宋 琦

延邊大學(xué)，吉林 延吉 133002

高校去行政化的法律困境與對策

宋 琦

延邊大學(xué)，吉林 延吉 133002

我國高校教育中的長期行政權(quán)集中模式，使我國高校的學(xué)術(shù)自主權(quán)受到嚴(yán)重限制。為此，21世紀(jì)以來，我國提出了“高校去行政化”的概念，試圖解決高校過度行政化的問題。我國雖然已經(jīng)在高校去行政化的路上已經(jīng)走了一段時間，卻仍未找到適合中國的高校去行政化道路。本文從法律角度對高校去行政化進行分析，闡述了高校去行政化所面臨的困境并提出可行性建議，為我國高校去行政化建言獻策。

法人治理；去行政化；行政權(quán)

高校去行政化，一個被熱議了很久的話題，在很多專家學(xué)者看來，中國的學(xué)術(shù)界之所以難以成就大師，很大原因在于行政權(quán)力對教學(xué)和學(xué)術(shù)的干預(yù)。早在2012年，作為中國改革開放排頭兵的深圳市就創(chuàng)立了“南方科技大學(xué)”試水高校去行政化。中國科技大學(xué)前校長朱清時，擔(dān)任南方科技大學(xué)首任校長，開始了探索中國高校去行政化之路。在南科大建校過程中，面臨著各種困難和挑戰(zhàn)：與教育部各種規(guī)定格格不入，與深圳市政府的各種艱難磨合、學(xué)校各種規(guī)章制度的新建等。但不論如何，南方科技大學(xué)走出了高校去行政化的第一步，為以后在這條路上走得更遠奠定了一定的基礎(chǔ)。

一、高校去行政化的法律困境

(一)行政權(quán)主導(dǎo)的局面難以打破

一方面，“官本位”思想在高校管理中仍占主導(dǎo)地位。據(jù)相關(guān)研究表明，中國的高校在努力提升自我成為國際名牌大學(xué)的過程中，最需要解決的問題是去除“官本位”的思想。中國有著深厚的官僚主義傳統(tǒng)，“學(xué)而優(yōu)則仕”是中國傳統(tǒng)知識分子的理想追求，發(fā)展到近代以來，運用行政權(quán)力管理高校教育，其實這種思想方式逐漸沿襲下來。在幾十年的高校建設(shè)中，行政權(quán)在高校教育中占據(jù)主導(dǎo)地位，政府機關(guān)高校的領(lǐng)導(dǎo)者，從高校建立、變更以及學(xué)科建設(shè)方面，均有行政權(quán)力的參與。這種長期的行政權(quán)模式，使本來就存在的“官本位”思想更加嚴(yán)重。另一方面，高校去行政化在實際執(zhí)行中困難重重。中國有句古話叫做“官大一級壓死人”，這句話運用在當(dāng)前艱難的高校去行政化進程中頗為合適。去行政化，從某種意義上來講，是去利益化、去權(quán)力化，是對當(dāng)前現(xiàn)有的利益格局的變動，所以說，必然會觸動某些人的利益。而被觸動利益者，往往是去行政化中的執(zhí)行人，這就相當(dāng)于讓其自絕后路。很明顯，執(zhí)行者在執(zhí)行過程中，必然會存在說一套做一套、陽奉陰違的情況。因為一旦去行政化，就取消了行政級別，就不能享受相應(yīng)的待遇，中國高校有部屬高校、省屬高校以及省部共建高校，與之相對應(yīng)的是，其行政領(lǐng)導(dǎo)者，享有副部級、省廳級待遇，這種待遇，不僅僅是工資的不同。在中國當(dāng)前人情社會的條件下，具有行政身份，可以為自己以及為他人謀利益，同時也有可能成為腐敗的溫床。即使行政領(lǐng)導(dǎo)者能夠潔身自好、清正廉潔，行政身份也能夠給自己帶來的其他隱性好處，比如“裙帶關(guān)系”等。

(二)高校法人治理機制不健全

首先，從本質(zhì)上而言，高校應(yīng)該是獨立的事業(yè)單位法人，有權(quán)獨立行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。但高校的特殊性，影響其獨立地位。高校雖然有獨立的章程，但在行政命令面前，就顯得非常脆弱。歸根結(jié)底在于，不僅僅學(xué)術(shù)權(quán)，而且財政權(quán)，都受制于行政權(quán)，因此，其不可能有完整的法人治理制度，無法獨立做出決定，處理日常事務(wù)。這是去行政化的重要阻礙之一。

再者，其決策的不民主性，高校作為獨立的法人組織，應(yīng)當(dāng)采取集體決策集體負責(zé)的原則，處理日常事務(wù)。但在實際情況中，決策往往是幾個人決定的，實行個人主義，很多情況下，都是一拍腦門做出的決策，不利于高校的長遠發(fā)展。另外，廣大教職工對決策過程參與積極性并不高，其中既有決策內(nèi)容與己無關(guān)，或者自己的意見起不到實質(zhì)作用，這些都導(dǎo)致決策的科學(xué)性令人質(zhì)疑。

同時，民主監(jiān)督流于形式化。一個組織的健康運行，離不開內(nèi)部外部各方面的監(jiān)督，就高校而言，其外部監(jiān)督主要是行政機關(guān)的監(jiān)督，這里要說的是，行政機關(guān)的監(jiān)督是短暫性的、臨時性的，行政機關(guān)由于其工作的復(fù)雜性，為高效地時時監(jiān)督管理，只能重點抓某項工作；在內(nèi)部監(jiān)督方面，由于實質(zhì)上的個人決策，和擔(dān)心打擊報復(fù)、與自己利益無關(guān)等，內(nèi)部監(jiān)督也就流于形式。

(三)相關(guān)法律和制度建設(shè)的不完善

法律制度規(guī)定得過于原則化。一條法律規(guī)則，應(yīng)該包括假定條件、行為模式、法律后果三項內(nèi)容。從我國目前已經(jīng)制定的有關(guān)高校去行政化的法律法規(guī)來看，大多傾向于有關(guān)行為模式的規(guī)定，對法律規(guī)則非常重要的法律后果，即違反法律規(guī)則所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，法律規(guī)定要么模糊不清，要么就根本沒有規(guī)定，不利于增強法律法規(guī)的權(quán)威性。而在去行政化的過程中，所面臨的問題是復(fù)雜多變的，法律即使無法解決所有問題，也應(yīng)當(dāng)盡可能詳盡。而現(xiàn)有的有關(guān)法律法規(guī)的法律位階大部分比較低，只有專門針對高等教育的《高等教育法》屬于法律，其他的《規(guī)定》、《辦法》等，法律位階都比較低，難以形成統(tǒng)一的規(guī)范，不利于法律的實施。

二、高校去行政化的法律路徑

(一)處理好行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的關(guān)系

1.轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變思想觀念

所謂“破而后立”，欲使政府在高校去行政化中發(fā)揮積極作用，首先應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府機關(guān)的思想觀念，“為人民服務(wù)”不應(yīng)當(dāng)僅僅作為一種口號，還要落實到實際行動。轉(zhuǎn)變?nèi)珎鹘y(tǒng)的權(quán)力觀念，做到政府權(quán)力為高等教育服務(wù)，為高校發(fā)展服務(wù)。政府應(yīng)該發(fā)揮在促進公益教育事業(yè)、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)方面的作用，由高等教育的直接參與者，變?yōu)楸O(jiān)督者、服務(wù)者。同時轉(zhuǎn)變政府職能，要精簡高校發(fā)展所需的相關(guān)手續(xù)，真正做到簡政放權(quán)，不故意制造各種不必要的條件。政府應(yīng)當(dāng)僅僅作為高等教育發(fā)展的財政支持者和法律監(jiān)督者。政府同樣要幫助高校積極參與市場競爭，幫助屆高校建立產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的體系，提高高校的自身生存發(fā)展體系和能力。

2.轉(zhuǎn)變高等教育體制，發(fā)揮高校的主導(dǎo)作用

與西方的高等教育體制相比，我國高等教育體制最明顯的特點，這是公立高等院校占院校的總比重中的大多數(shù)。而且，由于我國把高校分為一本、二本、三本，以及對民辦教育從事高等教育的諸多方面的限制，使得我國民辦高等教育難以發(fā)展起來。今后高等教育體制的改革方向，就是要轉(zhuǎn)變高等教育的發(fā)展模式，把公立高校和私立高校放在同等平臺競爭，平等地對待雙方。我國也應(yīng)該積極鼓勵私立教育的發(fā)展，讓公立高校真正地參與到與公立高校的競爭中。公立高校要增強其市場化的能力，不再一味地依靠政府輸血的方式維持其發(fā)展。

3.區(qū)分好行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的界限

我國高校去行政化之所以艱難的原因之一，就是高校內(nèi)部的行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的掛鉤，這種機制導(dǎo)致了很多從事學(xué)術(shù)的學(xué)者追名逐利，謀求升遷。而隨后的改革方向，就需要理清管理與學(xué)術(shù)之間的關(guān)系，管理的歸管理，學(xué)術(shù)的歸學(xué)術(shù)。這樣，既可以增強高校管理的專業(yè)性、科學(xué)性，又能使從事學(xué)術(shù)的人專門研究學(xué)術(shù)。當(dāng)然，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，將進行區(qū)別劃分，就應(yīng)當(dāng)是學(xué)術(shù)人員的待遇等于甚至高于管理人員，才能產(chǎn)生實際效果。

(二)完善高校法人制度

1.建立符合現(xiàn)代大學(xué)的校長和管理人員產(chǎn)生制度

歷史經(jīng)驗表明：一所成功的大學(xué)，校長的管理理念起著至關(guān)重要的作用，校長和管理者的管理水平，在一定程度上也代表著一個學(xué)校的發(fā)展高度，具有豐富的知識素養(yǎng)與管理能力的管理人員，是建設(shè)好大學(xué)的必備要素之一。因此，高校去行政化必須擯棄過去的行政任命制度，由過去由政府直接任命大學(xué)校長和主要管理人員，向采用聘任制轉(zhuǎn)變。通過聘任制來選任校長，要綜合考慮候選人要管理能力和學(xué)術(shù)水平，通過規(guī)范的章程和流程來產(chǎn)生校長，保證選任的公平性。此外，被聘任的校長，要盡量做到專業(yè)化和職業(yè)化，并允許在學(xué)校內(nèi)部和社會監(jiān)督。

2.建立現(xiàn)代大學(xué)治理制度

要建立現(xiàn)代大學(xué)制度，就要借鑒西方高等教育的現(xiàn)成的經(jīng)驗和教訓(xùn)，通過董事會來治理學(xué)校。西方已經(jīng)擁有較為成熟董事會治校制度。董事會因組成人員的復(fù)雜性，代表的利益具有不同性，因此在做出決定時，往往會考慮各方利益，并以達到最大效益為目的，可以提高管理效率。另一方面，通過董事會治校，可以使高校內(nèi)部監(jiān)督充分發(fā)揮作用，使普通教職工真正參與到?jīng)Q策監(jiān)督中來。

3.增強現(xiàn)代大學(xué)的公益性和利益性

高校作為“傳道授業(yè)解惑”之地，理應(yīng)具有公益性，但是從某些層面來看，高校的公益性和利益性并不矛盾。大學(xué)對高等教育事業(yè)的主要承擔(dān)者，承擔(dān)著提高國民文化水平提高國家綜合軟實力的作用，應(yīng)當(dāng)具有公益性，也許高校履行社會責(zé)任的體現(xiàn)。但是，高校的功利性并不排除其利益性，通過一定程度的盈利活動，不僅可以解決用高校的財政資金來源問題，還可以獎勵優(yōu)秀的教職工和學(xué)生。不同于中國的公立大學(xué)，西方高校的辦學(xué)資金來源主要是校友捐贈。通過獎勵優(yōu)秀學(xué)生，學(xué)生畢業(yè)后再捐贈給學(xué)校，成立基金會，實現(xiàn)教學(xué)資金的良性循環(huán)，并且避免了由于需要政府財政撥款而對學(xué)校學(xué)術(shù)自主權(quán)的干涉。

(三)健全高校去行政化的法律保障制度

確立法律在高校去行政化中的權(quán)威。法律是制度的保障，法律應(yīng)當(dāng)在高校去行政化過程中樹立權(quán)威。在這里需要明確，高校既然是獨立的法人主體，就應(yīng)該通過法律來保障其獨立地位，也應(yīng)當(dāng)獨立享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。確立了高校的法律地位，就可以在法律層面排除行政權(quán)力干涉。其意義不僅如此，高校還可以通過其獨立的地位，主動參與到與其他高校的競爭中，提高高校的綜合競爭力。通過建立違反法律的懲戒機制。去行政化過程中，之所以會出現(xiàn)“陽奉陰違”的行為，就是因為即使違反有關(guān)去行政化的法律也不用承擔(dān)任何法律責(zé)任。以法律規(guī)定的形式，明確違法的責(zé)任，建立相關(guān)的懲戒和罷免機制，方可以使其正確履行職責(zé)。不斷促進去行政化相關(guān)法律制度的完善。針對我國當(dāng)前去行政化立法的模糊和籠統(tǒng)性，下一步的立法方向是，針對去行政化中遇到的問題，做出有針對性的立法。并且，有關(guān)立法不應(yīng)當(dāng)僅僅停留在政策和法規(guī)方面，而要提升到法律層面，才能提高法律的權(quán)威性和執(zhí)行力。對于去行政化中的各種情況，要及時提調(diào)整相關(guān)立法，以適應(yīng)出現(xiàn)的新情況、新問題。

三、結(jié)語

高校去行政化已經(jīng)是不可阻擋的潮流，雖然我國高校去行政化進程比較緩慢，這其中也遇到了許多困難，但是，進步總是在不斷克服困難中前進。只有真正將學(xué)術(shù)權(quán)回歸大學(xué)，才有可能給錢老的“錢學(xué)森”之問一個完美的答案。

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2095-4379-(2017)32-0026-02

宋琦(1994-)，男，漢族，山西晉中人，延邊大學(xué)，2016級法律(法學(xué))研究生，研究方向：行政法。