● 陳松聲 李澤民

武夷山國家公園管理體制試點探索

● 陳松聲 李澤民

建立國家公園體制是加快生態(tài)文明建設的內在要求和重要舉措。武夷山國家公園是國家公園體制試點之一。試點啟動后，福建省堅持以建立“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”管理體制、增強全民公益性為目標，發(fā)揮機構編制資源“綠色”配置作用，探索構建科學高效的國家公園管理體制。

一、堅持創(chuàng)新體制、系統(tǒng)保護，著力推進統(tǒng)一管理

試點前，武夷山國家公園體制試點區(qū)涉及武夷山國家級自然保護區(qū)管理局、武夷山風景名勝區(qū)管委會、地方政府以及林業(yè)、住建、旅游等多個主管部門，試點區(qū)被劃分為不同管理區(qū)域，造成保護經(jīng)費分散、機構重復建設、保護管理效率不高等問題。針對上述問題，福建省堅持在不作行政區(qū)劃調整的前提下，有效整合各類資源，積極探索跨行政區(qū)劃、跨部門管理的有效途徑。一是統(tǒng)一法律依據(jù)。針對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)和中間過渡地帶適用法律法規(guī)各異的現(xiàn)狀，在梳理試點區(qū)內現(xiàn)行各類法律、法規(guī)、規(guī)章有關規(guī)定的基礎上，研究起草了《武夷山國家公園管理條例》（以下簡稱《條例》），對國家公園管理相關問題進行統(tǒng)一規(guī)范?！稐l例》公布后，與《條例》規(guī)定不一致的現(xiàn)有的地方性法規(guī)、規(guī)章條款，將暫停在試點區(qū)內實施。二是統(tǒng)一管理機構。在整合自然保護區(qū)管理局、風景名勝區(qū)管委會有關自然資源管理、生態(tài)保護、規(guī)劃建設管控等方面職責的基礎上，組建了由福建省政府垂直管理的武夷山國家公園管理局，受委托對國家公園內全民所有的自然資源資產(chǎn)進行統(tǒng)一保護、管理和運營，初步形成了“一個牌子、一個管理機構”的管理模式，實現(xiàn)武夷山國家公園從“碎片化管理”向“統(tǒng)一管理”的轉變。三是統(tǒng)一行政執(zhí)法。在公園內實行綜合執(zhí)法，由國家公園管理機構統(tǒng)一行使行政執(zhí)法權。對于未納入統(tǒng)一執(zhí)法范圍事項的違法行為，由國家公園管理機構通報承擔監(jiān)管職責的有關部門依法依規(guī)予以查處。

二、堅持精簡統(tǒng)一、高效履職，有效盤活編制資源

在推進相關機構整合和組建的過程中，福建省在總量控制的前提下充分利用、盤活試點區(qū)內現(xiàn)有機構編制資源，嚴格按照“人隨事走、編隨人走”的原則統(tǒng)籌解決國家公園管理局及所屬事業(yè)單位組建所需的力量，調動了各方面的積極性。一是整合組建精簡的管理機構。新組建的武夷山國家公園管理局，按照從嚴從緊的要求核定編制、綜合設置內設機構，所需編制根據(jù)職責調整情況從原武夷山風景名勝區(qū)管委會劃轉和福建省調劑解決。二是整合組建精干執(zhí)法隊伍。將武夷山國家級自然保護區(qū)管理局調整為武夷山國家公園執(zhí)法支隊，受委托承擔國家公園內相關行政執(zhí)法工作，所需編制均從原自然保護區(qū)管理局劃轉。將省林業(yè)廳森林公安局所屬武夷山國家級自然保護區(qū)森林分局調整為武夷山國家公園森林分局，管轄范圍從武夷山國家級自然保護區(qū)擴展到試點區(qū)全境，重點負責試點區(qū)內涉林刑事、治安案件的偵辦，并配合武夷山國家公園管理局所屬執(zhí)法隊伍開展相關生態(tài)環(huán)境保護、執(zhí)法工作，實現(xiàn)執(zhí)法全覆蓋。三是整合組建專業(yè)科研中心。將原武夷山風景名勝區(qū)管委會所屬國家森林公園管理處、森林病蟲防治檢疫中心、世界遺產(chǎn)監(jiān)測中心等單位人員編制進行整合，組建武夷山國家公園科研監(jiān)測中心，主要承擔國家公園有關科普宣教、宣傳推廣、科學研究、環(huán)境監(jiān)測等工作。

三、堅持保護第一、有序利用，科學界定機構職責

福建省把生態(tài)保護放在首位，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，力求在不干擾自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)原真性、完整性的前提下，實現(xiàn)資源的適度利用。圍繞這一目標，福建省對武夷山國家公園管理機構職責作了深入研究，著力構建科學、可持續(xù)的國家公園管理體系。一是突出嚴格保護。管理機構全面負責公園內的自然、人文資源和自然環(huán)境的保護與管理、規(guī)劃與建設工作，行使自然資源管理和國土空間用途管制職責，依法實行更加嚴格的保護。同時，負責組織生態(tài)環(huán)境領域的科研、宣教、監(jiān)測。二是突出合理利用。由公園管理機構負責組織制定各類資源開發(fā)利用方案，并引導試點區(qū)內社區(qū)居民合理利用自然資源。為確保資源有序利用，賦予其組織實施國家公園特許經(jīng)營、提出公園內景區(qū)門票價格制定政策建議等職責。三是突出統(tǒng)籌協(xié)調。改革后，屬地政府部門繼續(xù)依法行使自然資源監(jiān)管權和轄區(qū)內經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調、公共服務、社會管理和市場監(jiān)管等職責。明確由武夷山國家公園管理機構負責協(xié)調有關地區(qū)和部門在國家公園內派駐機構的工作。

四、堅持政府主導、多方參與，積極創(chuàng)新工作機制

由于試點區(qū)范圍涉及南平市武夷山、邵武、建陽、光澤4個縣（市、區(qū)）、5個鎮(zhèn)及25個行政村，試點區(qū)內自然資源狀況復雜，協(xié)調、管理和保護任務繁重。為順利推進試點，解決好跨地區(qū)、跨部門的體制性問題，福建省在機構編制資源有限的情況下，積極創(chuàng)新工作機制，引導試點區(qū)內公眾參與國家公園保護、建設與管理，著力構建多方參與、協(xié)同推進、共管共享的新格局。一是健全協(xié)調機制。成立武夷山國家公園聯(lián)席會議制度，負責協(xié)調解決保護管理工作中的重大問題。在國家公園管理局內設協(xié)調部，負責建立國家公園管理局與南平市及試點涉及的4個縣（市、區(qū)）的工作協(xié)調機制，共同研究解決相關問題，妥善處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展及公眾關系。二是加強聯(lián)合保護。成立聯(lián)合保護委員會，將試點涉及的4縣（市、區(qū)）各級政府、林業(yè)部門、林場以及江西省武夷山自然保護區(qū)納入聯(lián)合保護體系，制定《聯(lián)合保護公約》和《章程》，并根據(jù)行政區(qū)劃分別設立5個聯(lián)合保護分會。通過定期召開會議、建立信息通報和重點合作事項互動機制等，協(xié)調解決資源保護存在的問題，共同構筑資源保護防線。三是實施社區(qū)共管。動員試點區(qū)內的公眾共同參與管理行動，優(yōu)先從村民中選聘檢查哨卡人員、護林員、后勤服務人員等，引導村民直接參與資源環(huán)境保護，有效緩解生態(tài)保護面臨的人員緊缺問題。

（作者系福建省編辦副主任；政研處副主任科員）