王 琛

鄭州大學公共管理學院，河南 鄭州 450000

基于PPP模式的保障性住房建設淺析

王 琛*

鄭州大學公共管理學院，河南 鄭州 450000

隨著民生建設的進一步研究和探討，保障性住房的建設成為近年來最受關注的社會問題之一，保障性住房是我國住房供應體系的重要環(huán)節(jié)，研究保障房的建設模式具有重要意義。PPP模式是一種理想的保障性住房建設模式，它可以全面整合資金需求和建設需求，充分利用社會資源來加強民生工程的建設。本文通過對當前我國PPP模式保障性住房建設的概念、現(xiàn)狀、可行性以及存在的問題進行了簡要分析，并進一步提出以該模式建設保障性住房的對策和建議，對于我國保障性住房的建設具有一定的理論和實踐意義。

PPP模式；保障性住房；多元化；建設體系

一、PPP模式保障性住房的相關概念

(一)保障性住房

保障性住房主要指的是政府在對中低收入群體實行分類保障的過程中，提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或者是租金標準，具有保障性質(zhì)的住房，具體來說包括廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品住房和公共租賃住房這幾類。保障性住房與商品房主要的區(qū)別主要體現(xiàn)在政策制定、機制管理和戶型選擇上，由此呈現(xiàn)出保障性住房獨有的特點。

(二)PPP模式

1.PPP模式的概念及產(chǎn)生的背景

PPP模式的全稱是“public-private-partnership”，即公共部門與私人部門之間的合作關系，又可以說是公私合伙模式，目前在我國的官方用語是“政府和社會資本合作模式”。上世紀90年代，PPP模式首先在英國興起，之后便廣泛地流行于西方國家，在當時是一種新興的公共產(chǎn)品供給模式。英國PPP委員會給出的定義比較準確地表達了PPP模式的含義：PPP模式就是公共部門和私人部門為了達到他們的共同目標形成的一種風險分配關系。①

2.PPP模式項目在當前中國的現(xiàn)狀

“十三五”開局之年，供給側(cè)結構性改革成為各界關注的焦點。PPP改革作為一項重要的供給側(cè)結構性改革措施，正在發(fā)揮積極的引導作用。自2013年11月份十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確地提出了允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施的投資和運營以來，財政部全面統(tǒng)籌推進PPP改革，各省市也結合自身情況積極探索推進PPP相關工作。數(shù)據(jù)顯示，自2013年推行PPP項目以來，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總投資約8.3萬億元，涵蓋了交通運輸、生態(tài)建設、市政工程等19個行業(yè)，由此可見PPP模式在中國得到廣泛應用。

對比PPP項目在不同行業(yè)的分布，從PPP項目數(shù)量來看，保障性住房占總量的6%；從PPP項目的投資金額來看，保障性住房占總金額的7%。通過這些數(shù)據(jù)，我們可以明顯地看出，目前我國PPP模式在保障性住房建設中的應用還不是很多，還沒有成為主流的建設模式，有著很大的發(fā)展空間和前景。②

二、保障性住房建設的傳統(tǒng)模式中存在的問題

在保障性住房這一民生工程進行的如火如荼的過程中，很多的不足和缺陷暴露了出來，成為制約保障性住房建設發(fā)展的因素。在整個保障性住房的建設過程中出現(xiàn)的問題主要存在于資金投入、區(qū)域選址、工程質(zhì)量等方面。

(一)政府成為投資主體出現(xiàn)財政壓力

保障性住房的受眾是城鎮(zhèn)中低收入居民，屬于準公共產(chǎn)品。建設保障性住房具有投資金額大、建設周期長、收回效益低的特點，只靠政府部門進行融資顯得勢單力薄，為政府增加了投資風險和財政負擔。傳統(tǒng)的保障性住房建設仍舊以財政撥款為主，地方財政將其作為保障性住房建設的重要資金來源，在經(jīng)濟下行的形勢下不容樂觀。

(二)工程質(zhì)量存在安全隱患

在工程建設過程當中，政府監(jiān)管的作用沒有得到有效發(fā)揮，整個工程質(zhì)量上存在著偷工減料的安全隱患，政府本身并不是專業(yè)進行房屋建設與管理的主體，在具體實施過程當中難免會因為專業(yè)性不足而出現(xiàn)一些質(zhì)量不過關的情況。

(三)“非低收入家庭”進入保障范圍

保障性住房基礎管理工作上存在一些薄弱環(huán)節(jié)，一些“非低收入家庭”也納入了保障范圍，導致真正的低收入人群的住房難以得到保障。政府對經(jīng)濟適用房供應對象的限定范圍太過寬泛，再加上對戶型以及購買對象控制不嚴，從而導致一些不公平現(xiàn)象的發(fā)生，同時甚至還出現(xiàn)了一人多房的現(xiàn)象，這更是偏離了保障性住房政策的出發(fā)點。

三、PPP模式保障性住房的可行性

首先，就國外來看，PPP模式在公共基礎設施的建設上已經(jīng)得到了較為普遍的運用，如今我國經(jīng)濟社會發(fā)展飛速，有針對性地吸取國外長處來建設保障性住房正在成為一種必然趨勢。在保障性住房項目的建設過程中采用PPP模式，可以實現(xiàn)政府和企業(yè)的共贏，而且對于發(fā)展完善保障性住房制度也有一定的積極作用，所以把PPP模式運用到保障性住房建設中也是一種趨勢。

其次，傳統(tǒng)的保障性住房建設模式中存在配套設施等方面的不足，在PPP模式中得到有效的彌補。通過引進實力雄厚經(jīng)驗豐富的企業(yè)進行建設，或者再回購等方式，這樣可以極大減輕政府的財政負擔。有專業(yè)建設優(yōu)勢的企業(yè)可以降低人工成本，有專業(yè)技術和管理人員的參與，彌補了政府人員非專業(yè)的不足。

最后，“十二五”規(guī)劃中也有指出，要摸索建設政府和市場互助共贏的體制機制，開發(fā)多方共同參與建設保障性住房的新模式，從這一點來看，PPP模式可以有效地解決政府單一建設保障性住房過程中遇到的難題。

四、PPP模式保障性住房建設實踐中存在的缺陷

(一)政府在建設過程中存在監(jiān)管盲區(qū)

以PPP模式來建設保障性住房，最明顯的優(yōu)勢就是在一定程度上減輕了政府的財政負擔，然而有些地方政府為了最大限度謀取自己的經(jīng)濟利益，會濫用職權采取一些舉措來為自己謀私利。一般來說，在保障性住房的建設過程中，政府是通過土地的出讓金來獲取利益的。但是在整個建設過程中，由于監(jiān)管體系還不夠完善，導致監(jiān)管存在一些盲區(qū)，地方政府為了謀取自己的利益而犧牲了部分受保障人群的應得利益。

(二)參建企業(yè)運營管理能力參差不齊

在保障性住房建設的過程當中，通過公開招標中標的絕大部分都是經(jīng)濟實力比較雄厚的企業(yè)。由于保障性住房建設的一些特殊性，資金雄厚、管理規(guī)范的大企業(yè)顯然會在競標過程中取得相當大的優(yōu)勢。但是也會存在一些實力不那么強大的企業(yè)中標的情況，這樣的話，在保障性住房的建設過程中，由于企業(yè)的資金、管理等方面的問題，很容易出現(xiàn)資金鏈斷裂等嚴重的問題，給整個建設帶來不可忽視的困難。

(三)市場投機行為依舊存在

由于現(xiàn)在保障性住房的準入以及退出機制還沒有那么完善，所以會出現(xiàn)個別業(yè)主采取一些投機行為的現(xiàn)象。有的業(yè)主為了謀取自己的一己私利，本來不需要保障性住房，但依然獲得了入住的資格，他們自己不住，卻會通過二手交易市場或者說是網(wǎng)絡社區(qū)對自己的保障房進行交易，這種行為直接導致部分真正需要保障性住房的人群無法獲利，而部分業(yè)主卻為了私利浪費了公共資源。

五、完善PPP模式保障性住房建設的對策建議

(一)創(chuàng)建良好的法律制度環(huán)境

在保障性住房建設中采用PPP模式，前期工作較復雜，內(nèi)部成本較高，為了整個建設過程的順利進行，溝通流暢就顯得尤為重要，通過溝通協(xié)調(diào)好的條款，要以合同的形式放在其中方便之后的執(zhí)行與監(jiān)督。由于PPP模式處于剛剛興起的階段，還沒有一個完善的監(jiān)管法律體系，所以這就需要政府相關部門進行強有力的監(jiān)管，而政府的監(jiān)管也要以相關的法律法規(guī)為前提。因此，包括保障性住房的準入和退出機制，企業(yè)參與競標的條件和標準，以及在整個建設過程中企業(yè)和政府分別需要承擔的責任都需要一個完善的法律體系給予保障。所以說創(chuàng)建一個良好的法律制度環(huán)境是必不可少的。

(二)正確合理地定位政府角色

1.政府是提供公共服務的引導者

把PPP模式運用到保障性住房建設中，投資的主要來源就成了企業(yè)，所以相比于傳統(tǒng)的保障性住房建設，又多了企業(yè)的參與，因此就需要妥善處理好政府和企業(yè)的關系。在保障性住房的建設中采用PPP模式就要求政府對自身的角色和職能進行準確定位，在整個過程中要增強監(jiān)管能力，所以說政府應該是提供公共服務的監(jiān)督者與指導者。

2.政府是提供公共服務的協(xié)調(diào)者

運用PPP模式進行保障性住房的投資建設，并妥善安排居民入住，在整個過程中政府都應當和參與建設的企業(yè)保持緊密聯(lián)系，在保障性住房建設的各個環(huán)節(jié)中，政府都應該為企業(yè)提供政策上的支持以及在土地獲取上給予參建企業(yè)一定的幫助。因此在PPP模式下，政府應該是提供公共服務的協(xié)調(diào)者。③

(三)形成一套完善的監(jiān)管體系

1.政府應當確立承諾機制

社會保障性住房的投資起點高，獲取利潤的空間小，政府應該確立一種承諾機制，對于參建的企業(yè)在獲取土地等方面的政策上給予優(yōu)惠，以期降低企業(yè)參與投資建設的成本，與此同時為企業(yè)提供進一步投資的渠道或途徑。

2.政府應進一步提高監(jiān)管效率

政府作為整個保障性住房建設項目的監(jiān)督者，要對整個開發(fā)建設過程的順利進行真正起到監(jiān)管作用。對企業(yè)的資金鏈隨時把控，謹防資金鏈斷裂或爛尾樓等不良現(xiàn)象產(chǎn)生。在具體的實踐中，要嚴格把握保障房建設的進度，不僅僅要對企業(yè)進行監(jiān)管，還要在政府內(nèi)部形成一套有效的監(jiān)管機制，以防政府人員由于一些低效率工作而影響到企業(yè)對工程的建設。

3.政府應確立有效的監(jiān)管方法

政府部門要建立起一套完善的的風險防控體系，通過對風險的識別、評估和應對等方面對整個保障性住房的建設過程進行全程監(jiān)控，形成完整的監(jiān)督管理格局，對整個保障性住房的投資以及建設過程進行有效的監(jiān)管，避免政府或企業(yè)個別人員為謀取私利而損害公共利益的行為出現(xiàn)，確保基于PPP模式的保障性住房建設的順利進行。

根據(jù)我國當前的國情來看，加快保障性住房的建設是刻不容緩的，如此看來通過PPP模式來促進多方面的資本進入保障性住房的建設是十分必要的。國內(nèi)外經(jīng)驗證明，PPP模式的實踐性和可行性都很強，將其引入保障性住房的建設過程中，可以同時解決政府單一建設的困難，還可以激發(fā)社會多方面的資本活力，可以說是政府企業(yè)社會多方共贏的模式。用PPP模式建設保障性住房雖然在目前的實際應用中還存在著改進的空間，但是凡事總是在不斷發(fā)展中完善，相信運用PPP模式建設保障性住房在將來的實踐中能夠更好地發(fā)揮作用。

[ 注 釋 ]

①鄧小鵬.保障性住房PPP項目模式探析[J].現(xiàn)代管理科學，2012.

②中國PPP大數(shù)據(jù)[N].中國經(jīng)濟周刊，2016-3-7.

③武超群.國外保障房建設中政府參與方式分析及對我國的啟示[J].中央財經(jīng)大學學報，2011(9)：13-18.

[1]焦怡雪.促進居住融和的保障性住房混合建設方式探討[J].城市發(fā)展研究，2007(5).

[2]林方強.BOT模式在公共租賃住房建設中的應用探析[J].學術爭鳴，2011(2).

[3]孫娜，董晶.廉租房新型融資模式研究——BOT模式的運用[J].中國集體經(jīng)濟，2011(2).

[4]吳建華.論我國公共住房的模式選擇與對策建議[J].當代經(jīng)濟，2008(11).

[5]路君平，糜云.我國保障房的發(fā)展現(xiàn)狀與融資渠道探討[J].中國社會科學院研究生院學報，2011(6)：50-56.

[6]付念.問道地方政府保障房建設的資金來源[J].財經(jīng)研究，2011(14)：70-72.

[7]何雨聰.政府公共項目融資(PPP)及運行機制研究[J].重慶：重慶大學碩士學位論文，2007.

[8]李紅梅，孫潔.保障房的PPP模式[N].中國房地產(chǎn)報，2011-08-08.

王琛(1991-)，男，漢族，山西呂梁人，鄭州大學，2015級社會保障專業(yè)研究生，研究方向：社會保障理論與實務。

F299.23；F

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