■杜學(xué)峰

上海農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑與措施研究

■杜學(xué)峰

今年中央一號(hào)文件對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展作出科學(xué)判斷：我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過(guò)于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)。因此，必須深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。上海如何順應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)政策改革的大方向，準(zhǔn)確把握自身大都市農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全面深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將有許多需要研究的重大問(wèn)題。

一、改革的背景

（一）城鄉(xiāng)居民農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求升級(jí)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

隨著城市化的快速推進(jìn)和人民群眾生活水平的大幅度提升，居民生活方式的精細(xì)化、綠色化、多元化、個(gè)性化與消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)成為發(fā)展趨勢(shì)，城鄉(xiāng)居民農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求正從“吃得飽”向“吃得好、吃得安全、吃得營(yíng)養(yǎng)健康”轉(zhuǎn)變，從而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求呈現(xiàn)出小型化、特產(chǎn)化和精致化三大變化。所謂小型化，主要是由家庭規(guī)模的變化引起的，家庭人口減少，三口之家成為主流。特產(chǎn)化就是更加注重農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和產(chǎn)地等方面的優(yōu)質(zhì)化。居民生活水平提高了，對(duì)于食品的高品質(zhì)和多樣性需求日益旺盛；消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域性要求十分苛刻，產(chǎn)地稍有不合，品質(zhì)、口感就會(huì)大打折扣。精致化則是特產(chǎn)化的延伸，美觀的外形、精美的包裝將對(duì)品質(zhì)優(yōu)良的特色農(nóng)產(chǎn)品起到錦上添花的作用。水果的果形、顏色、果味，是消費(fèi)者越來(lái)越看重的因素，而精美的包裝也能有效提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格。

（二）上海農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力還不強(qiáng)

近年來(lái)，上海地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值呈逐年下降的趨勢(shì)。2016年全市實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值286.27億元，比上年下降6.9%。上海域外市屬農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值32.16億元，增長(zhǎng)47.7%。全年全市農(nóng)作物播種面積29.63萬(wàn)公頃，比上年減少13.3%。至年末，全市有1670家企業(yè)、7289個(gè)產(chǎn)品獲得“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證；全市累計(jì)建成設(shè)施糧田面積8.65萬(wàn)公頃，市級(jí)蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園150家，標(biāo)準(zhǔn)化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)304家，標(biāo)準(zhǔn)化水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)270家；全市有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)383家，農(nóng)民專業(yè)合作社3202家，經(jīng)農(nóng)業(yè)主管部門認(rèn)定的糧食家庭農(nóng)場(chǎng)3990家。近年來(lái)，上海本地農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)量自給率比較低，對(duì)周邊兄弟省市的依賴程度較高，其中，對(duì)外來(lái)糧源的依賴度高達(dá)90%，對(duì)外地蔬菜的需求約占60%，同時(shí)，70%的肉類供應(yīng)來(lái)源于外地。

（三）上海農(nóng)業(yè)改革發(fā)展還需要進(jìn)一步推進(jìn)

總體上看，上海農(nóng)業(yè)改革發(fā)展中還存在一些矛盾和問(wèn)題：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度較大，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱的問(wèn)題沒(méi)有根本改善；耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降，面源污染較為嚴(yán)重，面臨資源環(huán)境“雙重約束”；農(nóng)民收入水平總體仍然偏低、增速放緩，還未能分享更多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成果等。從供需關(guān)系角度進(jìn)一步分析可以看到，上海農(nóng)業(yè)供需結(jié)構(gòu)仍然存在錯(cuò)位嚴(yán)重的問(wèn)題。在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上，優(yōu)質(zhì)安全的農(nóng)產(chǎn)品供給不足，部分低端農(nóng)產(chǎn)品供過(guò)于求。在生產(chǎn)方式上，小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)仍然存在，現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)體系還未形成。在增長(zhǎng)動(dòng)力上，粗放式發(fā)展方式普遍存在，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)條件改善總體滯后，還沒(méi)有轉(zhuǎn)到依靠勞動(dòng)者素質(zhì)提升和科技進(jìn)步的內(nèi)涵式增長(zhǎng)上來(lái)。由于上海農(nóng)業(yè)的體量較小，綜合生產(chǎn)能力有限，上海地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品以滿足本地居民需要為主。農(nóng)產(chǎn)品供給大路貨多，優(yōu)質(zhì)的、品牌的還不多，與城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)的要求不相適應(yīng)。

（四）必須從供給側(cè)對(duì)上海農(nóng)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革

為了更好地適應(yīng)大都市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要，切實(shí)解決現(xiàn)有供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求對(duì)品種品質(zhì)和質(zhì)量安全要求的矛盾，必然要求大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，盡快提高和改善農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和結(jié)構(gòu)。這是上海推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要原因。同時(shí)要看到，上海深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也是改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的迫切需要。過(guò)去，農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)主要靠拼資源、拼投入、拼要素、拼環(huán)境。但近幾年，上海和國(guó)內(nèi)其他地方一樣，資源環(huán)境兩道“緊箍咒”越繃越緊，耕地?cái)?shù)量逐年減少質(zhì)量下降、農(nóng)業(yè)面源污染加重等問(wèn)題凸顯，同時(shí)生產(chǎn)成本的“地板”逐年提升，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境成為突出短板。這樣一種透支資源環(huán)境的發(fā)展方式已經(jīng)走不下去了。因此，必須抓住農(nóng)產(chǎn)品供給充裕的有利時(shí)機(jī)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和資源利用方式，修復(fù)生態(tài)，改善環(huán)境，補(bǔ)齊短板，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

二、改革的總體目標(biāo)和基本路徑

當(dāng)前，上海推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還面臨不少問(wèn)題。過(guò)去農(nóng)業(yè)發(fā)展更多關(guān)注的是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如產(chǎn)量的高低、品種的選育等。今天我們關(guān)注的重點(diǎn)發(fā)生了變化，即從消費(fèi)者的角度對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出要求，比如更加關(guān)注消費(fèi)者的口味變化、健康需求、興趣愛(ài)好、飲食習(xí)慣等等。這就要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅要解決吃飽的問(wèn)題，更要滿足人們的中高端飲食需求。總體來(lái)看，上海農(nóng)業(yè)發(fā)展中仍然面臨著農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、要素配置不合理、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼精準(zhǔn)度不高、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)乏力等突出問(wèn)題,如何處理好增加產(chǎn)量與提升品質(zhì)、成本攀升與價(jià)格低迷、庫(kù)存高企與銷售不暢、小生產(chǎn)與大市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛等矛盾，需要下大力氣予以解決。

新形勢(shì)下，上海推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體目標(biāo)：圍繞市場(chǎng)需求進(jìn)行生產(chǎn)，優(yōu)化資源配置，擴(kuò)大有效供給，增加農(nóng)民收入，著力于化解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，提升供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，真正形成更有效率、更有效益、更可持續(xù)的農(nóng)產(chǎn)品有效供給體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變。

因此，要結(jié)合都市農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，在確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞市場(chǎng)需求變化，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標(biāo)，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為根本途徑，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過(guò)度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。

在推進(jìn)路徑上，要把增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給放在突出位置，把提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率作為主攻方向，把促進(jìn)農(nóng)民增收作為核心目標(biāo)，從生產(chǎn)端、供給側(cè)入手，按照規(guī)?；?jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、綠色化發(fā)展、品牌化帶動(dòng)的發(fā)展思路，創(chuàng)新體制機(jī)制，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)的要素、產(chǎn)品、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、主體等方面結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，突出綠色發(fā)展，聚力質(zhì)量興農(nóng)，使農(nóng)業(yè)供需關(guān)系在更高水平上實(shí)現(xiàn)新的平衡。

三、改革的對(duì)策措施

上海推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要從科學(xué)規(guī)劃、制度創(chuàng)新、科技支撐、職業(yè)農(nóng)民培育以及政策助力等多個(gè)方面提供保障有效的配套措施。

（一）注重科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)形勢(shì)研究

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個(gè)中長(zhǎng)期的過(guò)程，不能僅僅著眼于眼前，還要著眼于未來(lái)，這就需要我們作出科學(xué)的規(guī)劃。因此，政府要切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的研判。要從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性、趨勢(shì)性出發(fā)，把農(nóng)業(yè)置于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和全球背景來(lái)考慮現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)的定位、目標(biāo)方向和實(shí)現(xiàn)路徑。在推進(jìn)過(guò)程中要著力重點(diǎn)處理好增優(yōu)和減劣、政府和市場(chǎng)、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、力度和節(jié)奏等方面的關(guān)系。

（二）立足制度創(chuàng)新，深化農(nóng)村改革

除了種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整和生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還必須立足于一系列的創(chuàng)新，以增強(qiáng)改革的動(dòng)力才能實(shí)現(xiàn)。一是要繼續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)農(nóng)業(yè)要素的集中和集聚，實(shí)現(xiàn)上海地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展。二是要圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行集成創(chuàng)新，加快創(chuàng)新農(nóng)業(yè)商業(yè)模式，提升農(nóng)產(chǎn)品的附加值，大幅度增加農(nóng)民收入。三是要建立起調(diào)控有度、市場(chǎng)能夠充分發(fā)揮作用的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)能。

（三）強(qiáng)化質(zhì)量導(dǎo)向，改革績(jī)效評(píng)價(jià)

過(guò)去為保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給，把增加糧食產(chǎn)量作為農(nóng)業(yè)工作的主要導(dǎo)向，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)豐收、糧食增產(chǎn)。當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要完善農(nóng)業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，改變過(guò)去以增加產(chǎn)量為主要導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)方式，由增加產(chǎn)量為主向增加產(chǎn)量、提高效益、保護(hù)生態(tài)并重轉(zhuǎn)變，為調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)供給適度松綁創(chuàng)造環(huán)境。上海農(nóng)業(yè)不求做大，但求做強(qiáng)，尤其在農(nóng)產(chǎn)品的品種、品牌方面以更加多樣化、高水準(zhǔn)的品質(zhì)滿足市場(chǎng)需要和居民需求。

（四）依靠科技力量，推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展

科技創(chuàng)新是引發(fā)農(nóng)業(yè)供給側(cè)變革優(yōu)化的“催化劑”。一方面，要通過(guò)科技創(chuàng)新，解決資源利用效率低以及農(nóng)業(yè)污染等問(wèn)題。堅(jiān)持科技是第一生產(chǎn)力，通過(guò)科技創(chuàng)新變廢為寶，打造綠色生態(tài)圈：改變粗放的農(nóng)業(yè)用水方式，進(jìn)一步推廣節(jié)水工程；加強(qiáng)廢舊農(nóng)膜的收購(gòu)力度，實(shí)施可降解農(nóng)膜使用補(bǔ)貼；加大污染土壤修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，減少農(nóng)藥化肥使用，防止土地肥力退化。另一方面，要深化農(nóng)業(yè)科研體制改革，優(yōu)化科技資源配置，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。健全農(nóng)業(yè)科技推廣體系，完善推廣機(jī)制，打通科技成果下鄉(xiāng)的“最后一公里”。

（五）培育職業(yè)農(nóng)民，提升人力資本

推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主體還在農(nóng)民。中國(guó)農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)表明，什么時(shí)候把農(nóng)民的利益放在首要位置，尊重農(nóng)民的選擇，改革就能獲得成功，否則就會(huì)走彎路。當(dāng)然，當(dāng)下農(nóng)民群體也在發(fā)生分化，有專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)，也有專業(yè)農(nóng)戶和多數(shù)兼業(yè)小農(nóng)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整就要兼顧所有農(nóng)民的利益，但改革要以專業(yè)化的農(nóng)戶為主，即專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)農(nóng)戶。通過(guò)供給側(cè)改革，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。要加大財(cái)政投入，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者和勞動(dòng)者培訓(xùn)，下大力氣培育新型職業(yè)農(nóng)民，提高他們?cè)诳萍?、市?chǎng)、生態(tài)等方面的綜合素質(zhì)，切實(shí)解決上海農(nóng)村農(nóng)民老齡化、兼業(yè)化、弱質(zhì)化等突出問(wèn)題。努力營(yíng)造良好的生產(chǎn)環(huán)境，采取引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持政策，吸引民營(yíng)企業(yè)家、大中專畢業(yè)生、退役士兵、科技人員等投身農(nóng)業(yè)，運(yùn)用現(xiàn)代科技知識(shí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，使他們加快成長(zhǎng)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

（六）完善支持政策，拓寬增收渠道

推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，政策的“指揮棒”作用不可低估。當(dāng)前重點(diǎn)是要進(jìn)一步完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，形成精準(zhǔn)發(fā)力、保障有效的政策體系，關(guān)鍵是注重政策的針對(duì)性和有效性。一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。補(bǔ)貼重點(diǎn)向?qū)I(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。二是創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，完善金融保險(xiǎn)政策，進(jìn)一步推動(dòng)金融資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。探索推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，著力破解農(nóng)民貸款難、貸款貴的問(wèn)題。三是優(yōu)化結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)扶貧。集中力量對(duì)遠(yuǎn)郊貧困農(nóng)村地區(qū)要繼續(xù)做好結(jié)對(duì)幫扶工作，發(fā)揮新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)作用，落實(shí)資金整合、金融扶持、保險(xiǎn)服務(wù)等政策舉措。四是發(fā)揮好農(nóng)村農(nóng)業(yè)帶頭人對(duì)農(nóng)民增收的帶動(dòng)功能。強(qiáng)化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)發(fā)展合作制、股份制和訂單農(nóng)業(yè)等多種利益聯(lián)結(jié)方式，支持農(nóng)民更多分享二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益?！?/p>

（作者單位：中共奉賢區(qū)委黨校）