苗連琦+劉春燕+胡亞敏+王淑云

摘 要 國家審計無論從本質(zhì)、功能，還是實踐角度，無不揭橥了其對公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力運行是否適當(dāng)?shù)谋O(jiān)控，面對當(dāng)前公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力變異（不作為、行權(quán)過當(dāng)和以權(quán)謀私）的現(xiàn)狀，若追根溯源深挖權(quán)力行使者思想的痼疾，不可否認(rèn)，權(quán)力變異只不過是道德缺失在社會政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的投影。而道德對權(quán)力的監(jiān)控有其獨特的作用機(jī)制，本文就國家審計如何發(fā)揮道德監(jiān)控權(quán)力的作用提出宣傳部、文化部、教育部、審計署聯(lián)合建立道德建設(shè)工作聯(lián)席會議制度從娃娃抓起強(qiáng)化全體公民的基于傳統(tǒng)文化精華的道德教育、協(xié)助中紀(jì)委挖掘傳統(tǒng)家族家規(guī)的精華、大力維護(hù)社會公平正義以涵養(yǎng)道德、嘗試開展道德審計等四個要素構(gòu)成的框架機(jī)制。

關(guān)鍵詞 公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力變異 國家審計 道德作用機(jī)制 權(quán)力監(jiān)控

一、引言

權(quán)力是社會關(guān)系中的重要控制力量，是保證社會運轉(zhuǎn)的必需手段，權(quán)力的運行適當(dāng)則是保障發(fā)揮其功效不可或缺的前提。但是，數(shù)千年的權(quán)力運行實踐證明，權(quán)力本身所具有的擴(kuò)張性、易腐性和變異性等特性往往造成權(quán)力運行過程中的異化。權(quán)力異化又可分為不作為、行權(quán)過度和以權(quán)謀私等情況，而現(xiàn)實中最典型的莫過于以權(quán)謀私和不作為兩種情況。以權(quán)謀私即腐敗，其危害性正如在黨的十八大報告中所指出的，“……這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。 十八大后，一連串的“打虎拍蠅”產(chǎn)生了“不敢腐”的社會效果。但是，出于責(zé)任、利益和心理等方面的考慮，反腐的縱深掘進(jìn)也一定程度上造成權(quán)力行使者尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的不作為（“懶政”或“怠政”）情況的日益突出。本文試圖基于道德對權(quán)力行使的作用機(jī)制，探討國家審計如何進(jìn)一步強(qiáng)化運用此機(jī)制發(fā)揮對公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)控。

二、國家審計在權(quán)力監(jiān)控中的功能發(fā)揮

（一）國家審計本質(zhì)透視審計對權(quán)力的監(jiān)控

《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！边@種憲法賦予的監(jiān)督權(quán)實則是監(jiān)督一切公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的權(quán)力。劉家義（2008）提出“國家審計本質(zhì)上是保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運行的‘免疫系統(tǒng)”[1]。國家經(jīng)濟(jì)社會健康運行須以其質(zhì)量和績效呈現(xiàn)，而質(zhì)量和績效體現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的良好運行、公共權(quán)力的適當(dāng)行使、人民群眾的康安幸福。蔡春 （2009）認(rèn)為審計在本質(zhì)上是一種特殊的經(jīng)濟(jì)控制，目的是保證和促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任得到全面有效的履行[2]。全面有效履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任則是以權(quán)力行使為前提與保障，這種“特殊的經(jīng)濟(jì)控制”則必然囊括對權(quán)力行使的控制和監(jiān)督。鄭石橋（2015）認(rèn)為審計是以系統(tǒng)方法從行為和信息兩個角度獨立鑒證經(jīng)管責(zé)任中的代理問題和次優(yōu)問題并將結(jié)果傳達(dá)給利益相關(guān)者的制度安排[3]。此處的行為則包括公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使，而政府審計本質(zhì)則強(qiáng)調(diào)“以國有資源經(jīng)管責(zé)任中的特定事項為對象，用系統(tǒng)方法收集證據(jù)，對特定事項與既定標(biāo)準(zhǔn)之間的相符程度發(fā)表意見” [3]。其后，鄭石橋（2015）又在分析特定事項中首次提出審計主題的概念，他指出，審計主題包括行為與財務(wù)信息等四類[3]。此處又一次明確了“行為”作為政府審計乃至審計的主題之一，公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使無疑是最重要最核心的行為。縱觀以上，審計權(quán)力監(jiān)控公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力是審計監(jiān)督權(quán)運行畫卷中支撐性的勾勒。

（二）國家審計功能體現(xiàn)審計對權(quán)力的監(jiān)控

本質(zhì)決定功能。國家審計“免疫系統(tǒng)”論認(rèn)為，國家審計功能定位在抵御、揭示、預(yù)防上，三者之間既并列又互補(bǔ)且呈現(xiàn)標(biāo)與本關(guān)系[4]。其中，揭示功能的實效之處在于揭露和監(jiān)督公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使情況，抵御功能則體現(xiàn)在查處了一大批經(jīng)濟(jì)犯罪、奢侈鋪張、損害人民群眾利益以及破壞民主法治的公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使者，預(yù)防功能則表現(xiàn)為通過揭露和查處重大違法犯罪問題對公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使者的強(qiáng)力震懾?！敖?jīng)濟(jì)控制”論認(rèn)為國家審計的功能是對經(jīng)濟(jì)活動的控制[5]，意味著審計既能揭露問題又能直接糾偏，對履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)權(quán)力異化狀況既能發(fā)現(xiàn)而且可以直接矯正?！敖?jīng)濟(jì)監(jiān)督”論則認(rèn)為國家審計的基本功能即經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，就是為防止貪污、腐敗、奢侈鋪張等濫用權(quán)力現(xiàn)象發(fā)生。鄭石橋（2015）提出了國家（政府）審計功能的兩個維度，其一是固有功能，包括鑒證、評價、監(jiān)督；其二是現(xiàn)實功能，即特定的時空下國家審計固有功能的發(fā)揮情況[6]。就權(quán)力監(jiān)控而言，鑒證意味著就權(quán)力行使?fàn)顩r與特定的職權(quán)規(guī)定一致程度發(fā)表意見；評價即為對權(quán)力運行是否適當(dāng)進(jìn)行衡量；監(jiān)督即對權(quán)力異化行為直接或間接加以督促、糾正、控制。

（三）國家審計實踐映射審計對權(quán)力的監(jiān)控

劉家義審計長在2015年底的全國審計工作會議上指出，“十二五”期間全國審計近70萬個單位，促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失1.7萬多億元，移送違法違紀(jì)案件線索2.2萬多件，還協(xié)助有關(guān)部門查處了一批重特大腐敗案件；推動將審計發(fā)現(xiàn)問題納入相關(guān)部門和地方教育實踐活動整改內(nèi)容，促進(jìn)建立健全制度2.7萬多項。這其中涉及到對政策執(zhí)行權(quán)、財政收支管理權(quán)、預(yù)算執(zhí)行管理權(quán)、基建招標(biāo)權(quán)、經(jīng)濟(jì)政策制定權(quán)、國有資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)等等的監(jiān)控。尤其是直接針對領(lǐng)導(dǎo)干部的行權(quán)狀況開展的審計，全國共審計領(lǐng)導(dǎo)干部10萬多人，查出相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有直接責(zé)任的問題金額數(shù)千億元，有數(shù)千人被移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。

三、道德參與權(quán)力監(jiān)控的作用機(jī)制

就審計監(jiān)控權(quán)力而言，蔡春等（2009）構(gòu)建了“ 以權(quán)力控制權(quán)力”、“以權(quán)利控制權(quán)力”和“以道德控制權(quán)力”三位一體的經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計監(jiān)控機(jī)制[2]。其中，“以道德控制權(quán)力”是從權(quán)力監(jiān)控的主體和對象的個人道德信念入手，基于道德機(jī)制的運行探討其作用發(fā)揮的實踐維度。

（一）道德提供“良治”的權(quán)力運行執(zhí)行者及“良好”的社會氛圍。

孟子曾云，“徒法不能以自行”。權(quán)力亦然。卡爾·波普爾（1999）認(rèn)為即便是權(quán)力運行制度設(shè)計再合理，其“功用也常常在很大程度上依賴于相關(guān)的人。制度好似堡壘，它們得由人來精心設(shè)計并操縱”[7]。相同的權(quán)力運行體制，考慮到不同的地區(qū)或者國家，其運行的結(jié)果或者效果可能會迥乎不同，根源可能在于權(quán)力行使者的道德品質(zhì)高低與道德人格差異。因而，完善的權(quán)力運行機(jī)制不僅在制定時要充分考慮到其道德合理性，而且在運行中要依賴具有高度道德感的實施者。道德可利用其長期凝聚沉淀的價值精神，塑造公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使者的道德品質(zhì)，提升公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使者道德能力，從而實現(xiàn)“良治”。另外，道德還可以為權(quán)力運行機(jī)制提供“良好”的社會氛圍，體現(xiàn)在權(quán)力運行制度如果沒有良好社會氛圍支撐，很有可能就會出現(xiàn)不作為、亂作為和以權(quán)謀私等異化現(xiàn)象，原因在于出現(xiàn)此種現(xiàn)象的權(quán)力行使者基于個人經(jīng)濟(jì)利益喪失起碼的道德底線，把一切原因都?xì)w結(jié)于道德之外的權(quán)力運行預(yù)警制度和監(jiān)控制度。

（二）道德引導(dǎo)規(guī)范權(quán)力行為主體從而維護(hù)權(quán)力運行適當(dāng)。

道德作為整個人類社會不可或缺的實踐形態(tài)，其準(zhǔn)則須立足于每個人的道德良心和行為自覺上，公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使者行權(quán)中尤為如此。孔子就認(rèn)為“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”；孟子也認(rèn)為“夫國君好仁，天下無敵”； 董仲舒提出“天立王以為民也。故其德足以安樂民者，天予之；其惡足以賊害民者，天奪之”。兩千多年來，儒家思想業(yè)已浸透普通民眾內(nèi)心，使他們評判權(quán)力行使者往往首先看重的是權(quán)力行使者的道德操守，這也是權(quán)力行使者的從政之本和為官之魂。因而，道德依靠社會輿論和公眾評價，在權(quán)力運行機(jī)制中引導(dǎo)、約束、規(guī)范權(quán)力行使者的行為，是倫理道德作為軟約束軟規(guī)范所特有的社會功能。

（三）道德賦予現(xiàn)行權(quán)力運行規(guī)范以道德底蘊從而確保其相對穩(wěn)定性。

高兆明（2007）認(rèn)為倫理道德是人類實踐中隱而不露又無所不在的靈魂[7]?，F(xiàn)行權(quán)力（公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力）運行規(guī)范則是人類社會實踐中為實現(xiàn)政府職能而設(shè)計和建構(gòu)的，設(shè)計與建構(gòu)的過程要“基于特定的價值基礎(chǔ)，并接受一定價值理念的指引和價值標(biāo)準(zhǔn)的評判[8]”。質(zhì)言之，道德為權(quán)力運行規(guī)范奠定價值基礎(chǔ)并賦予后者以道德合理性。一言蔽之，沒有道德作為支撐的權(quán)力運行規(guī)范，包括任何法律法規(guī)，都難逃“惡”制度之嫌疑，或者簡直就不應(yīng)稱之為制度。不僅如此，道德還在實踐中保障了權(quán)力運行規(guī)范的相對穩(wěn)定性。十八大以來的反腐成果充分體現(xiàn)出我們黨和國家懲治腐敗的堅強(qiáng)決心，同時也暴露了在政治經(jīng)濟(jì)生活中公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使方面一些濫用權(quán)力或以權(quán)謀私等現(xiàn)象，但是人們對于權(quán)力行使和政府運行的基本認(rèn)識以及權(quán)力運行規(guī)范及其公平正義的倫理理念并未改變，而這種理念的持續(xù)性恰恰維護(hù)了權(quán)力運行規(guī)范的穩(wěn)定性。

四、權(quán)力異化是道德缺失在社會政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的投影

（一）權(quán)力異化現(xiàn)象概論

如前所述，權(quán)力異化包括不作為、行權(quán)過度和以權(quán)謀私等情況。權(quán)力不作為主要指依法律規(guī)定權(quán)力行使者能夠依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則采用特定手段而實施某種積極行為而不實行的狀況。徐敏寧 （2015） 概括了十八大以來的這種不作為狀況，“十八大以來，從中國夢的提出，到中央全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國決定的頒布，……中國將實現(xiàn)新的歷史跨越，步入規(guī)范化、法制化軌道。但出人意料的是，不作為現(xiàn)象正在領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部中滋生蔓延，漸漸盛行于各地”[9]。針對一些中國官員在中央推進(jìn)反腐敗工作后出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象，中共政治局常委、中紀(jì)委書記王岐山指出，亂作為比不作為的問題嚴(yán)重，因此亂作為更亟待治理。亂作為即行權(quán)過度，權(quán)力行使者為履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任行權(quán)過程中，未保持權(quán)力運行在正確的軌道上，導(dǎo)致政府政令不通、執(zhí)行不力，一定程度上損害了國家的全局發(fā)展，影響了人民群眾的正常生活，具體表現(xiàn)在權(quán)力行使“錯位”或“越權(quán)”等方面。以權(quán)謀私即腐敗，體現(xiàn)在如下三個方面：第一，政治上體現(xiàn)為選拔用人原則遭到破壞、竊取權(quán)力為所欲為和迷失方向是非不分等；第二，經(jīng)濟(jì)上主要表現(xiàn)為貪污受賄；第三，生活上則主要表現(xiàn)在揮霍公款、吃喝玩樂、養(yǎng)情婦等等。

（二）道德缺失是權(quán)力異化的重要成因

孟德斯鳩在《論法的精神》中曾提到，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一種經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止” [10]。針對權(quán)力異化的成因，學(xué)者意見不甚一致。吳建華等（2003）認(rèn)為權(quán)力的異化是“由權(quán)力的支配和服從的單向控制、權(quán)力所有與使用的分離、職位與職責(zé)的分離、公益與私立的對立等導(dǎo)致” [11]；袁維勤（2004）認(rèn)為，“公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力異化是由于資產(chǎn)階級思想以及權(quán)力所有權(quán)與行使權(quán)分離所導(dǎo)致” [12]；公共選擇理論和尋租理論認(rèn)為作為理性經(jīng)濟(jì)人的權(quán)力行使者，行權(quán)時會從自身利益最大化出發(fā)，從而造成權(quán)力異化；董延安（2008）提出“權(quán)力異化的原因包括制度根源和人性根源” [13]。苗連琦（2011）認(rèn)為權(quán)力是否異化的路徑要分為行權(quán)者個體內(nèi)外部方面，內(nèi)部是指行權(quán)者心理行為方面，外部主要指權(quán)力行使者面臨的外部環(huán)境，包括政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、制度經(jīng)濟(jì)環(huán)境和監(jiān)控環(huán)境等等[14]。

上述成因中，可以追溯到兩條線索，一條是外部制度，即法律和相關(guān)制度，這是基于國家強(qiáng)制力，具有外來強(qiáng)制性和權(quán)威性的“顯性制度[8]”。另一條是人的內(nèi)在秉性，而不管是“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，還是人性根源，抑或行權(quán)者心理行為，都認(rèn)為行權(quán)者的內(nèi)在秉性是決定權(quán)力行使是否適當(dāng)?shù)闹匾矫?，?quán)力異化不過是權(quán)力行使者道德衰落外化于其行為在行權(quán)方面的表現(xiàn)而已。如前所述，道德機(jī)制具備洗滌馴化人的內(nèi)在秉性的基本功能，能夠為權(quán)力行使者提供“善”的理念，引導(dǎo)和規(guī)范權(quán)力行使者。一定程度而言，道德機(jī)制的運行是規(guī)范權(quán)力運行甚至懲防腐敗的治“本”手段，其他僅能達(dá)到治“標(biāo)”之功效，“亂世用重典，盛世倡民德”。

五、基于道德維度的審計監(jiān)控權(quán)力作用機(jī)制構(gòu)建

習(xí)近平總書記在“紀(jì)念孔子誕辰2565周年國際學(xué)術(shù)研討會”開幕式上的講話中指出：“中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的豐富哲學(xué)思想、……、道德理念等，……，可以為治國理政提供有益啟示，也可以為道德建設(shè)提供有益啟發(fā)?！辈粌H如此，在政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時習(xí)近平又強(qiáng)調(diào)說：“我國古代主張……、禮法合治、德主刑輔，為政之要莫先于得人、治國先治吏，為政以德、正己修身，……，等等，這些都能給人們以重要啟示。”。這些指導(dǎo)性的綱領(lǐng)無疑給汲取傳統(tǒng)道德文化精華開展道德建設(shè)指明了方向。唐凱麟等（2011）認(rèn)為“一個民族在走向現(xiàn)代化的過程中，必須正確對待本民族的傳統(tǒng)倫理道德文化” [15]。著眼于權(quán)力行使，本文在探討國家審計如何發(fā)揮道德在制約和監(jiān)控公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力作用方面構(gòu)建如下機(jī)制，藉此從該視角發(fā)揮國家審計防御性和建設(shè)性的權(quán)力監(jiān)督作用。

（一）國家審計參與強(qiáng)化全體公民的道德教育，尤其是傳統(tǒng)道德文化中的精華教育，從而形成對社會主義核心價值觀的高度認(rèn)同。

要做到對全體公民的傳統(tǒng)道德精華教育，首先要從娃娃抓起，即世界觀人生觀形成的萌芽階段是進(jìn)行道德教育的第一道關(guān)口。為此，可以考慮宣傳部、文化部、教育部、審計署聯(lián)合建立道德建設(shè)工作聯(lián)席會議制度，在幼兒園和各級學(xué)校開展傳統(tǒng)道德文化精華的普及教育，也可采取社會教育形式。四部委根據(jù)其職能，各司其責(zé)，由宣傳部牽頭、文化部和教育部主辦、審計署監(jiān)督。具體思路構(gòu)建另文闡述。

（二）國家審計協(xié)助中紀(jì)委（CCDI）重振家族精神。

“中華民族自古以來就重視家庭?！畤沂侵腥A民族特有的概念?！畤汀揖o密相聯(lián)，國由家組成，有國才有家；家是國的細(xì)胞，家和萬事興。治國從治家開始?！乙?guī)是治家教子、修身處世的重要載體，是中華民族傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容” 。（中央紀(jì)委監(jiān)察部，2015）中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站推出的的“中國傳統(tǒng)中的家規(guī)”專題系列，對于涵泳并傳承那些充滿“善”和智慧的傳統(tǒng)家規(guī)的精華，涵養(yǎng)新時代的良好家風(fēng)，增強(qiáng)道德自律，起到了強(qiáng)有力的推動作用。從此類家庭走出的公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使者必然帶有汲取了傳統(tǒng)家規(guī)的精華，在其思想上留下抹不掉的“良”烙印，其后的行權(quán)過程中必然會以國家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會和諧為己任，出現(xiàn)權(quán)力異化的幾率極大降低。國家審計可以運用其檢查職能對這些傳統(tǒng)家規(guī)進(jìn)行篩選式分類，抑或?qū)ζ渥龀鍪欠穹仙鐣髁x核心價值觀要求以及是否有助于培養(yǎng)正確的權(quán)力觀的判斷。

（三）國家審計維護(hù)公平正義以涵養(yǎng)道德。

國家審計能夠促進(jìn)社會公平正義。繼續(xù)深化實施近二十年的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計遏制權(quán)力尋租等權(quán)力異化現(xiàn)象；國家審計對壟斷等行業(yè)的進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督能緩和收入分配不公的格局；加大民生審計的推行力度確保弱勢群體的利益；國家審計過程和結(jié)果的持續(xù)公開賦予公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；等等。公平正義的理念正深入人心，公平正義的制度正形成并完善中，勢必以其特有的方式滋潤涵養(yǎng)道德。

（四）國家審計拓展審計功能探索開展道德審計。

國外開展企業(yè)道德審計已經(jīng)半個多世紀(jì)，以色列和澳大利亞等國開展的有益的探索已經(jīng)取得了不菲的效果。我國可以嘗試在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的過程中，開展道德層面上的調(diào)查和檢查，把國家審計這種“顯性制度”與道德這種“隱性制度”有機(jī)結(jié)合起來，增加對公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使者道德方面的監(jiān)控。

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State Audit on Supervision of Public Economic Power Operation

——A Study Based on the Moral Dimension

MIAO Lianqi1 LIU Chunyan1 HU Yamin1 WANG Shuyun2

（1.School of Business，Jiangsu Normal University，Xuzhou，221116，China； 2.Financial Research Department， Zhengzhou Central Branch of people's Bank of China， Zhengzhou， Henan 450002， China）

Abstract ： National Audit shows the supervisory control to appropriateness of public economic power operation in terms of the nature， function， or a practical perspective. It is undeniable that public economic power variation is the projection made by moral failure to the social political and economic fields if we trace deep and spreading roots of it. However， the moral monitors public economic power by means of its unique action mechanism. This paper presents the foundation of the liaison conference system which consists of the Propaganda Department， the Ministry of Culture， Ministry of Education， the National Audit Office to strengthen moral education of all citizens starting with children ，assisting CCDI mining the essence of traditional family house rules， vigorously safeguarding social fairness and justice to breed moral and carrying out ethics audit as framework mechanisms to make sure that national audit can play a positive role by means of moral in the course of public economic power supervisory control .

Key words： Public economic power variation； National audit； Moral action mechanism ； Power supervisory control