■卞文志

新政布局農(nóng)業(yè)PPP將在六大領域發(fā)力

■卞文志

財政部、農(nóng)業(yè)部最近發(fā)布了《關于深入推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）?！秾嵤┮庖姟诽岢鰧⒅攸c引導和鼓勵社會資本參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標準農(nóng)田建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等六個重點領域。有關專家分析認為，PPP模式適用于具有公共服務屬性、政府無法獨立承擔、期限較長又具有微利的項目，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設與PPP模式的特點不謀而合，且市場規(guī)模巨大。

一、在布局中吸引更多資本投資農(nóng)業(yè)

《實施意見》提出，在布局農(nóng)業(yè)PPP投資時，要合理分擔風險，保障合理回報，確保公平競爭，嚴格債務管理，強化信息公開，嚴格績效監(jiān)管。具體包括“鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與PPP項目”“保障各類市場主體平等參與農(nóng)業(yè)PPP項目合作，消除本地保護主義和各類隱形門檻”“嚴禁通過政府回購安排、承諾固定回報等方式進行變相舉債”等。

在政策保障方面，《實施意見》明確，要強化組織領導責任；優(yōu)化資金投入方式，探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公共服務領域資金投入機制，發(fā)揮示范引領作用；拓寬金融支持渠道，充分發(fā)揮中國PPP基金和各地PPP基金的引導作用，帶動更多金融機構、保險資金加大對農(nóng)業(yè)PPP項目的融資支持；完善定價調(diào)價機制，積極推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務領域價格改革，探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度；加強項目用地保障，在當?shù)赝恋厥褂弥虚L期規(guī)劃中全面考慮農(nóng)業(yè)PPP項目建設需求，并給予優(yōu)先傾斜，為項目用地提供有效保障等。

《實施意見》要求各地加大政策保障，包括強化組織領導責任、優(yōu)化資金投入方式、發(fā)揮示范引領作用、拓寬金融支持渠道、完善定價調(diào)價機制、加強項目用地保障等?！秾嵤┮庖姟愤€要求相關地區(qū)和部門結合實際和工作重點，分階段、分類型、分步驟推進農(nóng)業(yè)領域PPP工作，鼓勵試點先行，完善相關政策，形成可復制、可推廣的合作模式。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所有關專家表示；“農(nóng)村投融資體制改革是下一步‘三農(nóng)’工作的重點，因為目前農(nóng)業(yè)投資的主體是財政，未來必須以財政作為杠桿撬動更多社會資本、金融資本投資農(nóng)業(yè)，這也是國家正在推行的政策方向?！睘榇藢＜艺J為，可以由國家通過財政注入資金成立擔保公司或保險公司，如果社會資本投入后出現(xiàn)風險，這類政策性的擔保，保險公司可以賠付一部分。這樣可以把銀行、金融等各方的積極性調(diào)動起來，吸引更多資本投資農(nóng)業(yè)。

值得注意的是，在引導社會資本投資農(nóng)業(yè)領域開展PPP實踐的過程中，最受矚目的往往都是圍繞資金展開。除了融資和資金的投入外，債務的控制也至關重要。為此《實施意見》要求，各地財政部門、農(nóng)業(yè)部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，加強本轄區(qū)內(nèi)PPP項目財政支出責任統(tǒng)計和超限預警，嚴格政府債務管理，嚴禁通過政府回購安排、承諾固定回報等方式進行變相舉債，嚴禁項目公司債務向政府轉移。

二、新政凸顯出政策路徑一脈相承

近年來，PPP投資正成為各領域的熱點而屢獲政策傾斜。所謂PPP，就是指政府和社會資本合作模式，圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，目前在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，開始廣泛采用PPP模式。其中，農(nóng)業(yè)作為投資規(guī)模巨大、回收周期長、見效較慢的投資行業(yè)，且與民眾生活息息相關，正需要PPP作為手段發(fā)揮積極作用。

作為投資農(nóng)業(yè)的重頭戲，社會資本將會投向哪些具體領域，這在PPP投資領域備受矚目?；诖?，《實施意見》提出，將重點引導和鼓勵社會資本參與六大領域農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務供給：一是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用無害化處理和大型沼氣工程;二是高標準農(nóng)田建設，支持集中連片的高標準農(nóng)田建設，支持開展耕地質(zhì)量提升和農(nóng)田輸配電等建設;三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，支持通過“生產(chǎn)+加工+科技”，聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素、創(chuàng)新體制機制的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園;四是田園綜合體，支持以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益的田園綜合體;五是農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺，支持農(nóng)產(chǎn)品交易中心、生產(chǎn)資料交易平臺、倉儲基地建設，支持區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品公用品牌創(chuàng)建;六是“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，支持信息進村入戶、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商平臺、智能物流等建設運營。

由這六個投資領域可以看出，這些領域在以往也曾有過政策動向，只不過此次《實施意見》更加明確和具體，凸顯了政策路徑上的一脈相承。比如，高標準農(nóng)田建設一直是決策層強調(diào)加以保障的，事關國計民生，單純依靠政府投資顯然難以達到預期目標，因此，向社會資本放開，吸收更多資金和技術勢必達到事倍功半的成效。又如引入“互聯(lián)網(wǎng)+”，進口電商平臺和智能物流，算是契合了當下社會資本熱衷的投資動向，結合農(nóng)業(yè)細分市場，前景可期。

需要說明的是，引導社會資本投資的目的就在于擴大和提升公共服務供給及其產(chǎn)品的規(guī)模與數(shù)量。根據(jù)《實施意見》，此次政府引導社會資本投資農(nóng)業(yè)領域，將探索農(nóng)業(yè)領域推廣PPP模式的實施路徑、成熟模式和長效機制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務市場化供給機制，推動政府職能轉變，提高農(nóng)業(yè)投資有效性和公共資源使用效益，提升農(nóng)業(yè)公共服務供給質(zhì)量和效率。

三、社會資本要不斷探索投資新路徑

一直以來，之所以很多社會資本對農(nóng)業(yè)領域的投資望而卻步，除去認清了農(nóng)業(yè)投資周期長、見效慢的特點外，尚未完善的投資環(huán)境亦是重要原因。無論是農(nóng)業(yè)用地的限制還是勞動力成本和人才的引入機制，再加上農(nóng)業(yè)金融的滯后等都為農(nóng)業(yè)投資環(huán)境蒙上了陰影。當然，為改善投資環(huán)境，有關部門近年來也在不斷探索新的路徑確保投資環(huán)境向好。比如，此前農(nóng)業(yè)部出臺的《關于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》就曾指出，要探索新型融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、發(fā)行私募債券等方式，加大對休閑農(nóng)業(yè)的金融支持。

值得關注的是，在特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式的探索上，PPP模式要為多數(shù)企業(yè)熱捧，在PPP模式逐步成熟、資產(chǎn)證券化落地等利好的多重背景下，PPP模式或?qū)⒊蔀橥苿犹厣℃?zhèn)建設的加速器。2016年7月，住建部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》，計劃到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的小鎮(zhèn)。隨后，相關部門又接連發(fā)布建設指導、首批名單、千企千鎮(zhèn)工程、金融支持等相關文件，特色小鎮(zhèn)的全國化建設路徑逐漸明朗。

在政策東風的推動之下，全國各地很快拉開了建設特色小鎮(zhèn)的序幕。記者梳理發(fā)現(xiàn)，四川、安徽、遼寧、福建、海南、重慶、北京等多個地區(qū)相繼發(fā)布了發(fā)展規(guī)劃，其中江蘇、廣東、廣西、河北、山東、湖南、新疆均擬建100個特色小鎮(zhèn)，包括了科技、金融、健康、休閑、文化等小鎮(zhèn)類型。此外，在用地規(guī)劃、專項資金、融資創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才引進、綜合服務等方面，特色小鎮(zhèn)的開發(fā)運營可享受多重政策扶持。

在政府關于特色小鎮(zhèn)的一系列措施里，已明確了政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的創(chuàng)建模式，在融資創(chuàng)新方面，有關政策提出了采用政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務、機制評審等模式，以推動項目落地。有研究報告認為，從目前來看，在特色小鎮(zhèn)建設中采用PPP模式具備了必要性和可行性。具體來說，該模式能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來源。此外，政府和社會資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，利于提高特色小鎮(zhèn)建設的效率。

此外，一些企業(yè)關于特色小鎮(zhèn)PPP模式的創(chuàng)新案例也得到了業(yè)界的認可。像阿里巴巴和華夏幸福在參與特色小鎮(zhèn)的建設和運營時，就采用了把長期較低收益的PPP項目和短期的中等或者高收益的PPP項目結合的方式。事實上，華夏幸福開啟特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略之后，其執(zhí)行總裁葉珺就曾明確表示，華夏幸福將會把已有的PPP模式經(jīng)驗引入特色小鎮(zhèn)的開發(fā)之中，探索特色小鎮(zhèn)PPP模式。

總體來看，將PPP模式引入特色小鎮(zhèn)開發(fā)是一個很好的嘗試。因為，在PPP項目的運作中，政府實際扮演的是一個委托者的身份，而企業(yè)則占據(jù)項目主導運營及決策的地位。這種模式，對于政府而言，可以提高基礎建設及公共服務的效率，從而獲得經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。目前，特色小鎮(zhèn)的政策春風以及萬億市場規(guī)模，已經(jīng)吸引了不少企業(yè)爭相布局。其中，面臨升級轉型的房企來勢尤為迅猛，紛紛涉足特色小鎮(zhèn)或加碼開發(fā)投資力度?！?/p>