苑全璽， 于永達

(清華大學 公共管理學院，北京 100084)

后金融危機時期中國資源型企業(yè)海外并購政治風險研究

苑全璽， 于永達

(清華大學 公共管理學院，北京 100084)

2008 年由美國引發(fā)的金融危機，導致許多戰(zhàn)略性資源價格暴跌，為中國企業(yè)通過海外并購的方式實現(xiàn)快速發(fā)展提供了歷史性的機遇。中國資源型企業(yè)在海外并購中面臨的最大風險就是政治風險，例如意識形態(tài)的偏見、國家安全壁壘、國家保護主義，以及東道國政治動蕩等。為了有效管理政治風險，確保海外并購的成功實施，中國企業(yè)在海外并購中應采取的對策是：從戰(zhàn)略上高度重視政治風險，健全海外投資風險評估體系和預警機制，加強中國企業(yè)在東道國的融入程度，建立健全海外投資法及保險體系等。

后金融危機時期；中國；資源型企業(yè)；海外并購；政治風險

自20世紀70年代以來，隨著全球經(jīng)濟一體化步伐的加快，跨國公司作為全球經(jīng)濟的重要主體，對經(jīng)濟全球化的發(fā)展起著巨大的推動作用?？鐕静粩嗤苿痈鞣N生產(chǎn)要素的全球性流動和最優(yōu)組合，實現(xiàn)了經(jīng)濟效率的大幅提高。海外并購是跨國公司快速、高效發(fā)展的重要手段，跨國公司通過海外并購實現(xiàn)全球產(chǎn)業(yè)整合，提高公司的全球競爭力。經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，中國的綜合國力已大幅提升，成為僅次于美國的全球第二大經(jīng)濟體，同時也涌現(xiàn)出一批實力強勁的中國企業(yè)。隨著中國企業(yè)實力的日益增強，已經(jīng)有越來越多的中國企業(yè)參與到全球并購之中，成為重塑全球經(jīng)濟的重要力量。

一、中國資源型企業(yè)海外并購現(xiàn)狀

伴隨著中國改革開放的歷史進程，中國企業(yè)開始了海外并購之路。2001年加入世界貿(mào)易組織(WTO)以后，中國經(jīng)濟迅速融入全球經(jīng)濟一體化的進程當中，進入了高速增長期。隨著工業(yè)的迅速發(fā)展，礦產(chǎn)資源需求也與日俱增。2002年，中國成為僅次于美國的全球第二大石油消費國。2004年，中國石油對外依存度已上升到 44%，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著資源短缺的嚴峻形勢*肖金泉.機遇與挑戰(zhàn):中國公司海外并購的風險與防范[M].北京：法律出版社,2012:23-40.。

進入21世紀以來，全球經(jīng)濟在互聯(lián)網(wǎng)的推動下進入快速增長期，以中國為首的新興經(jīng)濟體發(fā)展迅猛，國際大宗商品價格經(jīng)歷了前所未有的爆炸式增長，例如國際石油價格短短幾年間從每桶30美元增長到180多美元。資源價格的大幅上漲嚴重影響了中國企業(yè)的利益，加快了中國企業(yè)在海外并購的步伐。2008年爆發(fā)于美國的全球金融危機引發(fā)國際大宗商品價格大幅暴跌，為中國資源型企業(yè)通過海外并購來增強競爭實力提供了難得的機遇。與此同時，中國經(jīng)濟對海外礦產(chǎn)資源的過度依賴和國際資源市場價格的大幅波動，給中國礦產(chǎn)資源安全造成了嚴重隱患。

2009年是中國企業(yè)海外礦產(chǎn)資源并購的一個高峰年，中國大型中央企業(yè)例如中國鋁業(yè)公司、中國海洋石油總公司等在國際市場發(fā)起了上百億美元的大型收購交易。這些大規(guī)模的資源收購引起了有關(guān)資源國家和國際大型資源公司的擔憂。在這一時期，中國企業(yè)到海外并購資源資產(chǎn)的交易大幅增加，并購金額也從之前的數(shù)億美元上升到數(shù)百億美元，而且并購的形式也更加多樣。這一時期，中國資源型企業(yè)海外并購主要有以下幾個特點：第一，并購數(shù)量迅速增加，交易金額特別巨大。僅中國鋁業(yè)公司收購澳大利亞力拓公司部分股權(quán)的單筆交易就將近200億美元。第二，采取多種并購方式。中國企業(yè)開始頻繁采取與國外企業(yè)聯(lián)合并購的方式，甚至采取與并購目標國企業(yè)聯(lián)合并購的方式。與美國等發(fā)達國家的跨國公司聯(lián)合并購第三方企業(yè)，可以提高中國企業(yè)的國際競爭力，減小并購風險，特別是政治風險。例如，中國鋁業(yè)公司聯(lián)合美國鋁業(yè)公司收購澳大利亞力拓公司部分股份。第三，并購主體多元化。這一時期越來越多的民營企業(yè)例如新疆廣匯實業(yè)投資集團公司、漢能控股集團公司等開始了海外礦產(chǎn)資源并購的步伐*馬昀.中國企業(yè)跨國并購與風險控制[M].北京：經(jīng)濟科學出版社,2013：79-98.。

隨著中國企業(yè)海外并購步伐的加快和并購規(guī)模的擴大，中國企業(yè)在海外并購中面臨的政治風險也與日俱增(如表1所示)。如何將政治風險控制在較低的水平，是中國資源型企業(yè)海外并購成功的關(guān)鍵因素。

表1 中國資源型企業(yè)近年海外并購案例

二、中國資源型企業(yè)海外并購遭遇的政治風險

中國資源型企業(yè)在海外并購中面臨最多的就是政治風險。政治風險的突發(fā)性、強制性往往讓投資企業(yè)措手不及，特別是在我國海外投資保險制度尚未建立的情況下，防范和化解海外并購的政治風險是我們必須高度重視的問題。由于中國的政治制度與西方國家不同，而且并購中很多企業(yè)是大型國有企業(yè)，因此中國企業(yè)在海外并購中面臨的政治風險更加突出。

(一)意識形態(tài)的偏見

在中國企業(yè)跨國并購過程中，東道國的政治制度、民族意識和國家意志，執(zhí)政黨的基本政策及其連續(xù)性和穩(wěn)定性，東道國與中國的政治經(jīng)濟關(guān)系，這些都在很大程度上直接影響著中國企業(yè)跨國并購的成敗。以美國為例，美國人在心理上對中國企業(yè)存在很大的偏見。美國人的心目中仍然是以歐洲為中心，這種特定的民族文化導致美國人對非歐洲的中國企業(yè)進入美國市場抱有特別復雜的心情。他們可以接受英國、法國等歐洲企業(yè)對美國企業(yè)的并購，但對中國企業(yè)并購美國企業(yè)則十分警惕，乃至十分反感。

美國著名智庫伍德羅·威爾遜國際研究中心2011年發(fā)布的一份研究報告顯示，中國對美國直接投資受到三類政治干預：一是商業(yè)利益團體干擾交易正常進行，二是政治家利用“中國威脅論”換取政治資本，三是“鷹派”人士對中國企業(yè)充滿敵意*張祥.機遇與挑戰(zhàn):中國企業(yè)的跨國并購[M].北京：社會科學文獻出版社,2014：237-241.。

美國前國務卿基辛格在《論中國》一書中指出：在美國出現(xiàn)了一種思潮，認為中國的崛起對美國在亞太地區(qū)的地位構(gòu)成威脅，稱中國為“敵對國家”*亨利·基辛格.論中國[M].胡利平,林華,楊韻琴, 等譯.北京:中信出版社,2012:78.。這是某些美國人對中國的“新冷戰(zhàn)思維”。在世界上仍有許多國家特別是歐美國家，由于國家政治制度、價值觀念、歷史傳統(tǒng)等原因，有些政客和社會團體在人權(quán)問題、國家制度等方面對中國存在很多偏見和誤解。他們無視中國的改革和進步，看中國都戴著“有色眼鏡”。他們通過各種途徑向本國政府施加壓力，對中國企業(yè)向本國投資經(jīng)常持反對態(tài)度。

(二)國家安全壁壘

石油資源是不可再生的戰(zhàn)略資源，與國際政治變化緊密聯(lián)系在一起，外國企業(yè)并購石油資源往往會受到東道國政府直接或間接的政治干預。2002年，由于俄羅斯政府的干預中國石油天然氣集團公司最終放棄收購俄羅斯斯拉夫石油公司；2003年，中國海洋石油總公司與中國石油化工集團公司參與購買英國天然氣集團在哈薩克斯坦里海北部油田失?。?009年，中鋁集團斥資195億美元收購澳大利亞力拓鐵礦石公司股權(quán)，也因澳大利亞政府的干涉最終功虧一簣。

當今世界大部分國家，在涉及能源礦產(chǎn)的跨國并購交易中，都需要經(jīng)過政府的審核和批準。如果東道國政府認為該項交易會威脅到本國的經(jīng)濟利益或國家安全，通常會否決該項交易。歐美發(fā)達國家由于對中國國有企業(yè)的偏見，經(jīng)常將一些普通的并購交易提升到威脅國家安全的戰(zhàn)略高度，從而使中國國有企業(yè)在海外并購中遭遇比西方跨國公司更多的阻礙。

(三)后金融危機時期國家保護主義抬頭

加入WTO以后，隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，中國企業(yè)由弱到強，中國的國際地位和國際影響力迅速提高。中國國力的快速提升引起了一些歐美國家的恐慌和敵視，他們對中國大型中央企業(yè)國家化經(jīng)營所表現(xiàn)出的強大實力表示擔憂，擔心本國企業(yè)被中國國有企業(yè)并購。在歐美和印度一些國家存在“中國威脅論”的言論，這些國家以種種理由阻止中國企業(yè)進入本國市場，對中國企業(yè)的兼并和收購設(shè)置各種障礙。

2008年全球金融危機導致資源價格暴跌，給中國企業(yè)海外并購提供了難得的機遇。由于金融危機海外企業(yè)資產(chǎn)嚴重貶值，為了緩解流動性短缺的問題，金融機構(gòu)和各類企業(yè)不得已大量出售資產(chǎn)以走出資金短缺的困境，導致資產(chǎn)價格大幅下降。與此同時，由于資金缺口嚴重，影響經(jīng)濟正常運行，歐美國家對海外并購的監(jiān)管和審查也相對寬松*劉利.中國跨國并購國家安全審查風險淺析[J].金融經(jīng)濟,2013(7)：87.。

金融危機過后，歐美國家對資金需求不是很迫切了，一些政客自然又回到了原來的立場，歐美國家貿(mào)易保護主義迅速抬頭。2011年以后，世界經(jīng)濟、政治環(huán)境發(fā)生了巨大變化。美元持續(xù)貶值，國外“資源保護主義”“貿(mào)易保護主義”“民族主義”大行其道。國際上一些國家對中國合理利用世界資源懷有成見和戒心，對中國的崛起和發(fā)展懷有敵意，蓄意阻礙和破壞中國企業(yè)的海外并購活動，令中國企業(yè)海外并購困難重重。

(四)西方國家對中國大型國有企業(yè)特別關(guān)注

在歐美發(fā)達國家，雖然也存在國有控股的大型企業(yè)，但數(shù)量不多，占國家經(jīng)濟總量的比重不高，私營企業(yè)是資本主義國家的主要經(jīng)濟形式。由于制度轉(zhuǎn)型尚未完成，中國的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革相對滯后，跨國大型并購主要是國有企業(yè)。由于這些原因，在歐美發(fā)達國家看來，中國國有企業(yè)特別是大型國有企業(yè)的并購行為就等同于中國政府的國家行為，加之西方媒體的大肆渲染，往往將其上升到意識形態(tài)的高度，就給中國企業(yè)特別是大型國有企業(yè)的海外并購增加了很多困難。

2004年，中國五礦集團收購加拿大諾蘭達礦業(yè)公司，遭到了加拿大國家主義者和民族主義者的強烈抗議。《多倫多星報》呼吁聯(lián)邦政府在處理該案時要考慮政治因素，加拿大一些議員和媒體還借口“人權(quán)問題”對政府施壓，最終導致該項目收購失敗*轉(zhuǎn)引自劉曉嵐.中國企業(yè)海外礦產(chǎn)資源并購研究[D].北京：中國地質(zhì)大學,2011.。

(五)部分國家政局動蕩

由于歐美發(fā)達國家的并購門檻太高，一些中國企業(yè)到發(fā)展中國家選擇適合并購的企業(yè)，但又要面對這些國家的政治動亂和戰(zhàn)爭風險，以及市場秩序混亂等問題。雖然發(fā)展中國家市場經(jīng)濟還不成熟，急需引進外資，但為了保護民族工業(yè)，又對外資設(shè)置了種種條件。同時，很多發(fā)展中國家腐敗盛行，關(guān)卡重重，政府效率低下。這是中國企業(yè)在海外并購中遇到的另一個難題*吳術(shù).中國資源類企業(yè)海外并購實證研究[D].長春：吉林大學,2013.。

資源豐富的發(fā)展中國家往往存在政局動蕩和恐怖主義盛行等極端政治風險。中東地區(qū)一直是恐怖襲擊事件多發(fā)之地，其他油氣資源豐富的國家如利比亞、尼日利亞、蘇丹等國都存在國內(nèi)政局不穩(wěn)、社會矛盾尖銳等嚴重的社會問題，因此外商的投資往往面臨著巨大風險。極端武裝分子和民族主義分子都把外資企業(yè)當作“唐僧肉”，一旦危機爆發(fā)，外資企業(yè)經(jīng)常是血本無歸。近年來，中國石油企業(yè)在利比亞、安哥拉、蘇丹、尼日利亞、剛果等發(fā)展中國家進行了大量的投資。中國石油天然氣集團公司已經(jīng)在蘇丹建成了大型油田，中國石油化工集團公司在尼日利亞也有大規(guī)模投資的油田。蘇丹武裝沖突不斷，經(jīng)常有武裝分子騷擾中國石油天然氣集團公司在蘇丹企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)；尼日利亞部落沖突頻發(fā)，經(jīng)常發(fā)生破壞外國油田設(shè)施和石油管線的事件；2011年利比亞政局動蕩，戰(zhàn)爭爆發(fā)，這些都為中國企業(yè)的海外并購敲響了關(guān)注政治風險的警鐘。

三、中國企業(yè)海外并購中管理政治風險的對策

中國已經(jīng)全面融入全球經(jīng)濟一體化的進程，中國企業(yè)海外并購的政治風險管理能力，是決定中國企業(yè)在國際競爭中能否成功的關(guān)鍵因素之一。與歐美國家大型跨國企業(yè)相比，中國企業(yè)在政治風險管理方面的能力還很薄弱。因此，我們必須不斷提升政治風險的管理能力，為中國企業(yè)在國際競爭中發(fā)展壯大而保駕護航。

(一)在戰(zhàn)略上高度重視政治風險

中國企業(yè)走出去是中國融入世界經(jīng)濟的必然選擇，跨國并購的政治風險管理能力是中國企業(yè)在海外并購中能否成功的重要因素。同歐美發(fā)達國家的大型跨國公司相比，中國企業(yè)在政治風險的管理和控制方面還有很大差距。因此，我們必須從戰(zhàn)略高度上重視提高政治風險的管控能力，不能因為害怕政治風險而逃避，應該采取積極主動的管理策略*肖金泉.機遇與挑戰(zhàn):中國公司海外并購的風險與防范[M].北京：法律出版社,2012：179-181.。

盡管政治風險難以預測，但是只要做好風險監(jiān)測，針對不同的政治風險提前做好完善的應對方案，我們還是可以把政治風險控制在可以承受的范圍之內(nèi)。中國企業(yè)在國際化的進程中應該向國際先進企業(yè)學習如何管理海外政治風險，特別是應該向BP、殼牌、艾克森—美孚這樣的國際大型能源公司學習他們的管理制度和應對方法。這些大公司在上百年的經(jīng)營中遇到過很多戰(zhàn)爭、暴亂等嚴重的政治風險，在經(jīng)歷這么多嚴重的政治風險后，他們依然保持著強勁的增長態(tài)勢，這是值得我們深入思考和系統(tǒng)學習的。

(二)健全海外投資風險評估體系和預警機制

海外投資風險評估是一項專業(yè)性和技術(shù)性很強的工作，僅靠企業(yè)本身的力量是難以完成的，我們要加快建立專業(yè)的海外投資風險評估機構(gòu)。目前，我國只有中國出口信用保險公司對海外投資風險有一些初步的研究，但是研究的深度和覆蓋面還都處在起步階段，與國際專業(yè)的海外投資風險評估機構(gòu)相比還有很大的差距。隨著我國企業(yè)在海外的投資規(guī)模越來越大，我們非常需要建立像標準普爾、穆迪這樣具有全球公信力的評估機構(gòu)，為我國企業(yè)在國際市場上的發(fā)展提供可靠、有效的風險建議*吳智.走出去戰(zhàn)略下海外投資政治風險的法律防范[J].湖南社會科學,2004(3):172.。

(三)加強中國企業(yè)在東道國的融入程度

在海外投資中，政治風險對投資企業(yè)所造成損失的嚴重程度，與東道國政府如何處理有著非常重要的關(guān)系。如果該企業(yè)與東道國政府及當?shù)厣鐣M織都保持著融洽的關(guān)系，有著緊密而共同的經(jīng)濟利益，在政治風險發(fā)生的時候，東道國政府和當?shù)厣鐣M織就會對該企業(yè)給予相當大的保護和關(guān)照，從而避免企業(yè)遭受更大的損失。中國企業(yè)可以通過以下措施來加強與東道國的融洽度，減少政治風險造成的損失*孫加韜.中國企業(yè)海外并購的風險防范與化解[J].亞太經(jīng)濟,2005(1):42-44.。

首先，要選擇適當?shù)耐顿Y方式。中國企業(yè)進行海外投資時，可以在投資方式上選擇合資或者合作經(jīng)營的方式，這會把東道國企業(yè)的利益與中國企業(yè)的利益捆綁在一起，將使東道國政府在采取可能損害中國企業(yè)利益的政策時，因為考慮到本國企業(yè)的利益而有所顧慮，這樣就會大大減少中國企業(yè)的損失。

其次，要適當提高當?shù)貑T工的持股比例。這樣做可以提高當?shù)貑T工的歸屬感，增強員工的責任意識，從而會反對本國政府不利于企業(yè)發(fā)展的政治行為。另外，這樣做對東道國政府也會產(chǎn)生某種制約作用，當東道國政府采取相關(guān)行為時會考慮到本國民眾的利益而有所顧忌，這樣就會在一定程度上降低政治風險對企業(yè)造成的損失。

最后，要加大對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的貢獻力度。中國企業(yè)在進行海外投資時，不僅要實現(xiàn)自身發(fā)展，還應該考慮為東道國當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展做出貢獻，樹立中國企業(yè)承擔社會責任的良好形象。例如，可以承擔一些對東道國經(jīng)濟發(fā)展具有關(guān)鍵作用而該國自己又無法完成的項目，例如為當?shù)匦藿C場、醫(yī)院和學校，為當?shù)仄髽I(yè)和員工提供技術(shù)培訓和技術(shù)支持，等等。這樣，可以增加當?shù)孛癖姾驼畬χ袊髽I(yè)的好感，降低政治風險發(fā)生的可能性。

(四)建立健全海外投資法及保險體系

首先，要制定《海外直接投資法》。隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，越來越多的中國企業(yè)在海外進行大規(guī)模的直接投資，海外利益將成為中國重要的核心利益。中國需要加快《海外直接投資法》的制定步伐，以此加強風險防范，切實保護中國企業(yè)的海外投資利益。

其次，要建立海外投資保險制度。國家應成為海外投資保險的主體，可以仿照美國和日本模式，建立海外投資保險制度，為中國企業(yè)的海外投資和跨國并購提供針對政治風險的保險服務。

再次，要完善政策性保險。購買政治風險保險，可以確保在損失實際發(fā)生以后獲得部分賠償。中國出口信用保險公司作為中國唯一的政策性保險公司，一直積極通過海外投資保險產(chǎn)品來幫助中國企業(yè)規(guī)避海外投資的政治風險，此類保險產(chǎn)品可以承保征收、匯兌限制、戰(zhàn)爭，以及政治暴力、政府違約等政治風險。

最后，要充分利用商業(yè)保險。中國企業(yè)在海外投資時，要充分利用商業(yè)保險手段，將風險分散和轉(zhuǎn)移，同時應該注意承保范圍。作為重要的政治風險規(guī)避手段，政治暴力和恐怖主義保險可為企業(yè)可能遭受的損失提供保障，廣泛覆蓋罷工、暴亂、騷亂和恐怖主義活動可能引發(fā)的財產(chǎn)損失、營業(yè)中斷等風險。中國企業(yè)在選擇此類保險時應咨詢并聽取專業(yè)人士的意見，確保承保覆蓋面比較寬，盡量減少公司可能遭受的損失。

(五)發(fā)揮雙邊投資協(xié)定的保護作用

雙邊投資協(xié)定是兩國政府簽訂的旨在保護和促進簽約國之間投資活動的書面協(xié)定。由于目前沒有全球性的多邊投資協(xié)定，雙邊投資協(xié)定就成為國際上最重要的投資糾紛協(xié)調(diào)的依據(jù)。世界各國保護本國企業(yè)的海外投資主要采用雙邊投資協(xié)定。對政治風險的防范，是雙邊投資協(xié)定的重要內(nèi)容。發(fā)揮雙邊投資協(xié)定的保護作用，對于中國企業(yè)防范海外投資中的政治風險具有重要意義*陳菲瓊,鐘芳芳. 中國海外投資政治風險預警系統(tǒng)研究[J]. 浙江大學學報(人文社會科學版),2012(1):87-90.。目前，中國已經(jīng)和美、德、法、意等國簽訂了100多個雙邊投資協(xié)定。應充分利用這些雙邊投資協(xié)定，處理中國企業(yè)海外投資中與東道國之間的糾紛，以恰當?shù)姆绞铰鋵嵧饨槐Ｗo，以國家的力量有效應對海外投資所面臨的各種風險特別是政治風險，以此減少中國企業(yè)的損失。

重要的能源和資源因為不可再生性，在任何國家都是重要的戰(zhàn)略性資產(chǎn)，因此資源的跨國并購有其獨特的政治敏銳性。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，中國資源型企業(yè)海外并購的數(shù)量和交易額快速增長。同時，由于不同的政治制度，歐美國家對中國資源型企業(yè)的海外并購更加警惕，政治風險居高不下。中國企業(yè)必須從戰(zhàn)略上高度重視海外并購的政治風險，更加積極地融入當?shù)厣鐣?，綜合運用各種保險手段，爭取最大限度地降低政治風險，保障海外并購的順利實施。

〔責任編輯：李曉艷〕

The research of political risks of overseas merger and acquisition of Chinese resource-based enterprises in the period of post financial crisis

Yuan Quanxi， Yu Yongda

(SchoolofPublicAdministration，TsinghuaUniversity，Beijing100084，China)

The financial crisis triggered by the United States in 2008 caused many strategic resource prices collapse, providing the historic opportunity for the Chinese enterprises to achieve rapid development by overseas mergers and acquisitions. The most important risk of Chinese resource-based enterprises in overseas mergers and acquisitions is political risk such as ideological bias, barriers of national security, national protectionism and the host country political unrest, etc.In order to effectively control the loss of political risk, in the process of Chinese enterprises in overseas mergers and acquisitions, we should attach great importance to the political risks from the strategic height, founding the system of overseas investment and risk assessment and early warning mechanism, strengthening the integration into in the host country, establishing and improving the overseas investment insurance system to manage political risk and to guarantee the successful implementation of overseas mergers and acquisitions.

the period of post financial crisis； China; resource-based enterprises；overseas mergers and acquisitions；political risk

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201701093

2016-08-10

苑全璽(1983-)，男，山西應縣人，清華大學助理研究員，博士，主要從事國際經(jīng)濟與國際政治研究； 于永達(1953-)，男，山東龍口人，清華大學教授，博士生導師，主要從事國際經(jīng)濟與公共管理研究。

F841.0

A

1000-1751(2017)01-0093-06