王 虎

（遼寧省畜產(chǎn)品安全監(jiān)察所，遼寧 沈陽 110003）

行政處罰案卷存在的問題及對(duì)策

王 虎

（遼寧省畜產(chǎn)品安全監(jiān)察所，遼寧 沈陽 110003）

行政執(zhí)法案卷是行政執(zhí)法活的真實(shí)反映和全面完整記錄，是重要的憑證檔案，既可明確體現(xiàn)出執(zhí)法過程中存在得不足，也是衡量辦案機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員法律素質(zhì)高低的標(biāo)尺。筆者借助日常監(jiān)督檢查，對(duì)遼寧省部分市縣的獸藥行政執(zhí)法案卷進(jìn)行了借閱分析。我省獸藥行政執(zhí)法活動(dòng)基本上可以做到事實(shí)清楚、依據(jù)準(zhǔn)確、程序合法、決定適當(dāng)。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)部分執(zhí)法案卷在規(guī)范、內(nèi)容、程序等方面存在一些問題，有些問題可導(dǎo)致行政復(fù)議，甚至引發(fā)法律訴訟。為保證法律法規(guī)的正確實(shí)施，規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)，全面提升行政執(zhí)法能力和案卷制作水平刻不容緩。筆者就我省案卷存在的問題與相應(yīng)的對(duì)策作一淺析，望與廣大同仁共同探討、研究、學(xué)習(xí)、提高，規(guī)避行政復(fù)議及行政訴訟等法律風(fēng)險(xiǎn)。

1 獸藥行政執(zhí)法案卷存在的問題

1.1 法律法規(guī)的適用方面

對(duì)假劣獸藥的定性問題不準(zhǔn)確，依據(jù)的法律法規(guī)條款不具體，如某獸藥為假獸藥，僅僅籠統(tǒng)的表述為根據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》，未明確具體法律法規(guī)條款項(xiàng)等，甚至出現(xiàn)假、劣不分的情況。

違反的法律法規(guī)條款引用不明確，錯(cuò)把逆向監(jiān)督的條款當(dāng)作正向管理違反條款。

法律責(zé)任條款引用不清，未明確行政處罰的種類，處罰額度表述不清，案卷敘述較籠統(tǒng)。

1.2 行政處罰程序方面

行政處罰程序運(yùn)用錯(cuò)誤。主要體現(xiàn)在對(duì)簡(jiǎn)易程序的界定，《行政處罰法》對(duì)簡(jiǎn)易程序和一般程序作了詳細(xì)明確的界定，但個(gè)別縣區(qū)存在適用于一般程序的案件錯(cuò)用了簡(jiǎn)易程序。

證據(jù)鏈不完整。對(duì)詢問筆錄的依賴性較大，對(duì)數(shù)量、價(jià)格、視聽資料等強(qiáng)有力的原始證據(jù)重視不夠。證據(jù)角度過于淡薄，極易出現(xiàn)孤證，僅憑一紙口供，極易推翻，甚至出現(xiàn)復(fù)議或訴訟。

案件辦理程序不清。部分地區(qū)在辦理行政處罰案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行立案審批手續(xù)而未履行，應(yīng)當(dāng)履行處罰決定審批手續(xù)時(shí)未履行，存在后補(bǔ)審批手續(xù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致立案在前，審批在后；處罰決定在前，處罰決定審批在后；甚至缺少前置審批的現(xiàn)象出現(xiàn)。

權(quán)利告知不到位。行政處罰機(jī)關(guān)在下達(dá)行政處罰事先告知書、行政處罰決定書時(shí)應(yīng)明確告知當(dāng)事人做出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述申辯、行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。但是部分地區(qū)存在只送達(dá)，不告知，或者未明確告知法律救濟(jì)途徑。

罰沒金額認(rèn)定不清。有些執(zhí)法機(jī)構(gòu)在認(rèn)定罰沒金額時(shí)存在違法所得認(rèn)定不清、貨值金額認(rèn)定不清、罰款金額把握不準(zhǔn)等現(xiàn)象存在。部分市縣在做出行政處罰決定時(shí)，力求方便，將罰沒金額設(shè)定為整數(shù)，易導(dǎo)致罰款金額超出或不足法律法規(guī)規(guī)定的范圍。如某獸藥經(jīng)營(yíng)企業(yè)銷售假獸藥，該企業(yè)共購進(jìn)某假獸藥10盒，每盒進(jìn)價(jià)8元，售價(jià)每盒10元，并已全部售出，則該企業(yè)的違法所得為100元（10盒×10元/盒），而非20元（10盒×10元/盒～10盒×8元/盒），該案件的貨值應(yīng)為100元，而非80元。應(yīng)對(duì)該企業(yè)做出沒收違法所得100元，并處貨值的2～5倍罰款的處罰。

1.3 行政執(zhí)法文書運(yùn)用方面

當(dāng)事人填寫不規(guī)范。某些地區(qū)易將當(dāng)事人與法定代表人混淆不清。如張三獸藥店，法定代表人為張三，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)張三獸藥店銷售假獸藥行為進(jìn)行處罰時(shí)，該案件的當(dāng)事人應(yīng)為張三獸藥店，而非張三。

執(zhí)法文書所加蓋的公章不符合規(guī)定。遼寧省內(nèi)大部分地區(qū)的獸藥行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行的委托執(zhí)法行為，所以在加蓋公章時(shí)，應(yīng)加蓋委托機(jī)關(guān)的公章，而非被委托單位的公章。

行政執(zhí)法人員資質(zhì)沒有體現(xiàn)。行政執(zhí)法案卷中的行政執(zhí)法人員應(yīng)為兩人以上，并應(yīng)具備行政執(zhí)法證，部分地區(qū)行政執(zhí)法案卷中未體現(xiàn)執(zhí)法人員的數(shù)量、證件等相關(guān)信息。

罰沒物品處理不當(dāng)。在有些設(shè)計(jì)罰沒物品的行政處罰案卷中，未體現(xiàn)處罰沒物品的處理情況或處罰方式不當(dāng)。

告知訴訟時(shí)效和訴訟法院不準(zhǔn)確。特別是行政處罰決定書內(nèi)告知的訴訟時(shí)效與訴訟法院不準(zhǔn)確。執(zhí)法文書填寫不規(guī)范。隨意涂改，缺少簽字蓋章，不編碼、不裝訂，隨意存放等現(xiàn)象依然存在。

2 幾點(diǎn)建議

上述問題從一定程度上反映出我省獸藥執(zhí)法行為仍存在法律素質(zhì)不高、執(zhí)法能力不足、工作責(zé)任心欠缺等方面的問題，如不加以警惕，及時(shí)改正，將會(huì)阻撓制約我省獸藥執(zhí)法水平的提高，甚至出現(xiàn)更多的行政復(fù)議撤銷及行政訴訟敗訴的發(fā)生。我們應(yīng)采取一定的措施，防患于未然，進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法行為管理，規(guī)范行政執(zhí)法行為。筆者就結(jié)合實(shí)際，淺談一些建議，供大家參考。

2.1 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)

各單位要強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的重視，統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)到行政執(zhí)法案卷的重要性，克服自滿情緒，樹立第一責(zé)任人意識(shí)。加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實(shí)行政執(zhí)法人員，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，打造一支法律素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)、依法行政、執(zhí)法必嚴(yán)的強(qiáng)大隊(duì)伍。結(jié)合實(shí)際，制定切實(shí)有效的措施促進(jìn)行政執(zhí)法工作的完善。

2.2 強(qiáng)化培訓(xùn)，提升能力

筆者在日常工作中發(fā)現(xiàn)，我省的行政執(zhí)法培訓(xùn)較為雜亂無序，缺少系統(tǒng)化，既有法制部門組織，又有上級(jí)主管部門舉辦，培訓(xùn)教材不統(tǒng)一、授課口徑不一致，造成執(zhí)法文書使用五花八門，甚至出現(xiàn)越培訓(xùn)越混亂的不良局面。筆者認(rèn)為各地法制部門及業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)加強(qiáng)溝通、形成共識(shí)、上下統(tǒng)一，避免造成基層執(zhí)法部門無所適從。各地要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)模式，轉(zhuǎn)變培訓(xùn)思維，從大而廣向小而專轉(zhuǎn)變，少開范圍大人員多的大會(huì)，多開專題研討會(huì)，從普遍提升向培養(yǎng)法律學(xué)術(shù)帶頭人轉(zhuǎn)變。筆者在日常工作中發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法案卷質(zhì)量較高的單位，都至少有一名具備法律基本理論、熟悉監(jiān)督執(zhí)法、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的骨干工作人員。這些骨干在各地行政執(zhí)法工作中發(fā)揮了舉足輕重的作用，一方面解答法律層面的疑惑，一方面解決執(zhí)法過程中的問題；一方面規(guī)范執(zhí)法，一方面規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。所以，培養(yǎng)執(zhí)法工作帶頭人應(yīng)是將來監(jiān)督執(zhí)法培訓(xùn)中的重點(diǎn)。

各地要全面提高省培訓(xùn)效果，因人而異，因材施教。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)，領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念和法律素質(zhì)將直接影響到執(zhí)法水平的高低。完善培訓(xùn)效果評(píng)估制度，嚴(yán)格考試，將培訓(xùn)效果作為年終考核的重要依據(jù)。考核不合格的調(diào)整工作崗位，確保執(zhí)法人員具備基本法律知識(shí)，自覺依照職責(zé)和程序開展執(zhí)法活動(dòng)。

2.3 規(guī)范執(zhí)法，依法辦事

為了充分保障行政相對(duì)人的利益，必須保證行政執(zhí)法的公正，而嚴(yán)格按照程序執(zhí)法是保證公平公正的前提。但是，目前仍有個(gè)別執(zhí)法人員意識(shí)不到程序合法的重要性，執(zhí)法人員應(yīng)具備法律意識(shí)，樹立程序觀念，嚴(yán)格按照程序執(zhí)法，不缺項(xiàng)、不漏項(xiàng)、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，杜絕個(gè)人專斷，依法辦事。

2.4 健全制度，常抓不懈

行政執(zhí)法案卷是反映行政執(zhí)法規(guī)范化程度的窗口，定期開展案卷評(píng)查是一項(xiàng)重要的工作，對(duì)規(guī)范化執(zhí)法及促進(jìn)依法行政具有重要意義。建立健全內(nèi)部審批、案卷評(píng)議評(píng)查考核、監(jiān)督管理、責(zé)任追究制度刻不容緩。