● 栗燕杰 田 禾

經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政執(zhí)法的挑戰(zhàn)、因應與展望
——以江蘇省徐霞客鎮(zhèn)為樣本

● 栗燕杰 田 禾

經濟發(fā)達鎮(zhèn)，具有一定人口、工商業(yè)聚集規(guī)模，經濟實力較強、社會化水平較高，能引領和帶動當地經濟發(fā)展。改革開放以來，江蘇、浙江、廣東等地涌現出一批經濟發(fā)達鎮(zhèn)，成為地方經濟社會發(fā)展的重要引擎。但同時，受制于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和法律政策制約，經濟發(fā)達鎮(zhèn)無法提供足夠有效的公共服務和監(jiān)管執(zhí)法，其治理能力滯后于經濟社會發(fā)展水平，不適應經濟社會發(fā)展的現實需要。

作為經濟發(fā)達鎮(zhèn)典型的徐霞客鎮(zhèn)，位于無錫市區(qū)和江陰市區(qū)之間，系江陰市面積最大、人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口18萬，有6000多家企業(yè)和個體工商戶。為進一步向經濟社會強鎮(zhèn)發(fā)展，當地積極實施擴權強鎮(zhèn)改革，實施行政執(zhí)法的體制機制改革，管理秩序躍上新臺階，民眾的幸福感、獲得感顯著提升。

一、經濟發(fā)達鎮(zhèn)面臨的諸多挑戰(zhàn)

不少經濟發(fā)達鎮(zhèn)，雖仍作為基層政府，但是經濟總量、財政收入、產業(yè)結構、地域面積、人口數量都遠超出傳統(tǒng)意義上的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇，接近中等城市體量。經濟發(fā)達鎮(zhèn)的經濟社會管理面臨著諸多挑戰(zhàn)，存在“先發(fā)的煩惱”。如外來人口數量較多乃至倒掛，政府責任重而權力少，事項繁多而經費不足，管理體制滯后于社會治理需求，監(jiān)管服務能力滯后于發(fā)展需求等，都對治理能力提出較高要求。實踐中，各類考核測評往往最終落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面。大量事權職責要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在最前線“沖鋒陷陣”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黨政一把手”負總責、諸多事項的“一票否決”仍屢見不鮮。其管理事項之廣泛、執(zhí)法任務規(guī)模之巨，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機制已無法滿足。在執(zhí)法能力有限而管理要求過高、法定手段少而任務過多的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法監(jiān)管面臨諸多挑戰(zhàn)和風險。

（一）各類風險居高不下

在經濟新常態(tài)背景下，經濟發(fā)達鎮(zhèn)面臨著各類風險。其中，既包括巨大的社會穩(wěn)定風險，又包括金融風險，既有地方債務風險，又存在勞資糾紛風險。社會穩(wěn)定風險也隨著經濟社會發(fā)展而有上升態(tài)勢。2012年江蘇省啟東市造紙排污工程引起激烈請愿，2014年浙江省杭州市余杭區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目導致的抗議事件等，都表明隨著經濟社會的發(fā)展，發(fā)達地區(qū)在人民生活水平已有較大改善的背景下，社會對于環(huán)境安全的敏感度明顯增強。政府在重大建設項目方面或征求意見不到位或處置稍有不慎，往往容易引發(fā)群體事件，本已走上軌道的重大項目被叫停，營商環(huán)境受到不利影響，嚴重損害政府公信力。

（二）民生訴求不斷增強

日益增強的民生訴求，對政府治理提出較高要求。發(fā)展至今，普通民眾對于環(huán)保、民生等問題的關注程度、敏感程度明顯增強，這對政府的執(zhí)法監(jiān)管、公共服務都提出新的要求。比如，在環(huán)境問題常態(tài)化的趨勢下，民眾環(huán)保需求有增無減。許多地方基層環(huán)保部門都反映，對于餐飲油煙擾民、河道黑臭、揚塵污染、垃圾焚燒、露天燒烤等投訴的數量居高不下，群眾怨氣也增大，甚至發(fā)生群體性信訪。隨著生活水平的提高，食品藥品、飲用水、空氣的清潔安全牽動著各界民眾的心，成為基層政府執(zhí)法監(jiān)管要解決的重點任務。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責失衡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力少而責任重?，F行法律中明確就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設置執(zhí)法權的規(guī)定較少。從現行法律法規(guī)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能承擔的執(zhí)法職能不多?，F實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據上級安排承擔各類任務職責，這在經濟發(fā)達鎮(zhèn)表現尤為突出。以徐霞客鎮(zhèn)為例，其擁有6000多家企業(yè)和個體工商戶，對于勞動監(jiān)察而言構成“無法完成的任務”，陷入“救火隊”的工作狀態(tài)。同時，上級政府、普通民眾、法律政策都對基層執(zhí)法提出越來越高的要求。一些問題稍有不重視、不應對、不落實，就可能成為媒體炒作熱點。當下推行的一些改革也抬高了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的標準要求。比如，行政執(zhí)法與刑事司法銜接實施之后，對行政執(zhí)法的現場取證、證據固定要求達到接近刑事認定的標準。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，條塊分割的管理體制更是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力低下的問題。派駐機構主要作為縣級部門的派出機構存在，執(zhí)法資源分散且未形成合力，機構類型繁多而能力低下。面對違法層出不窮的現象，條塊分割的正規(guī)執(zhí)法隊伍點多面廣、任務繁重、人手不足，執(zhí)法能力遠不能滿足維護管理秩序、保障民眾權益的需要，突出表現在以下三個方面。第一，駐鎮(zhèn)執(zhí)法部門執(zhí)法的管轄區(qū)域大而力量相對缺乏。一些行政執(zhí)法部門在鎮(zhèn)的派駐機構力量薄弱，對事關民生、環(huán)保等事項難以涉及。以環(huán)保領域為例，一般能落實到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的執(zhí)法人員1-2名，只能疲于應付，更不可能強調監(jiān)管到位。第二，每個執(zhí)法機關的管轄只限于特定條線，即便個別派駐機構力量存在“富余”，但由于分工過細、機構職能單一，對于其他違法行為即便發(fā)現也無權處置。第三，缺乏強制手段。鎮(zhèn)政府工作人員在日常工作中發(fā)現違法情況時，只能對違法情形進行勸阻；不聽勸阻的，只能反饋給有執(zhí)法權的縣級部門來處理。由于發(fā)現違法不能及時采取處置措施，執(zhí)法的權威性、嚴肅性勢必大打折扣，出現了市縣部門“管得到而看不到”而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“看得到而管不到”的怪現象。

二、徐霞客鎮(zhèn)的改革探索

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定的法治政府。據此，許多經濟相對發(fā)達鎮(zhèn)積極開展探索，在體制理順、制度創(chuàng)新、結構重組、流程優(yōu)化等方面積極創(chuàng)新，基層政府治理逐步走向現代化。探索構建適應城鎮(zhèn)化需求的新型管理體制，從傳統(tǒng)的部門間聯(lián)合執(zhí)法起步，走向跨部門整合統(tǒng)一的新型綜合執(zhí)法體制機制。如天津市濱海新區(qū)在鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法大隊，集中行使13大類近300項行政處罰權及與之相關的行政強制措施，實現鎮(zhèn)街層面的綜合執(zhí)法“一支隊伍管全部”；成都市金堂縣淮口鎮(zhèn)推行綜合執(zhí)法機制改革，在縱向上整合鎮(zhèn)、區(qū)執(zhí)法職責，將原來省級工業(yè)區(qū)的城市管理、交巡警、規(guī)劃建設等10類行政執(zhí)法職責整合劃入淮口鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊，實現了統(tǒng)一執(zhí)法。各地在探索中，表現出橫向上整合執(zhí)法機構，縱向上減少執(zhí)法層級，走向基層新型綜合執(zhí)法的新模式。其中，徐霞客鎮(zhèn)的做法值得關注。

（一）推動機構改革，理順管理體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一線行政執(zhí)法的承擔者，直接面對公眾、企業(yè)，其執(zhí)法體制，上受制于各級政府及其部門，下直接面對公眾需求和問題。新形態(tài)的綜合行政執(zhí)法如何闖出一條新路？有的地方在基層體制改革與綜合執(zhí)法探索中，走上了提高規(guī)格、增設機構、擴充編制人員的老路。我們認為，從條塊分割的單一部門分別執(zhí)法走向條塊整合、職能整合的跨部門綜合執(zhí)法，是行政執(zhí)法體制改革的關鍵。

徐霞客鎮(zhèn)按照“機構精簡高效、資源優(yōu)化配置、管理職能清晰”的要求，進行了機構改革。2010年4月，徐霞客鎮(zhèn)被確定為經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)。按照精干高效的綜合決策機構、便民服務的綜合辦事機構、協(xié)調統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機構相分離的思路，徐霞客鎮(zhèn)對現有機構整合歸并，鎮(zhèn)及以下不設派出機構。2012年，徐霞客鎮(zhèn)組建起“兩辦六局一中心”的新型機構模式，即黨政辦公室、組織人事和社會保障局、政法和社會管理辦公室（掛司法所牌子）、經濟發(fā)展和改革局（掛生態(tài)旅游局牌子）、財政和資產管理局、建設局、社會事業(yè)局、綜合執(zhí)法局、便民服務中心（掛招投標中心牌子）。

在人員方面，探索行政、事業(yè)人員統(tǒng)一使用模式，實有編制不增反減；鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位的機構編制予以保留，但不配備相關人員、不實際運作，職責與相關辦、局、中心整合歸并，人員統(tǒng)一使用、分類管理。改革后，編制大幅精簡，實有人員減少10人，初步搭建起簡約、精干的政府組織架構。在綜合執(zhí)法方面，徐霞客鎮(zhèn)正式組建綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使城管、環(huán)保、安監(jiān)、民政等與社會管理相關的數百項行政執(zhí)法權。執(zhí)法隊伍打破原有條線限制，按片區(qū)分成三個中隊，隊內相對分工，協(xié)同執(zhí)法，實現了“一支隊伍管執(zhí)法”。改革體現了“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，既有利于精兵簡政，又有利于減少職能交叉、多頭執(zhí)法。

（二）下沉執(zhí)法力量，塑造中隊執(zhí)法格局

從全國的普遍情況看，不少地方縱向上的執(zhí)法資源配置存在頭重腳輕的現象，縣、市層級執(zhí)法機構、編制、隊伍相對齊備，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法力量非常薄弱。針對這種執(zhí)法配比與執(zhí)法需求的強烈反差，徐霞客鎮(zhèn)注重縱向整合，優(yōu)化資源配置。

在權力職責下放方面，江陰市政府各部門盡可能將權力下放給徐霞客鎮(zhèn)行使涉及項目投資、規(guī)劃建設、安全生產、市場監(jiān)管、社會管理等方面的行政許可、非許可類審批事項，公共服務事項和行政執(zhí)法權。以行政處罰為例，截至2016年8月，徐霞客鎮(zhèn)的網格綜合執(zhí)法已承接了江陰市級13個部門下放的行政執(zhí)法權力647項。其中，160多項需要專業(yè)人員、專業(yè)技術、專業(yè)設備，徐霞客鎮(zhèn)通過政府購買服務的方式，將部分專業(yè)要求較高、年度業(yè)務量較少的業(yè)務委托給專業(yè)中介機構。

同時下沉執(zhí)法隊伍力量。徐霞客鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局逐步形成法規(guī)科指導、監(jiān)管各中隊執(zhí)法工作的格局。按照“相對分工、協(xié)同執(zhí)法”的原則，各個中隊統(tǒng)一行使城管、安監(jiān)、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、文化等領域647項行政處罰權，并相對獨立完成網格內的各項任務。

（三）利用網格治理，配合執(zhí)法提升效能

在經濟發(fā)達鎮(zhèn)，數以萬計乃至十多萬的人口，數以百計乃至千計的企業(yè)數量，僅靠數十人的執(zhí)法隊伍，又沒有社會力量的參與，很難把城市管理好。對此，徐霞客鎮(zhèn)將已有的網格體系和網格員隊伍納入大綜合執(zhí)法體系中來。其思路是，以網格化管理體系為基礎，整合基層治理資源，配合執(zhí)法，促成執(zhí)法成本的降低和執(zhí)法效能的提升。徐霞客鎮(zhèn)先后制定出臺了網格治理、網格化執(zhí)法的一系列專項管理制度，網格管理與行政執(zhí)法無縫銜接。在監(jiān)管上，借鑒已有網格化管理的經驗。徐霞客鎮(zhèn)按照尊重歷史沿革、兼顧鄉(xiāng)土風情、滿足現實需求、預設發(fā)展愿景四個原則，以片為單位將全鎮(zhèn)劃分6個一級網格，以村、社區(qū)為單位劃分了21個二級網格，以自然村及企業(yè)數為單位劃分了179個三級網格，把區(qū)域內所有的“人、地、物、事、組織”等要素全部納入網格，成立了由179名網格員和1025名信息員組成的網格巡查隊伍。各網格員、信息員及時收集、受理、監(jiān)督、處理本網格范圍內的環(huán)保、安監(jiān)、城管、國土、住建等14大類問題?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部也存在著各區(qū)域、各網格的經濟社會發(fā)展差異，徐霞客鎮(zhèn)以網格為基礎的綜合執(zhí)法，并不過分強調整齊劃一，而是注重凸顯特色、凸顯需求。如原璜塘工業(yè)園區(qū)和峭岐工業(yè)園區(qū)所屬的網格，由于區(qū)域內的工業(yè)企業(yè)較多，且不少為化工類企業(yè)，其專業(yè)網格員配置就側重環(huán)保、安監(jiān)類。

對于一般公眾、網格員直接發(fā)現的違法線索、信息，通過移動終端直接拍照取證，固定違法線索；上報給本級網格長后，在其職權范圍內能夠解決的，就即時處理并反饋至指揮中心結案。由此，既能第一時間對違法行為作出反應，克服了之前基層執(zhí)法的延遲滯后的弊病，又提升了執(zhí)法效能，網格巡查隊伍對于綜合執(zhí)法局的執(zhí)法構成有力的配合和支持。

（四）推行繁簡分流，實現執(zhí)法流程再造

徐霞客鎮(zhèn)積極探索執(zhí)法程序的流程再造，實施執(zhí)法程序的類型化。一是依托指揮中心進行流程再造，設置分層次的處置機制。對于在網格內能夠化解的，由網格長、網格員予以處置；超越其職權范圍或需要實施強制的，則由指揮中心派單給相關職能部門予以處置，處置完畢反饋至指揮中心結案；職能部門認為案件復雜、疑難的，則移入疑難事件庫，進行專案研討處理。處理完畢后經第三方評估進行考核再予以歸檔。二是完善快速處置機制?？焖偬幹脵C制對于最大限度地減輕違法行為的損害后果，增強民眾對執(zhí)法行為的信任度，都有積極作用。徐霞客鎮(zhèn)在行政處罰法明確的簡易程序的基礎上，建構完善違法行為的快速處置機制。綜合執(zhí)法人員發(fā)現的違法情形，如依照有關法律、法規(guī)可適用當場處置程序的，執(zhí)法人員將配備的移動執(zhí)法終端現場連接藍牙打印機，現場制作并打印、送達行政處罰文書；對于適用一般程序的處罰事項，則通過移動執(zhí)法終端拍照取證，執(zhí)法取證更加便捷。

（五）依托信息技術，有效提升執(zhí)法能力

徐霞客鎮(zhèn)通過信息技術在執(zhí)法線索搜集、執(zhí)法證據保存、執(zhí)法流程優(yōu)化等方面的應用，執(zhí)法能力得到提升。

一方面，信息化設備的應用，提高了當地執(zhí)法機關發(fā)現違法、預警防控、調查取證的能力。徐霞客鎮(zhèn)借助綜合管理信息平臺，對管理對象建檔立庫并予以類型化，現已基本完成對象信息入庫，對轄區(qū)內各類企業(yè)，包括僵尸企業(yè)、失信企業(yè)的管理經營信息及時更新，通過大數據分析研判，大幅降低了金融風險、債務風險、安全生產風險和環(huán)境保護風險。依托信息化技術構建的指揮中心，真正實現了行政執(zhí)法的主動巡查、主動發(fā)現。以環(huán)保為例，江陰市面對近萬家企業(yè)、82家國家重點監(jiān)控企業(yè)和2000余家企業(yè)，而僅有76名編制的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察人員的格局，江陰市開發(fā)出環(huán)保在線監(jiān)控系統(tǒng)。執(zhí)法人員在辦公室通過視頻監(jiān)控圖象、在線監(jiān)測數據即可發(fā)現企業(yè)的異常排放情況并及時派人處置。

在傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式下，證據取得、證據保存等方面存在的“取證難”問題長期困擾著各級執(zhí)法機關。徐霞客鎮(zhèn)對全鎮(zhèn)范圍內可能存在環(huán)境污染風險的企業(yè)實施全天候視頻監(jiān)控，配備視頻轉發(fā)分發(fā)、錄像存儲、檢索回放、調查取證等功能，實現了遠程巡查，足不出戶可及時發(fā)現違法排污等環(huán)境違法行為，并可遠程取證。

另一方面，借力數據平臺形成常態(tài)化信息共享機制。針對以往部門之間各自為政、難以形成合力，信息孤島下信息搜集使用效率低下等問題，徐霞客鎮(zhèn)注重信息的整合與共享?，F已通過整合衛(wèi)計、民政、社保、安監(jiān)等多個部門的基層信息數據，做到了信息共享共用。其審批信息與監(jiān)管執(zhí)法政務信息的“雙向推送”模式，值得關注。具體做法是，審批部門與監(jiān)管部門形成協(xié)調聯(lián)動機制，做到“一批就管、審管同步”。審批部門將審批結果的數據信息及時推送給監(jiān)管部門，監(jiān)管部門則據此開展事中事后監(jiān)管，逐條逐項列出監(jiān)管目錄清單和追責清單，并將監(jiān)管情況及時反饋給審批部門。審批部門則根據監(jiān)管信息開展協(xié)同處理。綜合執(zhí)法局根據審批結果和監(jiān)管信息，有針對性地開展日常巡查和調查處置。由此，以往“強審批、弱執(zhí)法”的格局得到矯正。

運用指揮中心監(jiān)督平臺，與全鎮(zhèn)1168個監(jiān)控點實現聯(lián)網對接和信息交換，現已實現了每一名執(zhí)法人員、每一次執(zhí)法行為都在系統(tǒng)上留痕、可追溯，有利于保護執(zhí)法人員并倒逼執(zhí)法行為規(guī)范。

（六）加強隊伍選拔建設，提供人才保障

新型綜合執(zhí)法對于執(zhí)法人員、網格員都提出了較高要求。江陰市和徐霞客鎮(zhèn)重視隊伍建設，選拔優(yōu)秀人才并積極加以培訓。2012年10月，徐霞客鎮(zhèn)按照“縮編減員、提高效率”的原則，對所有中層干部實行清零競崗、全員競聘，全機關32個中層正職崗位和17個中層副職崗位全部實行競爭上崗。這為綜合執(zhí)法改革打下堅實基礎。實施新型綜合執(zhí)法，對執(zhí)法人員的素質提出了更高的要求。對此，徐霞客鎮(zhèn)通過對網格員的培訓，要求每位網格員能夠熟悉并掌握本網格內的工作對象、工作資源，摸清社會穩(wěn)定風險點與不和諧因素，家底、賬本和風險了然于胸。此外，徐霞客鎮(zhèn)還采取選派優(yōu)秀人員跟班、掛職等方式到市對應部門、服務中心學習的方式，使得其工作人員快速掌握綜合執(zhí)法相關的業(yè)務知識、操作流程，在執(zhí)法內容廣泛化的同時確保執(zhí)法的專業(yè)水準。

三、提升基層執(zhí)法能力的展望

目前，徐霞客鎮(zhèn)已初步建立起與經濟發(fā)達鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展要求相適應的新型治理體制機制，社會治理能力顯著提升。2015年，徐霞客鎮(zhèn)的全口徑財政收入達到12.5億元，公共財政收入達到6.2億元，綜合考核排名從2012年的江陰市第13名，2014年躍升至第3名，并在激烈競爭的背景下2015年繼續(xù)穩(wěn)居第3名。

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深入推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》，對執(zhí)法體制、綜合行政執(zhí)法機制、責任制、協(xié)調機制等提出明確要求。經濟發(fā)達鎮(zhèn)要抓住這一契機，以滿足公眾需求為導向，適應經濟社會繼續(xù)前進的節(jié)奏，進一步完善其綜合執(zhí)法體制機制。為不斷提升基層治理能力，并推動經濟社會的健康可持續(xù)發(fā)展，改革應注重以下方面。

第一，理順條塊關系，穩(wěn)步推進新型綜合執(zhí)法。從發(fā)展方面看，基層行政執(zhí)法有必要從“小綜合”走向“大綜合”，從縱向為主的專業(yè)行政執(zhí)法走向“塊塊為主”的區(qū)域綜合執(zhí)法。今后的新型綜合執(zhí)法，應在總結綜合執(zhí)法成功經驗的基礎上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類派出機構、分支機構的執(zhí)法力量、執(zhí)法資源繼續(xù)整合，從條條的縱向為主向鎮(zhèn)主導的塊塊為主轉化。

第二，完善立法，強化固化引領作用。有必要根據基層治理的新形勢新需求，結合現代信息技術的深刻影響，出臺新法、修改已有立法，為新形態(tài)綜合執(zhí)法監(jiān)管保駕護航，便于其發(fā)揮更大作用。一方面，從執(zhí)法手段來看，行政處罰權的集中行使有行政處罰法作為明確依據，而行政強制措施、行政強制執(zhí)行權的集中綜合仍處于無法可依的狀態(tài)。從中央到地方的相關文件都提出要將各部門在鎮(zhèn)、街層面的派出機構整合由鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，需要修改法律予以支持。另一方面，基于信息化、網絡化的新型綜合執(zhí)法尚缺乏明確的法律依據。以環(huán)境污染源的在線監(jiān)控為例，已經在環(huán)境執(zhí)法方面發(fā)揮一定作用，但由于缺乏足夠明確的法律依據，在線數據是否能夠作為執(zhí)法的有效證據，民眾通過拍照發(fā)現的違法行為能否作為行政執(zhí)法的證據還是僅可作為執(zhí)法線索，現在仍不明確，在許多地方，這些數據、視頻只能發(fā)揮預警或補充作用。為此，一方面，建議對現有行政執(zhí)法相關的法律法規(guī)進行審視、修訂；另一方面，利用立法法所賦予的立法權，通過地方立法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法提供依據。

第三，強化保障，形成堅強后盾。為新型綜合執(zhí)法與配套改革提供全方位的保障，是改革深入推進的基礎。一是確保鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的編制身份保障。一方面，與執(zhí)法需求、執(zhí)法規(guī)模相適應，在地方機構編制限額內，建議賦予相對靈活的用人自主權。另一方面，還應加強執(zhí)法人員身份待遇保障。從全國范圍看，基層綜合執(zhí)法人員身份較為混亂，有公務員、事業(yè)編制、合同編制等。執(zhí)法人員身份的差異，不僅帶來待遇不同，而且導致激勵機制差異，成為綜合執(zhí)法人員反映較為強烈的問題。對此，建議考慮將城管執(zhí)法人員整體納入公務員的“行政執(zhí)法類”，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范、績效激勵和責任機制。二是加強財政支持保障力度。江陰市本著財權與事權相匹配的原則，加大對徐霞客鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級財政支持力度?？紤]到發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)對執(zhí)法經費的需求較強，江陰市明確財政關系按照“一定三年不變”的原則，公共財政預算收入超過2009年基數部分，地方留成部分按80%結算財力返還，以增強其發(fā)展活力，確保公共財政經費保障充足、到位，這為確保徐霞客鎮(zhèn)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性提供了堅實保障。

（作者系中國社會科學院法學研究所副研究員、法學博士；中國社會科學院國家法治指數研究中心主任，法學研究所研究員）