潘文婕

人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察建議則是由法律監(jiān)督權(quán)派生出來的一種權(quán)力或職能，它是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的自然延伸，并為檢察機關(guān)實現(xiàn)法律監(jiān)督職能服務(wù)。本文從我國檢察建議的司法實踐出發(fā)，以上海市檢察機關(guān)為例，立足于訴訟價值的高度對檢察建議宏觀架構(gòu)進行實證分析。

檢察建議運行現(xiàn)狀

近年來，上海市檢察機關(guān)圍繞與檢察工作密切相關(guān)的重點地區(qū)、重點人群和重點領(lǐng)域，加強工作規(guī)律的探索，創(chuàng)新工作方法，形成了有上海特色的經(jīng)驗和機制。如針對辦案中反映的社會管理問題，建立快速反應(yīng)機制，探索檢察建議綜合報告制度，進一步提高檢察建議的針對性、可行性和規(guī)范性；對項目推進過程中遇到的新情況、新問題，拓展檢察建議的新途徑和新手段；進一步加大法制宣傳工作的力度，對檢察建議工作要充分報道，擴大社會影響。

據(jù)統(tǒng)計，2009年以來，上海市檢察機關(guān)共制發(fā)檢察建議3482份，收到回復2860份，總回復率達82.1%。六年間，全市共向行政機關(guān)制發(fā)檢察建議1322份，向司法機關(guān)制發(fā)812份，向企事業(yè)單位制發(fā)510份。

上海市檢察建議工作特點

結(jié)合2015年上海市檢察機關(guān)開展的檢察建議工作檢查情況，檢察建議工作具有以下特點：

一是制發(fā)對象上有所側(cè)重。上海市人大常委會于2009年末作出《關(guān)于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》（以下簡稱《決議》），此后全市檢察機關(guān)更加重視向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議。2009年，全市各級檢察機關(guān)向行政機關(guān)制發(fā)涉案檢察建議90份，占全年總數(shù)的17.5%；2011年則上升至214份，同比增長81.4%，相比2009年增長137.8%，此后年度均有不同程度的增加。

二是建議內(nèi)容突出重點。制發(fā)改進管理監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)管活動類檢察建議是檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督職能，參與加強和創(chuàng)新社會管理的主要方式。近年來，全市各級檢察院在制發(fā)堵漏建制、完善管理等改進、規(guī)范監(jiān)督管理類檢察建議的力度明顯增強。

三是各級領(lǐng)導更加重視?！稕Q議》頒布之后，全市各級檢察機關(guān)更加注重運用《檢察情況反映》等向市、區(qū)各級領(lǐng)導報告重要檢察建議有關(guān)情況，有力地推動了建議的落實。此外，檢察建議的內(nèi)容也發(fā)生了明顯變化，從重視個案中反映的問題到越來越重視發(fā)現(xiàn)、提出和解決一類問題。

四是建議觸角延伸、作用顯著。上海市檢察機關(guān)注重在辦案中運用檢察建議，多角度參與社會管理創(chuàng)新，檢察建議工作成效明顯，對于完善社會管理機制、強化社會管理服務(wù)發(fā)揮了積極作用，并形成了上海檢察工作的新亮點。一般而言，檢察院的各個業(yè)務(wù)部門均可制發(fā)檢察建議，適用范圍較廣，尤其是對辦案過程中的類案問題、涉案單位的內(nèi)部管理問題等適用較多。

五是檢察建議的回復率逐年上升。近年來，檢察建議的發(fā)文數(shù)、回復率均呈上升趨勢。通過檢察機關(guān)的大力宣傳，社會各界對檢察建議的接受度日漸提高。許多涉案單位在接到檢察建議不久，便以書面形式函復，并提出不少加強內(nèi)部監(jiān)督和管理的措施?？梢姡瑱z察建議的柔性監(jiān)督作用在不斷顯現(xiàn)，其參與社會管理的職能在不斷加強。

檢察建議實施過程中出現(xiàn)的問題

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，這一時期將持續(xù)多長時間并沒有確定的答案。因此，檢察建議賴以存在的觀念成因、體制成因都必將在一定范圍內(nèi)長期存在，這是檢察建議正當性的社會基礎(chǔ)。沒有重構(gòu)的解構(gòu)是不負責的。立足于此，完善檢察建議的基本思路是，尋找檢察建議運行中的問題短板，盡可能發(fā)揮檢察建議的長處，增強檢察建議的剛性。

近年來，上海市各級檢察機關(guān)普遍實施檢察建議制度，檢察建議的制發(fā)數(shù)、回復率均呈上升趨勢。但通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)和分析，檢察建議依舊存在不容忽視的問題，值得研究。

1. 格式不規(guī)范、分析不深入、內(nèi)容不全面，弱化了檢察建議的實施效果

檢察建議的份量取決于建議的內(nèi)容是否切中要害。但從各級檢察機關(guān)已制發(fā)的檢察建議來看，有的檢察建議對案件發(fā)生的原因、特點和規(guī)律缺乏深入細致地分析，或雖有分析但內(nèi)容空洞無物，整改措施和建議不具體，缺乏針對性和可操作性。

2. 反饋、落實、跟蹤、督促缺乏配套工作機制

實踐中，各級檢察院的業(yè)務(wù)部門在送達、反饋、督促、跟蹤回訪等工作環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和操作程序。被建議對象往往是認為檢察建議的內(nèi)容有道理、符合自身實際需要的，才會照辦或者采納；反之，就會置之不理，頂多禮貌性地回復一下了事，使檢察建議成了書面的文來文往，未達到預期的法律效果和社會效果。

3. 知曉度、權(quán)威性和執(zhí)行力的不足，制約了檢察建議工作的發(fā)展

檢察建議不具有法律上的強制執(zhí)行力，對檢察建議的接受者來說，由于存在對檢察建議的錯誤認識，認為檢察建議既然是“建議”，就不具有法律屬性和約束力的特征，是否采納取決于自己，對檢察建議采取置若罔聞或者消極敷衍的態(tài)度，從而弱化了檢察建議的監(jiān)督效果和社會效果。檢察建議缺乏剛性。

提升檢察建議規(guī)范性與實效性之對策建議

鑒于目前檢察建議的運行情況，要在立法上賦予檢察建議應(yīng)有的地位從時間上來看很難在短期內(nèi)實現(xiàn)。因此，研究檢察建議的規(guī)范性與實效性成為當前檢察建議改革中比較務(wù)實的一條路徑。就檢察建議的規(guī)范性與實效性的關(guān)系而言，規(guī)范性是實效性的根本前提，實效性是規(guī)范性的自然結(jié)果；規(guī)范性是一種形式理性，實效性是一種實質(zhì)理性；兩者相輔相成，共同加強檢察建議的功能。

1. 制發(fā)環(huán)節(jié)注重規(guī)范性

在制發(fā)環(huán)節(jié)注重規(guī)范性主要體現(xiàn)在調(diào)查、格式、內(nèi)容和程序上：

（1）在調(diào)查上，檢察機關(guān)在提出建議前，必須審慎、深入地進行調(diào)查分析，把情況搞清，把問題找準，再擬定檢察建議。所謂沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，只有深入調(diào)查，搞清原因，才有利于檢察建議作用的發(fā)揮。

（2）在格式上，應(yīng)嚴格按照最高檢關(guān)于檢察建議的格式要求制作，可以嘗試推行示范文本。建議由省級院根據(jù)條線辦案工作特點和部門職責范圍，統(tǒng)一制作檢察建議書范本，同時在具體操作中對成文結(jié)構(gòu)、語言表述、邏輯整合等方面作出細化規(guī)定，綜合提高檢察建議書的形式嚴謹性。

（3）在內(nèi)容上，要切忌空泛、講大道理，要增加讓被建議單位可著手實施整改的實質(zhì)內(nèi)容。建議的措施不一定要面面俱到，關(guān)鍵是對癥下藥，使其具有針對性，同時能讓被建議單位充分理解和操作?？紤]到被建議單位的推行難度和成本，提出的措施也要符合法律法規(guī)和國家的方針政策。同時，檢察建議的監(jiān)督范圍要注意把握好一個度，不能隨意地介入發(fā)案單位的具體經(jīng)營管理活動。

（4）在程序上，要完善檢察建議的發(fā)布程序。檢察建議書應(yīng)當由案件承辦人負責制作，經(jīng)部門負責人審核，報經(jīng)主管檢察長簽發(fā)。有重大影響的檢察建議書應(yīng)當由檢察長簽發(fā)或提交檢委會討論決定。檢察建議應(yīng)以檢察院的名義統(tǒng)一制發(fā)，不能以內(nèi)設(shè)部門的名義制發(fā)。

2. 落實環(huán)節(jié)注重實效性

檢察建議到達被建議單位后，被建議單位的落實情況直接決定著檢察建議的實效，所以落實環(huán)節(jié)應(yīng)注重檢察建議的實效性?！渡虾Ｊ腥嗣駲z察院關(guān)于制發(fā)檢察建議書的規(guī)定》第12條到第16條對落實環(huán)節(jié)的要求作了具體規(guī)定，結(jié)合這些規(guī)定，筆者認為：

首先，檢察機關(guān)可以采取多種方式對被建議單位采納檢察建議的情況進行督促落實。比如浦東新區(qū)檢察院就一類案件中存在的問題，通過檢察建議通報會的形式，召集相關(guān)主管部門和發(fā)案單位等，推進檢察建議的落實和作用發(fā)揮，以取得積極的社會綜治效果。

其次，對于被建議單位認真落實建議，成效明顯，并及時反饋的，檢察機關(guān)應(yīng)建議相關(guān)主管單位給予通報表揚。對于經(jīng)實踐證明比較切實有效的整改措施，可以向出現(xiàn)同類問題的單位進行推廣，比如可以將檢察建議抄報被建議單位的行業(yè)協(xié)會或工商部門，將成熟的經(jīng)驗在行業(yè)內(nèi)推廣。對于被建議單位雖然積極落實但成效并不盡如人意的，檢察機關(guān)要發(fā)揮主動性，給予幫助和指導，找出建議未產(chǎn)生預期效果的原因，找到正確的解決措施。

第三，對于被建議單位未積極落實建議的，要分析不同情況區(qū)別對待。如果是該單位對所發(fā)生的問題和檢察建議不重視的，可以通報其上級部門或地方政府，也可以通報媒體，進行輿論監(jiān)督；如果是對檢察建議的內(nèi)容有不同意見或誤解的，可經(jīng)過溝通和解釋來消除誤解；如果確系建議敘述的事實有誤，建議不當?shù)?，?yīng)及時撤回檢察建議書。所以，對于被建議單位不積極落實建議的要分清情況，如果確屬無正當理由而明顯抵制的，才可以依照《上海市人民檢察院關(guān)于制發(fā)檢察建議書的規(guī)定》第14條的規(guī)定處理。

編輯：薛華 icexue0321@163.com