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部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的比較分析

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部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)是開(kāi)展部門(mén)評(píng)價(jià)的兩種主要類(lèi)型，對(duì)監(jiān)督和引導(dǎo)部門(mén)提高工作效率具有重要意義。本文從厘清兩者概念出發(fā)，梳理兩者異同，闡述兩者之間聯(lián)系，并就如何避免重復(fù)考察、提高評(píng)價(jià)效率提出了相關(guān)建議。

部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià) 部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)共享

一、部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的概念界定

部門(mén)整體支出指部門(mén)為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、履行自身職責(zé)、完成年度工作計(jì)劃，按照相關(guān)法律法規(guī)編制、申報(bào)、通過(guò)批復(fù)并執(zhí)行的包括基本支出 （人員支出與公用經(jīng)費(fèi)）、項(xiàng)目支出在內(nèi)的部門(mén)全部預(yù)算資金。部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是指從部門(mén)資金的角度出發(fā)，根據(jù)部門(mén)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法，對(duì)預(yù)算部門(mén)整體支出的績(jī)效目標(biāo)完成情況、預(yù)算管理水平進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。

部門(mén)行政效能是指在行政管理活動(dòng)中，各級(jí)行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，以較小的行政資源投入來(lái)實(shí)現(xiàn)最佳的行政工作目標(biāo)，達(dá)到資源配置的最佳狀態(tài)，并符合行政行為合法性、有利性、目的正確性的原則。部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)，即從部門(mén)工作的角度出發(fā)，考察各級(jí)政府部門(mén)在運(yùn)行過(guò)程中，是否有效配置資源，是否規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化履行行政職責(zé)，是否合規(guī)、高效實(shí)施對(duì)應(yīng)職能行為，從而評(píng)判政府部門(mén)管理創(chuàng)新改革和管理效益的實(shí)現(xiàn)程度。

二、部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的異同

部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的相同點(diǎn)主要表現(xiàn)在評(píng)價(jià)目的及評(píng)價(jià)載體方面：

首先，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的目的相同，也即通過(guò)評(píng)價(jià)，推動(dòng)部門(mén)多種資源的合理配置、工作流程的科學(xué)設(shè)置，最終實(shí)現(xiàn)工作效率的提高。財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》中提到，開(kāi)展部門(mén)支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)的目的是 “促進(jìn)部門(mén)從整體上提升預(yù)算績(jī)效管理工作水平，提高財(cái)政資金使用效益，保障部門(mén)更好地履行職責(zé)”。國(guó)家層面目前尚未就行政效能評(píng)價(jià)出臺(tái)細(xì)致規(guī)定，以上海市《關(guān)于本市進(jìn)一步推進(jìn)政府效能建設(shè)的意見(jiàn)》文件為例，文件指出，要通過(guò)開(kāi)展政府部門(mén)效能評(píng)估、提升行政監(jiān)督實(shí)效，以最終“轉(zhuǎn)變政府職能，降低管理成本，提高政府辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府管理的能力和水平”。

其次，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的載體相同，也即有賴(lài)于科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面，財(cái)政部于2013年發(fā)布了 “績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架”，包含部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在內(nèi)。部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)方面，北京、上海、河北等地開(kāi)展了嘗試，就評(píng)價(jià)維度、各部分權(quán)重、數(shù)據(jù)來(lái)源等方面進(jìn)行了初步探索，目前國(guó)內(nèi)尚缺少統(tǒng)一的框架，但均以指標(biāo)為載體進(jìn)行評(píng)價(jià)。

兩者的不同之處主要表現(xiàn)為評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)組織形式等方面：

其一，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的對(duì)象不同。部門(mén)整體支出評(píng)價(jià)對(duì)象為部門(mén)資金，關(guān)注部門(mén)資金效益的發(fā)揮，是對(duì)部門(mén)基本支出和項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)，上海市財(cái)政局明確指出“立足支出，以財(cái)評(píng)事”是開(kāi)展部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則之一。部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的對(duì)象為部門(mén)工作，關(guān)注部門(mén)職能是否有效履行，包括部門(mén)資源是否科學(xué)配置、部門(mén)管理流程是否優(yōu)化、部門(mén)運(yùn)作方式是否完善、部門(mén)工作作風(fēng)是否改進(jìn)等。部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)揭示政府管理的效能狀況，反映效能建設(shè)制度設(shè)計(jì)與實(shí)施運(yùn)行的有效性。

其二，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)內(nèi)容不同。部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系框架主要分為投入、產(chǎn)出、效果、可持續(xù)影響等維度。部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系框架包括行政權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)情況、行政權(quán)力機(jī)制完善情況、部門(mén)基礎(chǔ)管理情況、工作完成情況、行政監(jiān)督與行政問(wèn)責(zé)反饋結(jié)果等維度。具體對(duì)照情況如表1所示。

表1 評(píng)價(jià)內(nèi)容對(duì)照表

其三，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)組織形式不同。部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面，各級(jí)財(cái)政部門(mén)、預(yù)算主管部門(mén)是責(zé)任主體，其中財(cái)政部門(mén)組織開(kāi)展部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，包括擬定工作方案，委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)部門(mén)整體支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，組織相關(guān)專(zhuān)家對(duì)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審等，評(píng)價(jià)結(jié)果匯報(bào)對(duì)象是各級(jí)人大。部門(mén)效能評(píng)價(jià)則是一項(xiàng)由多部門(mén)參與，以政府部門(mén)為主導(dǎo)的工作。目前各地推進(jìn)此項(xiàng)工作的主體并不統(tǒng)一，北京市政府部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)工作中，市政府辦公廳、市監(jiān)察局、市人力社保局、市政府法制辦、市編辦等部門(mén)都是主體；上海市各級(jí)政府成立政府效能建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組 （與行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”），負(fù)責(zé)組織評(píng)議和考核各相關(guān)部門(mén)行政效能建設(shè)工作；成都市則由市監(jiān)察局牽頭，聯(lián)合市機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共同組織實(shí)施。各評(píng)價(jià)主體根據(jù)三定方案、行政效能建設(shè)任務(wù)書(shū)等文件，依據(jù)被評(píng)價(jià)部門(mén)提供的相關(guān)資料給出考評(píng)意見(jiàn)，評(píng)價(jià)工作也可委托第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，評(píng)價(jià)結(jié)果匯報(bào)對(duì)象為各級(jí)政府或相應(yīng)組織部門(mén)。

三、部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的聯(lián)系與應(yīng)用

綜合上文內(nèi)容，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)邏輯路徑不同，前者評(píng)價(jià)對(duì)象為資金，結(jié)論著眼于部門(mén)整體預(yù)算資金效益的發(fā)揮；后者評(píng)價(jià)對(duì)象為部門(mén)工作，結(jié)論著眼于部門(mén)職能的規(guī)范、高效履行。然而，若從部門(mén)運(yùn)行角度出發(fā)，兩者之間仍存在聯(lián)系。

一方面，從理論層面來(lái)看，行政效能建設(shè)是基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)化的行政權(quán)力、完善的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、科學(xué)的基礎(chǔ)管理將有效明確部門(mén)在行政架構(gòu)中的定位、部門(mén)與相關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)關(guān)系、部門(mén)工作機(jī)制和流程，從而為部門(mén)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、落實(shí)中長(zhǎng)期規(guī)劃、完成年度工作計(jì)劃提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，也即行政效能建設(shè)構(gòu)成部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的制度環(huán)境；反過(guò)來(lái)，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)將幫助部門(mén)聚焦績(jī)效薄弱點(diǎn)，并促使部門(mén)對(duì)原因展開(kāi)分析，從而不可避免地將部分問(wèn)題根源回溯至效能建設(shè)上來(lái)，這一過(guò)程有助于推動(dòng)政府管理流程優(yōu)化或再造，也即部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)可以在某種程度上體現(xiàn)出部門(mén)行政效能建設(shè)的整體水平，并倒逼制度環(huán)境的調(diào)整與優(yōu)化。

另一方面，從部門(mén)工作管理的實(shí)際來(lái)看，盡管部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)路徑不同，但數(shù)據(jù)間存在高度的共享關(guān)系，也因此造成部分評(píng)價(jià)內(nèi)容可能重復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，原因可表述如下：預(yù)算部門(mén)通常遵從目標(biāo)管理的思路，將年內(nèi)需要完成的各項(xiàng)工作列入工作計(jì)劃，這種處理方式下行政效能建設(shè)工作就極有可能表現(xiàn)為預(yù)算中的專(zhuān)項(xiàng)，從而不僅作為效能建設(shè)內(nèi)容被評(píng)價(jià)，也作為績(jī)效評(píng)價(jià)中的“產(chǎn)出”被評(píng)價(jià)；即使并未以專(zhuān)項(xiàng)形式而僅僅作為日常工作推進(jìn)（即沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算保障），按照當(dāng)下部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)中考察 “年度工作計(jì)劃對(duì)應(yīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行情況、履行效果”的思路，仍然有可能對(duì)行政效能建設(shè)的部分內(nèi)容 （仍處在推進(jìn)建設(shè)過(guò)程中的部分內(nèi)容，而非整體的制度體系）進(jìn)行考察。

上述兩點(diǎn)聯(lián)系表明評(píng)價(jià)工作中各相關(guān)部門(mén)不僅應(yīng)注意到兩者之間相輔相成的關(guān)系，而且也需充分掌握和理解兩者在實(shí)際操作中的復(fù)雜情形。從高效推進(jìn)評(píng)價(jià)工作的角度，我們提出以下建議：

一是注重部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)的結(jié)合應(yīng)用，即充分利用兩者評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)結(jié)論方面的互補(bǔ)性，提高兩者在實(shí)施階段的科學(xué)性和針對(duì)性。具體來(lái)說(shuō)，部門(mén)整體支出是部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作和特定任務(wù)、實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展的資金保障。部門(mén)整體支出的績(jī)效目標(biāo)，即是對(duì)部門(mén)職責(zé)實(shí)現(xiàn)情況的描述，而這一點(diǎn)與行政效能建設(shè)聯(lián)系緊密。因此，在設(shè)計(jì)部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)方案時(shí)，不能將其和部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)完全割裂開(kāi)，而應(yīng)該按照部門(mén)職責(zé)、部門(mén)行政權(quán)力等信息確定部門(mén)績(jī)效目標(biāo)。而在設(shè)計(jì)部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)方案時(shí)，也應(yīng)參考部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)中績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)欠佳的部分，確定重點(diǎn)考核內(nèi)容，從而切實(shí)推動(dòng)部門(mén)管理創(chuàng)新改革進(jìn)程。

二是加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免重復(fù)考核。鑒于部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)行政效能評(píng)價(jià)目前尚在探索階段，且現(xiàn)階段部門(mén)支出績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和行政效能建設(shè)工作都服從于目標(biāo)管理思路，因此在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，兩者存在較大的重復(fù)考核風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)避上述風(fēng)險(xiǎn)，各評(píng)價(jià)組織方應(yīng)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或者合作，明確各自評(píng)價(jià)的側(cè)重，圍繞對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)內(nèi)容界定數(shù)據(jù)范圍，盡量避免重復(fù)考察。對(duì)于確實(shí)有必要同時(shí)納入兩個(gè)評(píng)價(jià)體系中的部分內(nèi)容 （主要表現(xiàn)為部門(mén)整體支出評(píng)價(jià)對(duì)部門(mén)效能建設(shè)的涵蓋，如納入年度工作計(jì)劃中的行政審批業(yè)務(wù)指南和辦事指南的編制、權(quán)力清單及責(zé)任清單的推進(jìn)等），應(yīng)通過(guò)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)促成數(shù)據(jù)共享，從而減少預(yù)算單位負(fù)擔(dān)、提高評(píng)價(jià)效率。

另外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在大數(shù)據(jù)積累和應(yīng)用不斷深化的當(dāng)下，評(píng)價(jià)各相關(guān)方應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)的質(zhì)量管理，推動(dòng)各方數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)與融合，逐步形成跨業(yè)務(wù)、跨部門(mén)、跨層級(jí)的公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，保障評(píng)價(jià)工作合理、高效開(kāi)展，切實(shí)發(fā)揮評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督和引導(dǎo)作用。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

[1]劉敏.整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方法初探[J].財(cái)政監(jiān)督，2016，（10）.

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）