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        芻議中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的風(fēng)險(xiǎn)與防控

        2017-03-28 05:16:21財(cái)政部駐河南專員辦
        財(cái)政監(jiān)督 2017年1期
        關(guān)鍵詞:資金

        ●財(cái)政部駐河南專員辦

        芻議中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的風(fēng)險(xiǎn)與防控

        ●財(cái)政部駐河南專員辦

        近年來,中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了多項(xiàng)改革,取得了很好成效。本文從工作實(shí)際出發(fā),從“防范廉政風(fēng)險(xiǎn)”角度,分析了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理使用中存在的一些問題,提出了加強(qiáng)和改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的政策建議。

        轉(zhuǎn)移支付 風(fēng)險(xiǎn) 防控

        中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 (以下簡稱“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”),系中央政府為實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)無償給予地方政府,由接受轉(zhuǎn)移支付的政府按照中央政府規(guī)定的用途安排使用的預(yù)算資金。目標(biāo)是提高資金使用效率,更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。本文結(jié)合調(diào)研實(shí)際,從“防范廉政風(fēng)險(xiǎn)”角度,分析專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理使用中面臨的主要問題,并提出對策建議。

        一、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革情況

        1994年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模只有590億元,占中央財(cái)政支出的14%。2016年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算約5萬億元,占中央財(cái)政支出的比重上升至約62%。其中,擬安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付約2萬億元,占轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總額約40%。

        中央財(cái)政集中的財(cái)力,主要用于增加對地方、特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付在緩解地方財(cái)政支出壓力、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、保障各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)民生政策落實(shí)和促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

        為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)及國務(wù)院專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革有關(guān)政策精神,中央財(cái)政主要采取了以下措施:

        第一,優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。一是嚴(yán)格控制新設(shè)專項(xiàng)。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),原則上不再新設(shè)。二是清理整合已有項(xiàng)目。從2014年的150項(xiàng)減少為2015年的96項(xiàng)。三是切實(shí)壓減項(xiàng)目金額。如對涉及競爭性領(lǐng)域或補(bǔ)助企業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目的支出,加大壓縮力度。四是民生資金總體增長。如2016年困難群眾基本生活救助補(bǔ)助資金預(yù)算1370億元,較上年增長5.7%。

        第二,強(qiáng)化預(yù)算管理。一是提前下達(dá)預(yù)算。確保列入地方年度預(yù)算。二是推進(jìn)信息公開。主動(dòng)向社會(huì)公開專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體項(xiàng)目和管理辦法。三是做好績效評價(jià)。2015年中央部門績效評價(jià)項(xiàng)目數(shù)量和金額分別增長約26%、27%,評價(jià)結(jié)果與2016年預(yù)算安排掛鉤。

        第三,鼓勵(lì)地方整合。鼓勵(lì)地方政府在不改變專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用途的基礎(chǔ)上,將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合使用。

        第四,推進(jìn)法制建設(shè)。在新《預(yù)算法》中補(bǔ)充了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的諸多內(nèi)容。財(cái)政部還出臺(tái)了中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法、績效目標(biāo)管理暫行辦法等制度。

        二、存在的主要問題

        (一)部分資金呈現(xiàn)條塊化碎片化

        專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類多,目標(biāo)多元。部分項(xiàng)目存在小、散、多頭管理、重復(fù)建設(shè)等問題,資金碎片化導(dǎo)致難以形成規(guī)模效益。以涉農(nóng)資金為例,涉農(nóng)資金多達(dá)6大類幾十項(xiàng),涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、教育、社保等諸多部門。由于基層涉農(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管有難度、不到位,“靠山吃山、肥水不流外人田”現(xiàn)象較為普遍。

        (二)介入地方事權(quán)和支出責(zé)任偏多偏細(xì)

        專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立與安排,涉及中央政府與地方政府事務(wù)的管理邊界和責(zé)任。當(dāng)前,“邊界”尚不清晰:一是政府職能定位不清,一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù),財(cái)政包攬偏多;二是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理,一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù),中央承擔(dān)偏多;等等。由此,造成了部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不盡合理。如學(xué)前教育專項(xiàng)資金、中央車購稅補(bǔ)助資金等。

        (三)項(xiàng)目法分配資金自由裁量權(quán)偏大

        我國市場經(jīng)濟(jì)尚處于改革階段,要素市場還不夠健全,行政人員據(jù)此作出科學(xué)決策的難度增大,部分資金分配低效化問題較為突出。采取項(xiàng)目法等行政化方式配置資金,賦予各級(jí)政府部門相關(guān)人員自由裁量權(quán)偏大。這種分配模式,容易導(dǎo)致監(jiān)督制衡機(jī)制失效,法定辦事程序流于形式。

        (四)涉及競爭性領(lǐng)域或補(bǔ)助企業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目的支出績效不佳,尋租問題突出

        主要表現(xiàn)為“公益性”、“外部性”標(biāo)準(zhǔn)往往復(fù)雜模糊,補(bǔ)助對象難以確定;部分涉企財(cái)政資金進(jìn)入競爭性領(lǐng)域,影響企業(yè)之間的公平競爭;一些企業(yè)為爭取補(bǔ)助無序博弈、商業(yè)賄賂等不正當(dāng)競爭導(dǎo)致廉政風(fēng)險(xiǎn)陡增;一些中介機(jī)構(gòu)違規(guī)介入和影響資金分配,謀取不當(dāng)利益。

        (五)監(jiān)管體制不夠完善

        一是內(nèi)部控制缺失,未形成有效的監(jiān)督制衡。一些部門和單位沒有落實(shí)中央提出的建立和實(shí)施內(nèi)部控制的要求,建立健全內(nèi)部控制體系。二是政務(wù)信息公開不夠充分。造成社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督因信息不對稱,監(jiān)督作用受到限制、難以發(fā)揮。三是執(zhí)紀(jì)問責(zé)偏少、偏軟。各級(jí)財(cái)政、審計(jì)、主管部門的監(jiān)督檢查不少,但依法依紀(jì)問責(zé)依然偏少、偏軟。

        三、加強(qiáng)和改進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的對策建議

        (一)構(gòu)建完善項(xiàng)目設(shè)立、評估、退出新機(jī)制

        進(jìn)一步清理、規(guī)范、整合項(xiàng)目,提高資金項(xiàng)目的有效性。在設(shè)立環(huán)節(jié),對于涉及面廣的項(xiàng)目設(shè)立,可考慮引入社會(huì)聽證程序。通過利益相關(guān)方的有序參與,在頂層設(shè)計(jì)環(huán)節(jié),優(yōu)先做好項(xiàng)目必要性和可行性、資金分配合理性等方面的充分論證,力求項(xiàng)目設(shè)立公開、公平、公正。在評估環(huán)節(jié),對于資金政策和項(xiàng)目績效的評估,可考慮引入獨(dú)立、專業(yè)的“第三方機(jī)構(gòu)”,定期評估,做好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目或政策的事前調(diào)研論證、事中落實(shí)跟蹤、事后績效評估,確保資金政策高效、精準(zhǔn)。在退出環(huán)節(jié),與財(cái)政事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制緊密結(jié)合,及時(shí)退出低效或失效的項(xiàng)目。一是退出地方事權(quán)范圍的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,屬于地方事權(quán)的專項(xiàng),劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。二是取消政策到期、政策調(diào)整、績效低下等已無必要繼續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目。三是整合部分項(xiàng)目,對目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項(xiàng)目予以整合。

        (二)優(yōu)化資金分配方式,減少審核審批程序

        優(yōu)化資金分配方式,應(yīng)積極探索實(shí)行“因素法或市場主導(dǎo)方式為正常、項(xiàng)目法或行政主導(dǎo)方式為特例”的新模式,逐步將審核審批手續(xù)減少到最低,最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)無審批的網(wǎng)上備案制。

        一是要將行政化管制降到最低。改革過程中,要盡快規(guī)范政府及職能部門在財(cái)政資金分配中的職能定位。在現(xiàn)有法律框架下,創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式,放松和解除政府對要素市場不必要的行政管制,最大程度減少項(xiàng)目法分配資金,“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。

        二是要完善制度,杜絕“暗箱”操作和上下級(jí)博弈。結(jié)合公共物品的屬性及我國事權(quán)劃分的一些原則性規(guī)定,應(yīng)盡快形成事權(quán)劃分的總體框架,并進(jìn)一步確立事權(quán)和支出責(zé)任的清晰邊界,據(jù)此改進(jìn)優(yōu)化資金分配,為財(cái)政體制的法治化建設(shè)提供支撐,使事權(quán)的分配和支出責(zé)任進(jìn)一步法制化、規(guī)范化。

        三是要取消審批,改為網(wǎng)上備案制。改進(jìn)和規(guī)范涉企財(cái)政資金管理,取消不必要的審批制度等,逐步全面過渡到“網(wǎng)上備案制”。

        (三)推進(jìn)政企、政資、政市分開

        財(cái)政資金的合理有效配置是要素市場中很重要的一環(huán),對保障市場健康發(fā)展很重要。建議從三個(gè)方面著力:一是要?jiǎng)澐趾谜c市場的邊界。政府應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)“政市分開”,該交由市場去配置的財(cái)政資金等資源,要盡量尋求市場化解決方案,廣泛實(shí)行因素法或規(guī)范、公開的招投標(biāo)等方式。二是要公平對待國有經(jīng)濟(jì)和非國有經(jīng)濟(jì)。要推進(jìn)財(cái)政資金分配方式的改革,首先要體現(xiàn)公平性;治本之策是盡快實(shí)現(xiàn)“政企分開、政資分開”。三是要打破不合理的部門利益格局,逐步消解部門或少數(shù)人群既得利益固化。對支持方向相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,要實(shí)行整合提效,防止資金的條塊化、碎片化。以績效為導(dǎo)向,消解財(cái)政資金不合理的“部門化割裂”。通過財(cái)政資金的統(tǒng)籌規(guī)劃管理,推進(jìn)部門“政企分開”改革,將部門所辦的低效公司、養(yǎng)人公司推向市場,有助于提高全社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

        (四)推進(jìn)信息化建設(shè),強(qiáng)化對基層預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控

        近日,財(cái)政部下發(fā)了《專員辦開展中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管暫行辦法》,進(jìn)一步明確了專員辦在轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管中的職責(zé)定位,要求逐步建立和完善監(jiān)控體系。但目前信息化建設(shè)成為監(jiān)管的瓶頸。對點(diǎn)多線長面廣的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行過程監(jiān)控,以專員辦現(xiàn)有的力量,必須采取信息化手段,向資金使用單位延伸,傳導(dǎo)管理壓力??梢员日债?dāng)前正在試點(diǎn)運(yùn)行的“財(cái)政授權(quán)支付資金監(jiān)控”模式,在財(cái)政國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中增加開發(fā) “專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控”子系統(tǒng),授權(quán)專員辦動(dòng)態(tài)監(jiān)控中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行情況,實(shí)施過程控制,及時(shí)反饋資金使用信息。

        在上述系統(tǒng)尚未開發(fā)之前,專員辦按照授權(quán)可以利用現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)條件,選取財(cái)政部要求開展重點(diǎn)監(jiān)管的部分項(xiàng)目,實(shí)行點(diǎn)對點(diǎn)監(jiān)管。專員辦可根據(jù)第一時(shí)間掌握的資金使用情況,有針對性地開展核查、檢查、調(diào)研、評價(jià)工作,形成預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管結(jié)果,定期向部領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)業(yè)務(wù)司局反饋預(yù)算執(zhí)行情況。對下傳導(dǎo)財(cái)政管理壓力,強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控,真正實(shí)現(xiàn)“防范風(fēng)險(xiǎn)、有利于廉政建設(shè)”的目標(biāo)。

        (五)完善監(jiān)管體制,有效發(fā)揮各部門的管理職能

        一是強(qiáng)化內(nèi)控,提供保障。建議財(cái)政部各業(yè)務(wù)司局結(jié)合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金流向,通過資金管理辦法等政策法規(guī),向中央及地方相關(guān)部門提出加強(qiáng)內(nèi)部控制的具體要求,督促相關(guān)單位加強(qiáng)資金分配和使用環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控,并將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施有機(jī)融入內(nèi)控制度之中,起到切實(shí)保障資金安全的作用。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施要精細(xì)化、具有操作性,對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)管控。并切實(shí)推進(jìn)內(nèi)控流程和防控措施信息化工作,將內(nèi)控流程和防控措施固化融入信息系統(tǒng),使業(yè)務(wù)程序公開透明、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)管控有力。

        二是細(xì)化責(zé)任,完善制度。首先要細(xì)化責(zé)任定位。財(cái)政部、專員辦、地方財(cái)政分別應(yīng)該干什么,財(cái)政部各司局要管到什么程度,地方政府的責(zé)任如何落實(shí)等等,要首先給出清晰的界定。要規(guī)范細(xì)化各級(jí)政府、各部門、各崗位的職責(zé)分工,做到管理留痕;要明確相關(guān)人員各自責(zé)任,厘清內(nèi)部與外部責(zé)任邊界。其次要完善制度體系。對各級(jí)財(cái)政及主管部門專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督職責(zé)的主要內(nèi)容、涉及環(huán)節(jié)、采用方式、成效體現(xiàn)、違規(guī)責(zé)任、懲戒措施等,均要形成具有約束性和操作性的制度辦法。

        三是提高素質(zhì),提升質(zhì)效。財(cái)政部相關(guān)司局要充分發(fā)揮專員辦和地方財(cái)政作用,強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo),加大對口培訓(xùn),尤其是強(qiáng)化操作層面的精準(zhǔn)化和專業(yè)化培訓(xùn)。通過集中培訓(xùn)、建章立制、規(guī)范流程,不斷提高監(jiān)管隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì);通過狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè),教育好人、管好人,鍛煉好一支可靠的隊(duì)伍,才能管好資金。要充分利用信息化手段實(shí)施監(jiān)管,并根據(jù)需要采取政府購買服務(wù)等方式,將適合于社會(huì)力量參與的監(jiān)督工作交由科研院所、中介機(jī)構(gòu)等第三方力量承擔(dān),既彌補(bǔ)監(jiān)督隊(duì)伍人員力量不足,也解決部分業(yè)務(wù)的專業(yè)性難題,有效提升監(jiān)督工作質(zhì)量。

        四是維護(hù)法紀(jì),嚴(yán)肅問責(zé)。將維護(hù)法紀(jì)的廉政防控要求,落實(shí)到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管范圍和監(jiān)管流程全覆蓋的各個(gè)節(jié)點(diǎn),突出重點(diǎn),注重實(shí)效。根據(jù)《預(yù)算法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、黨章黨規(guī)黨紀(jì)等法規(guī)制度要求,各級(jí)監(jiān)管部門要切實(shí)履責(zé),維護(hù)法制和廉潔紀(jì)律;對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)違法問題,要嚴(yán)肅查處并依法依規(guī)對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。進(jìn)一步規(guī)范做好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制事前審核,有效監(jiān)控專項(xiàng)資金(含基建項(xiàng)目)預(yù)算執(zhí)行,重點(diǎn)關(guān)注中央重大項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)管理,科學(xué)開展相關(guān)項(xiàng)目績效管理與評價(jià)工作,以確保中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范、安全、有效。

        [1]陳旭佳.中國均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2014.

        [2]樓繼偉.中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2013.

        [3]謝京華.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究[M].浙江:浙江大學(xué)出版社,2011.

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