徐志剛，張世煌

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210095；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院作物科學(xué)研究所，北京 100081）

新常態(tài)下我國(guó)玉米產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題與發(fā)展策略*

徐志剛1，張世煌2

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210095；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院作物科學(xué)研究所，北京 100081）

近年我國(guó)玉米產(chǎn)業(yè)“三高一低”現(xiàn)象引發(fā)業(yè)界對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景的憂慮和對(duì)相關(guān)政策的爭(zhēng)論。深入討論并分析了新常態(tài)下我國(guó)玉米產(chǎn)業(yè)安全面臨的一系列新問(wèn)題，認(rèn)為生產(chǎn)過(guò)剩是階段性現(xiàn)象，中長(zhǎng)期供需維持緊平衡；玉米產(chǎn)業(yè)安全程度持續(xù)提升，核心問(wèn)題正從數(shù)量不足轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量；產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵問(wèn)題已非產(chǎn)能不足，而是提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策優(yōu)化調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，不應(yīng)過(guò)強(qiáng)干預(yù)。鑒于此，為促進(jìn)我國(guó)玉米產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提出相關(guān)政策建議。

過(guò)剩；質(zhì)量；競(jìng)爭(zhēng)力；優(yōu)化調(diào)整

近年我國(guó)糧食供銷和貿(mào)易出現(xiàn)“三高一低”現(xiàn)象，即“高產(chǎn)量、高庫(kù)存、高進(jìn)口、低需求”，糧食安全問(wèn)題再次引起關(guān)注。玉米經(jīng)國(guó)家多年臨時(shí)收儲(chǔ)政策支持，近兩年生產(chǎn)量達(dá)歷史高位。國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)價(jià)高漲、庫(kù)存量激增以及進(jìn)口壓力過(guò)大，迫使國(guó)家自2015年底考慮取消臨時(shí)收儲(chǔ)政策，實(shí)施“價(jià)補(bǔ)分離”政策。2016年國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)價(jià)格大幅下降，引發(fā)業(yè)界與決策層對(duì)玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展憂慮和對(duì)相關(guān)政策爭(zhēng)論。鑒于此，應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)玉米產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展中生產(chǎn)過(guò)剩性質(zhì)、數(shù)量與質(zhì)量關(guān)系、國(guó)家調(diào)控政策改革方向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心等問(wèn)題。

一、玉米生產(chǎn)：階段性過(guò)剩還是長(zhǎng)期性過(guò)剩

（一）玉米收儲(chǔ)價(jià)持續(xù)提高過(guò)度激勵(lì)生產(chǎn)，抑制需求，導(dǎo)致玉米生產(chǎn)階段性過(guò)剩

自2008年實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，收儲(chǔ)價(jià)持續(xù)提高。一方面刺激生產(chǎn)，另一方面又抑制市場(chǎng)需求。市場(chǎng)價(jià)格扭曲導(dǎo)致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、需求均偏離資源最佳配置均衡狀態(tài)。據(jù)模擬分析結(jié)果，如果政策不強(qiáng)力干預(yù)，我國(guó)玉米市場(chǎng)均衡供需量約2.1億噸。但因收儲(chǔ)價(jià)高于市場(chǎng)均衡價(jià)，生產(chǎn)水平激增至2.3～2.4億噸。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展降速和玉米價(jià)高企影響農(nóng)民收入與市場(chǎng)需求，階段性抑制玉米飼料與工業(yè)需求，玉米消費(fèi)水平降至1.8～1.9億噸。造成每年約4 000～5 000萬(wàn)噸超額供給，導(dǎo)致2015年庫(kù)存超1.5億噸，2016年超2億噸。

從微觀層面看，收儲(chǔ)價(jià)持續(xù)提高過(guò)度激勵(lì)玉米耕地資源配置。據(jù)黑龍江與吉林省兩地市實(shí)地調(diào)研，2016年10月，東北產(chǎn)區(qū)玉米價(jià)跌至1 500元/噸，同比降幅近25%（2015年10月價(jià)格為1 989元/噸）。規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶認(rèn)為，2017年土地租金不高于400元/畝，還可維持生產(chǎn)。這些地區(qū)過(guò)去兩年地租均高達(dá)700～800元/畝。玉米收儲(chǔ)價(jià)持續(xù)提高雖保障生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者收入，但同時(shí)提高土地租金，導(dǎo)致全國(guó)大量耕地資源轉(zhuǎn)向玉米生產(chǎn)，大豆、雜糧以及水稻耕地資源配置相應(yīng)減少。

（二）2016年國(guó)內(nèi)外玉米供應(yīng)寬松，國(guó)內(nèi)玉米生產(chǎn)將繼續(xù)調(diào)整

美國(guó)農(nóng)業(yè)部預(yù)測(cè)，2016年全球玉米產(chǎn)量明顯增加，供給較為充足。2016年美國(guó)玉米產(chǎn)量預(yù)計(jì)3.82億噸，消費(fèi)量3.12億噸，出口量5 652萬(wàn)噸，期末庫(kù)存量5 894萬(wàn)噸。2016/2017年度全球玉米產(chǎn)量10.26億噸，消費(fèi)量10.19億噸，期末庫(kù)存2.17億噸。盡管期末庫(kù)存下調(diào)，但仍處于歷史高位，2016/2017年度全球玉米供應(yīng)依然寬松。2016年國(guó)際玉米價(jià)格呈持續(xù)下跌趨勢(shì)，美國(guó)墨西哥灣玉米出口價(jià)格由2015年10月172.65美元/噸降至2016年10月156.59美元/噸，降幅為9.3%。因市場(chǎng)供應(yīng)充足，后期CBOT玉米價(jià)格將弱勢(shì)運(yùn)行（國(guó)家玉米產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)中心，2016）。

2016年我國(guó)玉米播種面積預(yù)計(jì)3 675.9萬(wàn)公頃，較2015年下降3.11%；單產(chǎn)5.97噸/公頃，較上年增加1.36%；玉米產(chǎn)量2.19億噸，較上年下降2.3%。2015/2016年度，我國(guó)進(jìn)口玉米317萬(wàn)噸，供給總量約2.28億噸。玉米消費(fèi)總量預(yù)計(jì)增至1.78億噸，其中飼用需求與工業(yè)消費(fèi)均有增加。年度結(jié)余5 000萬(wàn)噸，加之龐大庫(kù)存，玉米供應(yīng)仍寬松。國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)價(jià)明顯下降，但仍高于進(jìn)口價(jià)。2016年10月，美國(guó)玉米運(yùn)抵我國(guó)南方港口到岸稅后均價(jià)為1 531元/噸，而國(guó)內(nèi)玉米南方港口成交均價(jià)為1 883元/噸，較美國(guó)高352元/噸（國(guó)家玉米產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)中心，2016）。2017年國(guó)內(nèi)玉米生產(chǎn)將繼續(xù)調(diào)整。

（三）玉米生產(chǎn)回調(diào)和需求恢復(fù)決定玉米中長(zhǎng)期供需維持緊平衡

據(jù)模擬分析結(jié)果，2017年國(guó)內(nèi)玉米生產(chǎn)過(guò)剩局勢(shì)將明顯緩解。（1）隨玉米市場(chǎng)價(jià)回落，國(guó)內(nèi)玉米生產(chǎn)將進(jìn)一步下降，特別是不適宜種植玉米和無(wú)政府補(bǔ)貼地區(qū)。按目前價(jià)格走勢(shì)，2017年玉米種植面積將回落至3 500多萬(wàn)公頃，即使單產(chǎn)繼續(xù)增長(zhǎng)，總產(chǎn)也將降至2.15億噸左右。（2）成本下降將促使低迷的玉米飼用與深加工需求恢復(fù)。在生豬存欄恢復(fù)、進(jìn)口飼料替代品下降、小麥替代量減少等多重因素影響下，2016/2017年度玉米飼料需求將進(jìn)一步增加，有望恢復(fù)至1.2億噸。原料玉米成本下降和深加工產(chǎn)品出口補(bǔ)貼恢復(fù)將促使深加工玉米需求繼續(xù)增長(zhǎng)，達(dá)6 000萬(wàn)噸左右，加上其他需求1 500萬(wàn)噸，玉米總消費(fèi)需求將恢復(fù)至1.95億噸，年度結(jié)余將降至2 000萬(wàn)噸以下。

但到2020年，我國(guó)玉米生產(chǎn)仍維持緊平衡狀態(tài)。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與收入水平提升，我國(guó)居民，特別是農(nóng)村居民對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品消費(fèi)的增加將帶動(dòng)飼料糧需求進(jìn)一步增加。2020年玉米飼用需求若增至1.6億噸，深加工需求和其他需求即便分別維持6 000萬(wàn)噸與1 500萬(wàn)噸，年消費(fèi)需求將達(dá)2.35億噸。另一方面，在適當(dāng)玉米種植收入保證下，玉米種植面積可恢復(fù)至3 700萬(wàn)公頃，單產(chǎn)增長(zhǎng)，2020年以后總產(chǎn)可恢復(fù)至2.4億噸。

二、玉米產(chǎn)業(yè)安全核心：數(shù)量還是質(zhì)量

（一）玉米生產(chǎn)能力提高，產(chǎn)業(yè)安全程度持續(xù)提升

我國(guó)實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，糧食生產(chǎn)能力不斷增長(zhǎng)。特別是21世紀(jì)，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)12連增，2015年糧食產(chǎn)量創(chuàng)6.21億噸歷史紀(jì)錄。同期，玉米生產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)，播種面積從1978年1 996.1萬(wàn)公頃增至2015年3 811.9萬(wàn)公頃，單產(chǎn)同時(shí)大幅增長(zhǎng)，總產(chǎn)量從1978年5 594.5萬(wàn)噸增至2015年22 463.2萬(wàn)噸，增長(zhǎng)3倍（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2016），產(chǎn)業(yè)安全程度持續(xù)提升。

（二）玉米產(chǎn)業(yè)安全核心問(wèn)題從數(shù)量不足轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量

過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，由于國(guó)內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)和工業(yè)需求增長(zhǎng)較快，玉米供應(yīng)壓力較大，但總體上可滿足內(nèi)需。以往產(chǎn)業(yè)發(fā)展采取數(shù)量型增長(zhǎng)方式，雖然我國(guó)產(chǎn)能持續(xù)提高，但與生產(chǎn)成本、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等均出現(xiàn)明顯矛盾。首先，市場(chǎng)價(jià)格托市和勞動(dòng)力成本上升導(dǎo)致國(guó)內(nèi)價(jià)格高企，缺乏國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)致國(guó)內(nèi)價(jià)差型進(jìn)口壓力不斷增大。2015年6月，美國(guó)玉米運(yùn)抵我國(guó)南方港口到岸稅后價(jià)較國(guó)內(nèi)價(jià)低60%以上。玉米收儲(chǔ)政策改革后2016年8月，仍較國(guó)內(nèi)價(jià)低33%（國(guó)家玉米產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)中心，2016）。其次，糧食生產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)主要依靠?jī)r(jià)格激勵(lì)下的面積擴(kuò)張，1985至2015年總產(chǎn)增長(zhǎng)中，其貢獻(xiàn)率高達(dá)75%，單產(chǎn)增長(zhǎng)和科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率卻較低（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2016）。而且，單產(chǎn)增長(zhǎng)嚴(yán)重依賴大量投入化肥和農(nóng)藥，對(duì)糧食品質(zhì)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境均造成危害。未來(lái)玉米和糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須采取質(zhì)量型發(fā)展方式，即注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，特別是降低生產(chǎn)成本，提高品質(zhì)，保護(hù)環(huán)境。

（三）糧食安全目標(biāo)應(yīng)從“吃得飽”逐步轉(zhuǎn)向“吃得健康”

2009年世界糧食安全委員會(huì)在文件中明確提出“糧食安全系指所有人在任何時(shí)候都能獲得充足、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的食物，滿足其保持積極健康生活所需的膳食需要和食物喜好。糧食安全的四大要素是可供量、獲取、利用和穩(wěn)定。營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題是糧食安全概念和糧安委工作不可分割的一部分”（世界糧食安全委員會(huì)，2009）。我國(guó)糧食總量供應(yīng)和溫飽問(wèn)題已基本解決，居民生活和消費(fèi)水平明顯提高，對(duì)食物多元化和品質(zhì)需求不斷提高，糧食安全保障目標(biāo)應(yīng)逐步從“吃得飽”，即消滅饑餓，向“吃得健康”過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)營(yíng)養(yǎng)平衡、食品安全與農(nóng)業(yè)可持續(xù)增長(zhǎng)。

我國(guó)玉米產(chǎn)業(yè)最大危機(jī)不是產(chǎn)能不足，而是競(jìng)爭(zhēng)力不足。目前我國(guó)玉米生產(chǎn)能力已基本滿足內(nèi)需，且今后生產(chǎn)潛力很大，不僅包括耕地和結(jié)構(gòu)調(diào)整，還包括科技進(jìn)步和單產(chǎn)提高。當(dāng)前更需關(guān)注玉米生產(chǎn)能力與生產(chǎn)成本、產(chǎn)品質(zhì)量及環(huán)境保護(hù)間矛盾。玉米生產(chǎn)發(fā)展方式需實(shí)現(xiàn)從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型。我國(guó)玉米產(chǎn)業(yè)將面臨最大問(wèn)題不是生產(chǎn)能力，而是生產(chǎn)成本過(guò)高，國(guó)內(nèi)玉米在國(guó)際市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)致國(guó)內(nèi)出現(xiàn)差價(jià)型進(jìn)口。我國(guó)玉米產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展關(guān)鍵是降低生產(chǎn)與流通成本。降低成本不僅需要完善市場(chǎng)調(diào)控政策，而且要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，均離不開(kāi)政府宏觀調(diào)控能力提高。

三、玉米產(chǎn)業(yè)政策：繼續(xù)市場(chǎng)化改革還是走回頭路

（一）堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，走價(jià)格干預(yù)回頭路不可行

由于2016年國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)價(jià)格大幅下降，對(duì)農(nóng)民收入和生產(chǎn)產(chǎn)生很大沖擊，社會(huì)上出現(xiàn)希望國(guó)家重新啟動(dòng)玉米收儲(chǔ)政策并提高玉米收購(gòu)價(jià)的呼聲。但經(jīng)濟(jì)理論、歷史經(jīng)驗(yàn)和過(guò)去三年我國(guó)玉米國(guó)內(nèi)外價(jià)格嚴(yán)重倒掛困境表明，過(guò)度干預(yù)和市場(chǎng)價(jià)格扭曲是生產(chǎn)過(guò)剩、國(guó)內(nèi)價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格和產(chǎn)業(yè)陷入被動(dòng)局面的根本癥結(jié)，走價(jià)格干預(yù)老路不可行。要明確市場(chǎng)化改革方向，玉米價(jià)格必須回歸市場(chǎng)，生產(chǎn)、流通和貿(mào)易必須回歸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。通過(guò)建立玉米市場(chǎng)化收購(gòu)制度，培育多元化收購(gòu)主體，讓市場(chǎng)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成中發(fā)揮作用；同時(shí)，完善生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，保護(hù)玉米生產(chǎn)者收入與積極性。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，利用市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，引導(dǎo)資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整

國(guó)內(nèi)玉米供需和農(nóng)業(yè)資源、作物結(jié)構(gòu)配置的引導(dǎo)方式必須調(diào)整，應(yīng)放棄過(guò)度政策干預(yù)，放開(kāi)價(jià)格，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資源配置決定性作用。相比市場(chǎng)機(jī)制，政府決策部門(mén)和專家對(duì)市場(chǎng)變化的反應(yīng)敏感程度和能力均有限，且常出現(xiàn)滯后，調(diào)控也時(shí)常出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤。讓市場(chǎng)發(fā)揮價(jià)格形成和資源配置功能是市場(chǎng)化改革關(guān)鍵，而政府要做好長(zhǎng)期趨勢(shì)判斷，通過(guò)適當(dāng)政策調(diào)控波動(dòng)幅度。農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)主要通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)和價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)，減少行政直接干預(yù)。

（三）改變政策支持方式，增加收入補(bǔ)貼，保護(hù)農(nóng)民種糧利益

在放開(kāi)價(jià)格同時(shí)，完善補(bǔ)貼政策以保護(hù)農(nóng)民種糧收益。2016年國(guó)家實(shí)施價(jià)補(bǔ)分離政策后對(duì)東三省和內(nèi)蒙古的兩批補(bǔ)貼金額共480多億元，平均每畝約150元。但2015年實(shí)施收儲(chǔ)政策時(shí)，與每噸1 500元價(jià)格相比，國(guó)家對(duì)每噸玉米補(bǔ)貼額度達(dá)600多元（通過(guò)收儲(chǔ)價(jià)格每噸補(bǔ)貼近500元，對(duì)中儲(chǔ)糧和糧食企業(yè)每噸補(bǔ)貼100多元倉(cāng)儲(chǔ)、保管費(fèi)用），目前目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼額度過(guò)低。此外，西北和黃淮海地區(qū)玉米種植農(nóng)戶利益受連帶損害，國(guó)家應(yīng)給予一定補(bǔ)貼。

四、促進(jìn)我國(guó)玉米產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策選擇

提高玉米產(chǎn)業(yè)安全水平、促進(jìn)玉米產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整科研導(dǎo)向，強(qiáng)化主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)能力建設(shè)，同時(shí)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，優(yōu)化調(diào)控政策，完善生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度和生產(chǎn)支持政策，努力降低國(guó)內(nèi)玉米生產(chǎn)流通成本，提升玉米生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)積極保護(hù)生產(chǎn)者利益。

（一）轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，優(yōu)化政府調(diào)控政策，節(jié)本增效、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力

玉米生產(chǎn)關(guān)鍵問(wèn)題是節(jié)本增效，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。必須轉(zhuǎn)變生產(chǎn)增長(zhǎng)方式，放棄以往主要靠不斷提高價(jià)格激勵(lì)和支持生產(chǎn)擴(kuò)張的粗放增長(zhǎng)方式。應(yīng)更多依靠科技進(jìn)步，不斷提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展科技含量，實(shí)現(xiàn)集約化、環(huán)境友好型的發(fā)展方式，降低成本，提升品質(zhì)，降低環(huán)境壓力。我國(guó)針對(duì)玉米生產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控水平急需提升，相關(guān)政策應(yīng)順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求轉(zhuǎn)變而調(diào)整優(yōu)化。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技、糧食市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等管理部門(mén)政策經(jīng)常無(wú)法有效協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)沖突；生產(chǎn)支持政策和市場(chǎng)調(diào)控政策無(wú)法緊跟國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)變化和政策變化。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)在堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府調(diào)控積極作用，圍繞轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，補(bǔ)短板、降成本、去庫(kù)存，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化生產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，落實(shí)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。

（二）優(yōu)化科研導(dǎo)向和政策，引導(dǎo)節(jié)本增效技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用推廣

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)玉米科技過(guò)于強(qiáng)調(diào)增產(chǎn)，對(duì)成本投入關(guān)注不夠，無(wú)論是品種審定還是作物栽培技術(shù)均過(guò)于追求增產(chǎn)。在短缺階段，此科研導(dǎo)向有其合理性。但是，由于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題已從產(chǎn)能不足轉(zhuǎn)向降低成本、提高質(zhì)量，科研導(dǎo)向和相關(guān)政策均需加以調(diào)整和優(yōu)化。就玉米科技發(fā)展方向而言，大幅提高單產(chǎn)是一種思路，但必須密切關(guān)注成本和效益問(wèn)題。更為現(xiàn)實(shí)的科研方向是在單產(chǎn)正常增長(zhǎng)情況下，減少投入，降低成本，實(shí)現(xiàn)單位面積產(chǎn)量增幅高于成本增幅，或小幅增產(chǎn)同時(shí)降低成本。此外，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量短缺和成本上升問(wèn)題將越來(lái)越嚴(yán)重，推進(jìn)糧食生產(chǎn)全程機(jī)械化，用機(jī)械替代日益提升的勞動(dòng)力成本并降低機(jī)械化成本需要科技支撐。

（三）加大糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)投資和支持生產(chǎn)性服務(wù)資助，降低成本、提高競(jìng)爭(zhēng)力

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施是提高糧食生產(chǎn)能力，降低生產(chǎn)成本物質(zhì)基礎(chǔ)，也是提升農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)能力的保障。需加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)能力建設(shè)的投資和生產(chǎn)性服務(wù)的資助，有效降低糧食生產(chǎn)成本。實(shí)施糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施更新和完善工程，增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施、中低產(chǎn)田改造、土壤質(zhì)量改善等項(xiàng)目投資，提升糧食生產(chǎn)和抵御自然災(zāi)害能力。積極發(fā)展公共財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)服務(wù)，逐步用技術(shù)服務(wù)取代技術(shù)推廣，提高作業(yè)效率與標(biāo)準(zhǔn)化水平。

（四）堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，完善生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度和生產(chǎn)支持政策

首先，完善現(xiàn)行玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，適度增加玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼力度，保護(hù)生產(chǎn)者收入與積極性。2016年對(duì)東北三省一區(qū)補(bǔ)貼額度過(guò)低，同時(shí)應(yīng)注意地區(qū)間平衡，將補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大至黃淮海和西北等玉米產(chǎn)區(qū)。政府要提前公布政策，使農(nóng)民、市場(chǎng)中介、飼料和加工企業(yè)等市場(chǎng)主體明確政策預(yù)期，有利于穩(wěn)定生產(chǎn)和市場(chǎng)平穩(wěn)。

其次，試點(diǎn)對(duì)農(nóng)民種植糧食統(tǒng)一開(kāi)展收入直接補(bǔ)貼，逐步放棄針對(duì)玉米等特定作物的補(bǔ)貼政策，停止針對(duì)水稻和小麥的敞開(kāi)收購(gòu)政策。針對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和數(shù)量管制政策均是WTO規(guī)則不允許的，針對(duì)農(nóng)戶種植的收入補(bǔ)貼則不受限制。我國(guó)實(shí)施糧食最低收購(gòu)價(jià)政策的條件是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)不足且不存在低價(jià)國(guó)際產(chǎn)品進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)，或國(guó)際市場(chǎng)無(wú)法滿足進(jìn)口需求。但目前三大糧食作物面臨國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施糧食最低收購(gòu)價(jià)的政策空間較小，改革時(shí)機(jī)日趨成熟。建議國(guó)家逐步停止糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，在WTO規(guī)則允許范圍內(nèi)，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶實(shí)施收入直接補(bǔ)貼，直接按耕地面積補(bǔ)貼農(nóng)戶。逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自主決定種植結(jié)構(gòu)和耕地等資源配置，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局主要由市場(chǎng)決定。

再次，改革農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)對(duì)小農(nóng)戶收入支持，支持玉米等糧食生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于綠箱政策，美國(guó)和歐盟近年來(lái)在縮小其他政策預(yù)算同時(shí)，大力增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施以來(lái)效果并不理想，絕大多數(shù)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理功能作用有限，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持存在明顯“漏出效應(yīng)”，對(duì)農(nóng)戶收入支持作用有限。針對(duì)我國(guó)小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)模式將長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)，建議借鑒美國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新改革我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。一方面，繼續(xù)依托商業(yè)性保險(xiǎn)公司完善原有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，服務(wù)對(duì)象定位為規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以商業(yè)經(jīng)營(yíng)為主、政府補(bǔ)貼為輔；另一方面，對(duì)于數(shù)量眾多的小農(nóng)戶，設(shè)計(jì)一套不依托商業(yè)保險(xiǎn)公司的新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，以收入支持為主要目標(biāo)，兼顧糧食安全。具體可借鑒城鎮(zhèn)居民住房公積金管理辦法，設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)賬戶，農(nóng)民根據(jù)實(shí)際面積繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，財(cái)政提供配套資金，兩部分資金合并記入個(gè)人賬戶實(shí)行專項(xiàng)管理。一旦賠付機(jī)制觸發(fā)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付程序?qū)⒓せ?，農(nóng)戶可從專用賬戶中提取規(guī)定賠償金額。這一制度設(shè)計(jì)有兩方面好處，一是不再依賴商業(yè)保險(xiǎn)公司，財(cái)政補(bǔ)貼資金不再漏出；二是直接收入補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)仍屬于WTO綠箱政策范疇。

最后，采取措施平穩(wěn)消化與處理庫(kù)存。目前三大糧食產(chǎn)品中玉米庫(kù)存最高，去庫(kù)存壓力最大。玉米庫(kù)存是多年累積的結(jié)果，不能因當(dāng)前庫(kù)存較高而夸大生產(chǎn)能力過(guò)剩程度，過(guò)于樂(lè)觀看待玉米供需形勢(shì)。國(guó)家可通過(guò)補(bǔ)貼飼料、能源加工和對(duì)外援助等方式降低庫(kù)存水平，也可適當(dāng)加大玉米深加工企業(yè)與出口補(bǔ)貼力度，逐步釋放和消化庫(kù)存。短期內(nèi)為去庫(kù)存而大量拋售，將進(jìn)一步打壓市場(chǎng)價(jià)格，加大財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2016.

[2]國(guó)家玉米產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)中心.玉米生產(chǎn)與市場(chǎng)監(jiān)測(cè)月度報(bào)告[R].2016.

[3]世界糧食安全委員會(huì).世界糧食安全委員會(huì)的改革最終版本(議題Ⅲ)[EB/OL].[2016-11-25].http://www.fao.org/fileadmin/tem?plates/cfs/Docs0910/ReformDoc/CFS_2009_2_Rev_2_E_K7197.pdf

China'sCorn Industry Security Issuesand Development StrategiesUnder New Normal

XU Zhigang1,ZHANGShihuang2

（1.Schoolof Economicsand Management,Nanjing AgriculturalUniversity,Nanjing 210095,China; 2.InstituteofCrop Science,Chinese AcademyofAgricultural Sciences,Beijing 100081,China）

In recent years,"three high and one low"phenomenon of China's corn industry caused worries about the corn industry development prospects and the debate about related policieswas very hot. Further discussion and analysis of a series of new problems facing China's corn industry safety under the new normal were carried on.It could be found that excess China's corn production was the periodicity phenomenon,long-term corn supply and demand was still tight balance;safety degree of China's corn industry continued to improve,and the core problem changed to develop quality from the insufficient numbers;the key problem of industrial developmentwas not lacking of production capacity,but to enhance market competitiveness;corn industry development to support policy adjustment should adhere tomarketoriented reform,should not experience too strong intervention.Finally,relevant policies and suggestions whichwillpromote the sustainable developmentofChina's corn industrywere put forward.

surplus;quality;competitiveness;optimization adjustment

F326.11

：A

：1674-9189（2017）01-0012-05

*項(xiàng)目來(lái)源：國(guó)家玉米產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系（nycytx-02）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（14ZDA038）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71573133；71361140370）。

徐志剛（1973-），男，博士，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)業(yè)與資源經(jīng)濟(jì)政策、農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村治理與應(yīng)用經(jīng)濟(jì)建模。