(cái)政壓力的一種手段而已，未能注重公共產(chǎn)品供給效率的提升和供給制度的建設(shè)。很多銀行和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP認(rèn)識(shí)也不足，尤其是對(duì)PPP項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，這就導(dǎo)致許多中小型企業(yè)很難從銀行等金融機(jī)構(gòu)處獲得資金支持，不利于PPP模式的推廣和發(fā)展[3]。

3.2 立法的滯后，相關(guān)法律不健全

在立法層面上，首先PPP模式的相關(guān)指導(dǎo)性文件很多，但缺乏頂層的法律框架，難以明確各級(jí)政府在公司合作關(guān)系中的職責(zé)，不利于各監(jiān)管部門分工協(xié)調(diào)與監(jiān)管，也難以為私人部門提供法律保障。再有當(dāng)前PPP模式立法的協(xié)調(diào)性和可操作性不強(qiáng)，發(fā)改委和財(cái)政部在PPP領(lǐng)域都出臺(tái)了不少法律政策文件，但在運(yùn)作方式、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購(gòu)依據(jù)、采購(gòu)方式等方面存在沖突，形成PPP項(xiàng)目的多頭管理，使得地方政府和社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目過(guò)程中對(duì)政策程序顯得無(wú)所適從[18]。

3.3 政策保障不健全，社會(huì)資本進(jìn)入PPP市場(chǎng)存在障礙

首先，從社會(huì)資本角度來(lái)看，民營(yíng)資本存在競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，規(guī)模小等特點(diǎn)，往往難以進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，地方政府習(xí)慣同資質(zhì)較好的國(guó)有企業(yè)建立合作關(guān)系，投資方仍然以資本雄厚的國(guó)有企業(yè)居多。其次，金融政策支持力度不夠，金融市場(chǎng)管制較嚴(yán)，造成社會(huì)資本融資難、融資手段單一、融資能力差的局面[19]。最后，公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，民營(yíng)資本的準(zhǔn)入制度也相當(dāng)嚴(yán)格，復(fù)雜而又冗長(zhǎng)的審批程序使很多民營(yíng)資本望而卻步。所以對(duì)于民間資本而言，進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)仍然存在障礙。

3.4 缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才

PPP在我國(guó)也是近幾年才進(jìn)入應(yīng)用熱潮，財(cái)政部公布的兩批示范項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段不足半成，運(yùn)行時(shí)間短，經(jīng)驗(yàn)不足，同時(shí)，PPP項(xiàng)目本身更是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，迫切需要專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才。當(dāng)前也有部分學(xué)者專家開(kāi)始關(guān)注國(guó)外先進(jìn)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，研究推廣PPP模式。PPP項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、操作復(fù)雜在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)執(zhí)行、移交運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)需要大量懂法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)的復(fù)合型人才。從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府亟需成立PPP事務(wù)管理機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、提供法律政策上的支持、做好項(xiàng)目審批和監(jiān)管工作。

3.5 項(xiàng)目吸引力與可獲得性不足

社會(huì)資本能否成功地參與到PPP項(xiàng)目中主要取決于第一，項(xiàng)目的吸引力，即在可接受的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)能否獲得可觀的收益；第二，項(xiàng)目的可獲得性，這取決于政府與社會(huì)資本方的合作意愿大小[10]。對(duì)于收益率不足的項(xiàng)目，社會(huì)資本參與的積極性較低。收益率充足的項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本而言屬于稀缺資源，政府很少將這種優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目推入市場(chǎng)，因此可獲得性不足，社會(huì)資本往往難以參與其中。

4 PPP模式發(fā)展的對(duì)策建議

4.1 加快法制建設(shè)，解決信息不對(duì)稱，增進(jìn)主體間信任

我國(guó)當(dāng)前依賴行政性政策主導(dǎo)PPP模式發(fā)展，政策的反復(fù)性造成PPP模式發(fā)展不穩(wěn)定，PPP模式的成功運(yùn)作需要完備、清晰的法律條文來(lái)保障其順利推行，使項(xiàng)目在整個(gè)生命周期內(nèi)有章可循，因此，制定一部規(guī)范PPP的上位法勢(shì)在必行。特別是要明確雙方的違約責(zé)任和追責(zé)機(jī)制，遵循市場(chǎng)契約精神[18]，從而形成平等合作的關(guān)系，增強(qiáng)投資者信心。而首要解決的就是統(tǒng)一PPP領(lǐng)域不同政策性文件的沖突點(diǎn)和矛盾點(diǎn)，形成完善統(tǒng)一的PPP法律體系。從而保障PPP項(xiàng)目參與主體能夠充分協(xié)商談判，緩解參與主體的信息不對(duì)稱[20]。同時(shí)，法律制度可以約束PPP項(xiàng)目相關(guān)主體行為，保證合同中約定的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益分配、權(quán)利、義務(wù)等條款得以有效履行，從而在PPP模式下實(shí)現(xiàn)真正的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

2015年，發(fā)改委、財(cái)政部等6部門聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，許多業(yè)界學(xué)者、專家將其視為PPP模式的基本法[18]，但其并不是真正意義上的法律，所以仍需要加快全國(guó)人大對(duì)于《特許經(jīng)營(yíng)法》的立法，以保證合作雙方之間的權(quán)利和義務(wù)，尤其是與政府合作的私營(yíng)企業(yè)的權(quán)益。還要保證PPP項(xiàng)目不受地方政府的政策連續(xù)性影響，因?yàn)榇蟛糠諴PP項(xiàng)目是長(zhǎng)期投資和運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，政策的頻繁變化不利于雙方合作，削弱了私營(yíng)企業(yè)的實(shí)力。

4.2 完善成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，很多成功推廣PPP項(xiàng)目的國(guó)家和地區(qū)都有專業(yè)的PPP管理機(jī)構(gòu)作為支撐，比如英國(guó)的PUK，澳大利亞的IAU以及歐盟的歐洲PPP專家中心等[20]。在我國(guó)也可設(shè)立PPP管理中心，作為專門的PPP模式推廣應(yīng)用監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從法律層面上對(duì)PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出明確具體的規(guī)定，確定其管理權(quán)限、管理范圍，從行為主體界定、投資領(lǐng)域約束、操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程信用評(píng)價(jià)等方面合理介入，在財(cái)政部門的監(jiān)督指導(dǎo)下履行PPP監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)然，為了避免PPP模式監(jiān)管因缺乏法律支撐而造成公私方的糾紛，減少監(jiān)管阻力，加強(qiáng)PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)法制研究和建設(shè)力度是非常有必要的，這樣可以使PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)有可靠的法律法規(guī)支撐，將PPP監(jiān)管置于法律框架內(nèi)運(yùn)行。

4.3 提供政策保障，降低社會(huì)資本進(jìn)入障礙

第一，加大金融政策支持：發(fā)揮政策性銀行的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，對(duì)不同類型的項(xiàng)目采取不同的信貸支持，實(shí)行差別化支持政策；調(diào)整銀行信貸評(píng)價(jià)體系，使私營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)具有平等融資條件；借鑒外國(guó)成功案例，為PPP項(xiàng)目提供其他重要融資渠道，比如政府基金、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，投資基金，也可以通過(guò)專業(yè)投資機(jī)構(gòu)將保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老基金等用來(lái)投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，解決社會(huì)資本融資難問(wèn)題[21]。第二，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用和保障作用：通過(guò)優(yōu)化現(xiàn)有專項(xiàng)資金管理辦法、設(shè)立支持基金引導(dǎo)社會(huì)資本，明確財(cái)政資金對(duì)不同項(xiàng)目類型的補(bǔ)貼方式，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。當(dāng)前我國(guó)已設(shè)立1800億基金，對(duì)社會(huì)資本投資具有強(qiáng)大的撬動(dòng)作用。第三，完善產(chǎn)業(yè)稅收等配套政策：通過(guò)稅收減免、利息補(bǔ)貼、增信擔(dān)保以及項(xiàng)目周邊土地或附屬物經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)優(yōu)先權(quán)等方式激勵(lì)社會(huì)資本參與的積極性。

4.4 大力培養(yǎng)專業(yè)化人才

PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中需要綜合運(yùn)用復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面知識(shí)，對(duì)管理人員要求高，需要各領(lǐng)域極為專業(yè)的人才。政府部門在制定各行業(yè)PPP項(xiàng)目操作流程時(shí)，為了保證高效完善，需要其提供相關(guān)的專業(yè)指導(dǎo)。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，可以從兩方面培養(yǎng)人才：第一，注重內(nèi)部人才培養(yǎng)，可以組織政府專業(yè)部門進(jìn)行知識(shí)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)實(shí)際案例，加強(qiáng)同高校聯(lián)系進(jìn)行理論實(shí)踐交流；第二，善于外部人才引進(jìn)，吸引外國(guó)專業(yè)人才為我所用，通過(guò)聘請(qǐng)國(guó)外專家，較快學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

4.5 尊重社會(huì)資本逐利性，創(chuàng)造合理盈利空間

一般說(shuō)來(lái)，社會(huì)資本綜合融資成本在8%左右，考慮交易費(fèi)用和適當(dāng)回報(bào)，就要達(dá)到9%左右。如果政府承諾的投資回報(bào)率及愿意承擔(dān)的綜合融資成本較低，則意味著該項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力不大[22]。從調(diào)研情況來(lái)看，目前項(xiàng)目的回報(bào)預(yù)期遠(yuǎn)低于這一水平，社會(huì)資本根本無(wú)法融到資金。因此，必須為社會(huì)資本創(chuàng)造合理的盈利空間。從運(yùn)作方式看，要盡量減少行政手段干預(yù)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，特別是在定價(jià)機(jī)制上要敢于突破；從融資環(huán)節(jié)看，要充分發(fā)揮政策性金融、開(kāi)發(fā)性金融的作用，借鑒國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行棚戶區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)，解決企業(yè)融資難問(wèn)題；從政府責(zé)任來(lái)看，不能把風(fēng)險(xiǎn)全部推給社會(huì)資本，要形成政資之間合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；從法治建設(shè)來(lái)看，要加快相關(guān)法律法規(guī)的制定，依法保障社會(huì)資本合理權(quán)益。

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