袁 華

甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

公安機(jī)關(guān)職責(zé)行使中存在的問題及解決途徑

袁 華

甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

當(dāng)前，我國正處于社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展與改革的攻堅階段，社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的各種矛盾突出，違法犯罪活動猖獗，各級公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會穩(wěn)定，打擊違法犯罪活動的任務(wù)空前加重。然而，公安機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中出現(xiàn)的職責(zé)泛化、“越位”、“缺位”、非警務(wù)活動普遍等諸多問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法和服務(wù)質(zhì)量，分析這些問題的本質(zhì)，找出問題的原因，從法律層面、社會層面、公安機(jī)關(guān)自身方面入手探索解決問題的途徑，確保公安機(jī)關(guān)更好的履行職責(zé)，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供一個良好的社會環(huán)境。

公安機(jī)關(guān)；行使職責(zé)；問題；解決辦法

職責(zé)，是指職務(wù)上應(yīng)盡的責(zé)任，即職業(yè)責(zé)任。公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是公安機(jī)關(guān)人民警察依法在管轄范圍內(nèi)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，它規(guī)定了公安機(jī)關(guān)管理什么，在什么范圍內(nèi)行使職責(zé)，是公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)所決定的，是公安機(jī)關(guān)職能和任務(wù)的具體化。我國現(xiàn)行《人民警察法》第六條明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察依法需要履行的職責(zé)。然而，在實際的執(zhí)法過程中，因任意擴(kuò)大人民警察職責(zé)、片面夸大人民警察能力而推出的服務(wù)舉措，嚴(yán)重脫離了警務(wù)繁重、警力不足、物質(zhì)保障不力的現(xiàn)實，人為地加重了基層人民警察的職責(zé)，使安機(jī)關(guān)人民警察的執(zhí)法和服務(wù)范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法律的界限，繼而引發(fā)了多重問題，嚴(yán)重的影響了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法和服務(wù)質(zhì)量。

一、公安機(jī)關(guān)職責(zé)行使中存在的問題

(一)職責(zé)泛化現(xiàn)象突出

隨著我國政府職能從“全能型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，作為重要的政府職能部門之一的公安機(jī)關(guān)，其身份也從高高在上的“管理者”、“執(zhí)法者”，向人民群眾利益的“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。隨之而來的是公安機(jī)關(guān)不斷地增加110服務(wù)功能，大力倡導(dǎo)和宣傳“四有四必”(有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應(yīng))、“有困難找警察”等這些包攬承諾的口號。確實，這在踐行公安機(jī)關(guān)全心全意為人民服務(wù)的宗旨、樹立良好的人民警察形象、構(gòu)建和諧警民關(guān)系等方面起到了一定的作用，但是隨著時間的推移，新來的問題出現(xiàn)了。公安機(jī)關(guān)接處警的頻率越來越高，鄰里糾紛、夫妻矛盾、家中被盜、停水停電甚至生病求醫(yī)、忘帶鑰匙、下水堵漏，還有更離奇的上廁所忘帶手紙、叫外賣都會撥打110報警服務(wù)平臺，讓民警應(yīng)接不暇，大大超出了民警的日常工作負(fù)荷。據(jù)一項數(shù)據(jù)統(tǒng)計，110報警服務(wù)平臺每天接到的報警電話中只有20%左右是與公安業(yè)務(wù)相關(guān)的警務(wù)類報警，其余則是與公安業(yè)務(wù)工作間接發(fā)生聯(lián)系甚至是毫無聯(lián)系的求助類報警電話。顯而易見，求助類報警占據(jù)了公安機(jī)關(guān)絕大部分的人力和物力，民警為此付出的精力大大的超出了警務(wù)類報警。這些都使得人民警察的職責(zé)范圍模糊不清。

(二)行政不作為現(xiàn)象時有發(fā)生

在服務(wù)型行政大背景下，公安機(jī)關(guān)在履職過程中的行政不作為，卻一直是公安行政執(zhí)法為人詬病的一個突出問題，這已經(jīng)嚴(yán)重危害了公安機(jī)關(guān)的公信力。一方面，這種不作為是公安機(jī)關(guān)自身肆意擴(kuò)大職責(zé)范圍與警力資源有限之間矛盾的外化表現(xiàn)，沒有兌現(xiàn)承諾的不作為現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重的損害了公安機(jī)關(guān)的形象；另一方面，警用裝備落后、傳統(tǒng)治安思想的掣肘，法定職責(zé)與現(xiàn)實條件形成矛盾，使各地基層公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中不同程度地存在各種行政不作為現(xiàn)象。如有警不接、有警不出、有案不查等拒絕履行職責(zé)的行為。此類行政不作為違法現(xiàn)象出現(xiàn)，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，減低了人民警察在人民群眾心目中的威信，破壞了公安機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的形象。

(三)非警務(wù)活動大量存在

非警務(wù)活動，是指警察機(jī)關(guān)及其人民警察實施或參與的警察機(jī)關(guān)法定職責(zé)外的社會活動，其本質(zhì)是警察力量的非警務(wù)運(yùn)用。[1]根據(jù)非警務(wù)活動實施的社會效果，可以把非警務(wù)活動分為積極非警務(wù)活動和消極非警務(wù)活動。積極的非警務(wù)活動，是指與警察的性質(zhì)和職能的實現(xiàn)相吻合，對于正常警務(wù)活動的開展有幫助和促進(jìn)作用的非警務(wù)活動；消極的非警務(wù)活動，是指影響正常警務(wù)活動的開展或者會給公安機(jī)關(guān)及其人民警察的形象和聲譽(yù)產(chǎn)生負(fù)面影響的非警務(wù)活動。如公安機(jī)關(guān)人民警察出于不正當(dāng)?shù)哪康幕虿涣紕訖C(jī)，插手經(jīng)濟(jì)糾紛、民間糾紛，或者在執(zhí)法時考慮了非直接的相關(guān)因素，違反了平等對待原則，導(dǎo)致處理結(jié)果顯示公正，還有在執(zhí)法時背離執(zhí)法目的，出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊、貪污受賄等違法犯罪現(xiàn)象。對于積極的非警務(wù)活動，只要不影響到正常警務(wù)活動的開展，在公安機(jī)關(guān)能力范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)鼓勵其實施。對于消極非警務(wù)活動應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)厲禁止。

二、公安機(jī)關(guān)職責(zé)行使中問題產(chǎn)生的原因

(一)法律規(guī)定不明確

公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是由《人民警察法》、《治安管理處罰法》等有關(guān)的法律、法規(guī)明文規(guī)定的，具有嚴(yán)格的法定性。其中《人民警察法》第六條、第十九條、第二十一條分別規(guī)定了人民警察應(yīng)當(dāng)履行的十四條職責(zé)，人民警察非工作時間的特殊職責(zé)以及公安機(jī)關(guān)在救護(hù)、扶助、調(diào)解等公益方面的責(zé)任義務(wù)。職責(zé)十四條對于具體管理的事物做了較為明確的規(guī)定，但是對于管轄范圍沒有詳細(xì)的界定。第十九條規(guī)定“人民警察在非工作時間，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情形，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)。”其中的“職責(zé)范圍”要不要區(qū)分具體的警種或各自的分工，界定不明。第二十一條，規(guī)定的“救護(hù)”、“扶助”、“調(diào)解”用詞模糊，導(dǎo)致過度解讀的情況時有發(fā)生。因為，現(xiàn)實中幾乎所有的社會問題都與社會秩序、社會穩(wěn)定息息相關(guān)，換句話說都與公安機(jī)關(guān)的職責(zé)產(chǎn)生直接或間接的關(guān)聯(lián)，法律規(guī)定不清是公安機(jī)關(guān)職責(zé)泛化的根本原因。

(二)其他職能部門的“缺位”

其他職能部門的“缺位”也是導(dǎo)致問題出現(xiàn)的另一原因。實踐中其他行政機(jī)構(gòu)或社會部門不履行職責(zé)的現(xiàn)象時有發(fā)生，群眾求助無門或問題得不到及時解決，便轉(zhuǎn)而向公安機(jī)關(guān)求救。比如，表現(xiàn)比較突出的是公安機(jī)關(guān)由于其他職能部門的“缺位”而被動的參與到對上訪人員的勸訪、截訪，對上訪鬧訪人員的處理等非警務(wù)活動中來。再如，在打擊傳銷組織的過程中，由于工商、房管等其他職能部門的“缺位”，使得這項工作全部的落到了公安機(jī)關(guān)肩上，從傳銷窩點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)、傳銷人員的遣返與解救、傳銷窩點(diǎn)的搗毀、傳銷頭目的處理統(tǒng)統(tǒng)由公安機(jī)關(guān)一家負(fù)責(zé)。此外，“警察是唯一一個提供二十四小時服務(wù)，并能在需要時作出反應(yīng)的行業(yè)”，在非工作時間，群眾遇有需要其他部門處理解決的緊急問題時，也會撥打110求助，這些都是造成非警務(wù)活動普遍的原因。[2]

(三)公眾對公安機(jī)關(guān)職責(zé)認(rèn)識不清

社會公眾對公安機(jī)關(guān)的職責(zé)認(rèn)識不清，他們認(rèn)為公安機(jī)關(guān)是“包打天下”、“包治百病”的萬能機(jī)構(gòu)，但凡是與社會治安有直接或間接關(guān)系的問題都尋求公安機(jī)關(guān)出面解決，遇到各種各樣的麻煩首選的撥打110尋求幫助。此外，還有少數(shù)媒體的曲解報道也誤導(dǎo)了群眾對公安機(jī)關(guān)職責(zé)的認(rèn)識。[3]例如：2015年10月4日發(fā)生的“青島蝦”事件本身是由一起民事糾紛引起的，但個別媒體的不實報道和有意歪曲，誤導(dǎo)了輿論矛頭。某網(wǎng)媒報道該事件時，在標(biāo)題“青島大排檔宰客一只蝦賣38元”后加上“派出所稱管不了”，從而變成“青島大排檔宰客一只蝦賣38元派出所稱管不了”；之后又有觀察者網(wǎng)援引某網(wǎng)媒的報道，以“青島大排檔宰客民警和物價局互踢皮球”為題，把網(wǎng)友的注意力引向公安機(jī)關(guān)。網(wǎng)友紛紛把矛頭指向了公安機(jī)關(guān)，聲稱“公安機(jī)關(guān)不作為”、“公安機(jī)關(guān)不履職”等。

三、公安機(jī)關(guān)職責(zé)行使中問題的解決

(一)職責(zé)法定，明確公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍

采用列舉式與概括式相結(jié)合的方式明確《人民警察法》中有關(guān)公安機(jī)關(guān)人民警察職責(zé)的相關(guān)規(guī)定，劃定公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，同時將保障人權(quán)的具體措施列入其中，把與警察職責(zé)無關(guān)的服務(wù)類活動排除在法律之外。[4]可按照公安機(jī)關(guān)的具體職能分工，將人民警察分為刑事警察與行政警察，使警察的具體職責(zé)更具有針對性和專業(yè)性，這樣公安機(jī)關(guān)就不會因為處理大量的社會治安問題及求助類報警而影響到打擊刑事違法犯罪活動。此外，還要加強(qiáng)人民警察的合法權(quán)益保護(hù)，克服當(dāng)前法律對警察權(quán)益保護(hù)不力的弊端，在刑法中增設(shè)辱警罪、襲警罪，添補(bǔ)法律中追究侵犯人民警察職權(quán)的法律責(zé)任空白；在《人民警察法》中要分別明確規(guī)定人民警察違反法定職責(zé)與法定義務(wù)的法律責(zé)任；由公安部清理全國各地法律法規(guī)和地方性規(guī)定，命令禁止各地公安機(jī)關(guān)擅自擴(kuò)大警察職權(quán)，取消已經(jīng)形成的“意定職責(zé)”。對于因社會發(fā)展和新生事物的出現(xiàn)需要警察承擔(dān)的新的職責(zé)，必須通過立法的途徑予以確定，不得再由各地公安機(jī)關(guān)意定。

(二)正確認(rèn)識公安機(jī)關(guān)的職能作用

公安機(jī)關(guān)人民警察是法定的維護(hù)社會治安秩序的重要力量，但是從社會控制的多元化和犯罪原因的復(fù)雜性來看，公安機(jī)關(guān)人民警察必須和其他各種社會力量的作用相結(jié)合，同時要運(yùn)用各種行政手段，才能最大限度地實現(xiàn)警察的社會價值，才能更好更充分的發(fā)揮維護(hù)國家安全和社會治安秩序的作用。首先，公安機(jī)關(guān)在努力做好本職工作的同時，要克服“神秘主義”傾向，讓做好引導(dǎo)和宣傳，糾正公眾所謂的維護(hù)社會治安由公安機(jī)關(guān)“包打天下”的模糊認(rèn)識，讓人民群眾了解公安工作。其次，公安機(jī)關(guān)要克服“單打一”的思想，積極的發(fā)動和依靠各種社會力量，同他們密切協(xié)作，形成合力，共同的來維護(hù)社會治安，最有效的實現(xiàn)社會控制。最后，公安機(jī)關(guān)要不斷分析社會形勢，與時俱進(jìn)，提高自身素質(zhì)，豐富職能，在新的水平上提高自己的社會責(zé)任感。

(三)構(gòu)建社會聯(lián)動機(jī)制

維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，打擊刑事違法犯罪活動是公安機(jī)關(guān)的主要任務(wù)，但是單憑公安機(jī)關(guān)一家是無法完成的，需要社會各界的廣泛的參與，尤其是在當(dāng)前警力資源緊缺、服務(wù)職能泛化的情形之下，應(yīng)當(dāng)將報警、出警和社會救助服務(wù)結(jié)合起來，重構(gòu)110服務(wù)體系。通過110的橋梁作用，建立以公安機(jī)關(guān)為龍頭，各職能部門為依托的社會服務(wù)工程，把社會各職能部門的力量聯(lián)合起來，對于警方職能范圍以外的群眾求助，直接由110報警服務(wù)平臺轉(zhuǎn)交給其他專門的職能機(jī)構(gòu)去處理，形成社會化的救助服務(wù)體系，使110報警服務(wù)平臺社會化。這樣既拓寬了110服務(wù)臺的服務(wù)內(nèi)容方便群眾了，又能保質(zhì)保量的及時解決群眾的問題和困難，更好的踐行公安機(jī)關(guān)全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

(四)完善公安執(zhí)法的物質(zhì)保障

公安執(zhí)法的物質(zhì)保障即后勤保障，是保證公安機(jī)關(guān)和公安民警執(zhí)法的基本物質(zhì)條件。公安機(jī)關(guān)的物質(zhì)保障包括經(jīng)費(fèi)和其他實物條件，經(jīng)費(fèi)保障是公安工作的基礎(chǔ)。[5]經(jīng)費(fèi)保障不力，會導(dǎo)致基層公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)捉襟見肘的情形，這對公安機(jī)關(guān)人民警察而言，意味著權(quán)力和形象的降低；對國家政府而言，則意味著權(quán)力的異化。經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的公安機(jī)關(guān)為了履行職責(zé)，為了辦案經(jīng)費(fèi)不得比“抓創(chuàng)收”，因受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動而執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法行為發(fā)生偏差。經(jīng)費(fèi)的緊張，導(dǎo)致警察還承擔(dān)了大量的社會服務(wù)和救助工作。在工作量大增、工作難度加大而執(zhí)法物質(zhì)保障無法跟上的情況下，很難保證執(zhí)法質(zhì)量，也很難防止不作為與遲延作為的產(chǎn)生。因此，切實解決經(jīng)費(fèi)問題，加強(qiáng)執(zhí)法的物質(zhì)保障是解決行政不作為和非警務(wù)活動的關(guān)鍵。

[1]盧建軍.非警務(wù)活動的界定與實施[J].河南警察學(xué)院學(xué)報，2014(3).

[2]劉佩鋒.論警察執(zhí)法中的角色沖突及危害[J].江蘇警察學(xué)院學(xué)報，2015(6).

[3]趙文杰.媒體暴力中公安機(jī)關(guān)的危機(jī)公關(guān)[J].山西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2015(4).

[4]金浩波.論警察執(zhí)法權(quán)益保障困境及解決對策[J].鐵道警察學(xué)院學(xué)報，2017(2).

[5]賀電，蔡炎斌.公安學(xué)基礎(chǔ)理論[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2014.

F299.2

A

2095-4379-(2017)32-0122-03

袁華(1986-)，女，甘肅蘭州人，甘肅政法學(xué)院，主要研究方向：公安學(xué)基礎(chǔ)理論、刑事偵查學(xué)。