●方月倫

法官懲戒應(yīng)把審判紀(jì)律挺在前面
——基于50起法官違法違紀(jì)案例的實證分析

●方月倫

本文從最高法院紀(jì)檢部門編寫的《人民法院警示教育案例選編》以及近年來發(fā)生的有較大社會影響的法官違法違紀(jì)案例中共選取50起，從這些慘痛的教訓(xùn)中探索法官懲戒機制的構(gòu)建與完善，以期增強審判紀(jì)律的懲戒實效。

一、審判紀(jì)律在法官懲戒中的缺位及其原因解析

(一)缺位

這50起案例，直接涉案105名法院工作人員，背后又牽連出41人，總計146名干警被查處。50起案例中，47起被追究刑事責(zé)任，其中僅2起(第9、27號)在被追究刑事責(zé)任之前曾受到黨紀(jì)處分、行政處分，其余絕大多數(shù)一步到位地被拿下，此前沒有受過紀(jì)律處分打過“預(yù)防針”。以該50起案例為例，紀(jì)委率先介入查處的有22起，排第一位，而法院自身率先介入查處的只有2起，審判紀(jì)律的適用力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及黨紀(jì)的執(zhí)行力。

據(jù)權(quán)威統(tǒng)計，2009至2012年，群眾對法院干警違紀(jì)違法行為的舉報數(shù)量分別為27958件、25872件、16142件和15650件，而2009至2011年被查處干警人數(shù)占群眾舉報件數(shù)的比率分別為2.84%、3.03%和3.22%，①參見《圖說最高人民法院工作報告》，載《人民法院報》2013年3月11日。雖然舉報的絕對數(shù)在下降、查處的比率在上升，但是查處數(shù)只占舉報基數(shù)的極小部分是不爭的事實?！笆聦嵣?，有相當(dāng)多的法官違法犯罪案件就是在法院內(nèi)部‘消化’掉了，最高法院工作報告當(dāng)中的數(shù)據(jù)只不過是冰山之一角。”②徐靜村、潘金貴：《法官懲戒制度研究——兼論我國司法彈劾制度的建構(gòu)》，載《公法研究》第二輯。

(二)原因分析

1.懲戒理念的狹隘性。理論界普遍認(rèn)為存在廣義的法官懲戒與狹義的法官懲戒區(qū)別。前者包括法官彈劾制度和法官懲戒制度，后者僅限于法官懲戒制度。③參見譚世貴：《中國法官制度研究》，法律出版社2010年出版，第535頁。朱順《論司法懲戒與司法職業(yè)保障》，載《廣西政法干部管理學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。上述作者都表達(dá)了這一觀點。法官彈劾制度是指法定的懲戒機構(gòu)和人員對違法犯罪或瀆職失職的法官依法定程序免去其法官職務(wù)的制度，實際上是一種外部處罰。④王利明：《司法改革研究》，法律出版社2002年出版，第434頁。法官懲戒制度是指法院系統(tǒng)內(nèi)部對法官違法違紀(jì)和瀆職失職行為的一種處罰制度，是一種內(nèi)部處罰。我國沒有獨立的法官彈劾制度，只有狹義的法官懲戒。⑤倪境：《論法官懲戒制度的改革與完善》，內(nèi)蒙古大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文。有人認(rèn)為，法官懲戒主體是法院監(jiān)察部門。⑥參見胡志斌：《完善我國法官懲戒制度的探討》，載《學(xué)術(shù)界》2010年總第147期。有人認(rèn)為，法官懲戒和檢察官懲戒是平行概念，兩者構(gòu)成“司法懲戒”，其上位概念是“司法懲治”，進(jìn)而指出“司法懲戒委員會既無法替代人大及其常委會的政治監(jiān)督職能，也不能取代紀(jì)律檢查甚至紀(jì)檢監(jiān)察的作用，它應(yīng)該處在一個中間地段…司法懲戒應(yīng)當(dāng)著重于比較嚴(yán)重的不符法官、檢察官身份的行為和不合司法職業(yè)規(guī)范要求的行為?！雹邊⒁娦そ鹈鳎骸蛾P(guān)于構(gòu)建司法懲戒制度的若干思考》，載白泉民主編《法官與法治》(總第一輯)，山東人民出版社2015年版，第25—30頁。

實踐中，在法院系統(tǒng)，法官懲戒話語被特定化為法院主導(dǎo)實施的懲戒，并且有等同于錯案責(zé)任追究的精細(xì)化傾向，⑧2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制”。2015年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》指出：“法官在審判工作中，故意違反法律法規(guī)的，或者因重大過失導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴(yán)重后果的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法審判責(zé)任”，即實行錯案責(zé)任追究。而越來越偏離“懲戒”一詞的原初本義。⑨“懲戒，通過處罰來警戒”。參見中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編《現(xiàn)代漢語詞典》(第6版)，商務(wù)印書館2013年版，第170頁。法官懲戒的狹義概念占據(jù)了人們的主導(dǎo)觀念，這是對懲戒實踐的直觀反映，最直接地表明了我國當(dāng)前法官懲戒的主要特性和局限性。

2.內(nèi)部懲戒模式的欠合理性。法院主導(dǎo)的法官懲戒，審判紀(jì)律處分乏力。最直接的原因在于各級法院欲純潔隊伍的愿望與害怕出事、影響政績的顧慮之間糾結(jié)，懲戒法官與維護(hù)法院聲譽之間存在一定張力。而一些考核、廉政制度設(shè)計，如“一崗雙責(zé)”，本意是增強領(lǐng)導(dǎo)帶隊伍的責(zé)任心，但實行起來有“連坐”之嫌，反而令上級領(lǐng)導(dǎo)在實施懲戒時有所忌諱；加之同事相處“和為貴”的人情關(guān)系，以及存在技術(shù)手段不足的障礙。

深入分析這種內(nèi)部懲戒，從監(jiān)督模式上講屬“同體監(jiān)督”，即“自己監(jiān)督自己”，失去了監(jiān)督的“他律性”特質(zhì)。

3.司法環(huán)境的行政化傾向。從司法環(huán)境看，公正高效的司法權(quán)威尚未樹立，法官的職業(yè)尊榮感缺乏。在很大程度上，只把法院當(dāng)作政府的一個解決糾紛的部門而已，“首長負(fù)責(zé)制”“請示匯報制”，對法官的管理與一般行政干部的管理別無二致。⑩蘇力：《中國司法改革邏輯的研究——評最高法院的〈引咎辭職規(guī)定〉》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第1期?！捌鋱?zhí)業(yè)模式不是傾向于提高智識來取得獨立審判的權(quán)力，而是為了謀求上級賞識以晉升官位，法官更看重的是行政職級而不是法官等次”。?陳富貴、杜屏：《論法官懲戒制度的改革對策——以現(xiàn)行制度架構(gòu)為視角》，江蘇法院網(wǎng)2014-02-14，2016年8月12日訪問。實踐中出現(xiàn)多起法官在人事任用、基建方面的受賄案例，與審判權(quán)并無直接聯(lián)系，而是趨向于行政權(quán)力濫用?！坝捎谖覈ㄔ旱倪\作方式和法官管理與行政機關(guān)高度同質(zhì)，司法系統(tǒng)的腐敗絕大部分受到了政治腐敗的波及”。?前引?。

二、法官懲戒堅持把審判紀(jì)律挺在前面的必要性

(一)審判紀(jì)律缺位——不良行為惡性發(fā)展

50起案例中，47起被追究刑事責(zé)任。法官犯罪，是嚴(yán)重的司法腐敗行為，在犯如此大錯之前往往有“小貪小腐”，可惜審判紀(jì)律沒有及早介入，最終積重難返。一則，當(dāng)事者惡膽變大；二則，意志薄弱者效仿，以致形成“潛規(guī)則”；三則，局部潰敗。第37號案例，該院執(zhí)行局24名干警中17人卷入腐敗窩案，表明在特定時空條件下局部劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象可能發(fā)生。

(二)審判紀(jì)律到位——從嚴(yán)治院落到實處

嚴(yán)厲懲處審判中的違法違紀(jì)行為，是對司法腐敗的有力回?fù)?，也是最好的預(yù)防。司法廉潔教育是必要的，但是空洞說教一千遍，而對發(fā)生在身邊的不良行為不施加審判紀(jì)律處分，說教就顯得蒼白無力。若審判紀(jì)律到位，每發(fā)現(xiàn)一起違法違紀(jì)行為就查處一起，當(dāng)即令當(dāng)事法官束手等待處分，也令周圍的法官感到震動?！澳硞€法院中有的審判人員因為利用辦案謀私而被查處，受到刑罰制裁或其他什么處理，該法院的某些人嘎然變得謹(jǐn)慎起來，開始注意自己的不廉潔行為乃至此后該法院長達(dá)多年未發(fā)生司法腐敗問題”。?楊善明：《試論預(yù)防司法腐敗機制構(gòu)建的基礎(chǔ)、模式及其運行》，載萬鄂湘主編：《公正司法與構(gòu)建和諧社會論文集》，人民法院出版社2006年版，第821頁。

(三)審判紀(jì)律后置——懲戒效果似“打死老虎”

50起案例中47起被追究刑事責(zé)任，凡是被追究刑事責(zé)任的，都附帶受到三種處分：開除黨籍、開除公職、罷免審判職務(wù)。法院內(nèi)部給予的審判紀(jì)律處分很遲鈍，往往滯后于刑罰、罷免。審判紀(jì)律跟隨著刑罰作補充適用，只不過是順理成章的事，較之刑罰的威懾力，審判紀(jì)律處分不能引起當(dāng)事者和公眾較大的注意力，效果如同“打死老虎”。

(四)審判紀(jì)律前挺——懲戒才能虎虎生威

在有確切數(shù)據(jù)的35起案例中，當(dāng)事法官違法違紀(jì)持續(xù)時間平均為5.3年。當(dāng)不廉法官暗自慶幸時，第一個介入調(diào)查的機關(guān)，打破其行為慣性和思想惰性，打擊最為沉重，此后形勢急轉(zhuǎn)直下，各種懲戒結(jié)論只不過是順理成章的事。法官懲戒委員會及法院應(yīng)切實承擔(dān)起法官懲戒的職責(zé)，較之于紀(jì)委、檢察機關(guān)率先介入查處并給予相對應(yīng)的紀(jì)律處分。審判紀(jì)律不只是寫在法條里，關(guān)鍵時候，準(zhǔn)確地說應(yīng)該常態(tài)化地領(lǐng)先于罷免、刑罰等方式適用。當(dāng)事法官一伸手就讓它“咬”住，誰還敢小覷審判紀(jì)律呢？

三、把審判紀(jì)律挺在前面，法官懲戒委員會須妥善處理的四重關(guān)系

由于我國司法堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督的體制，相應(yīng)的法官懲戒也有自身特點。50起案例表明，黨委紀(jì)委、人大、法院加之新成立的法官懲戒委員會四機關(guān)是合法的有權(quán)的法官懲戒主體，除此之外，法官不應(yīng)當(dāng)受到其他任何機關(guān)的懲戒。而審判紀(jì)律主要由法官懲戒委員會以及法院適用，法官懲戒委員會在運用審判紀(jì)律方面應(yīng)協(xié)調(diào)處理好與各方面的關(guān)系。

(一)與紀(jì)委的關(guān)系——紀(jì)委追究黨紀(jì)責(zé)任，懲戒委追究違法審判責(zé)任，二者加強溝通協(xié)作

目前在法官懲戒體系中，紀(jì)委(一定程度代表黨委)居核心地位。紀(jì)委主要行使黨紀(jì)調(diào)查處分權(quán)，執(zhí)行依據(jù)是黨的各項紀(jì)律。法官懲戒委員會行使聽證討論、懲戒建議權(quán)，執(zhí)行依據(jù)是法官法及各項審判紀(jì)律。雖然審判紀(jì)律與黨紀(jì)有明顯區(qū)別，但在本質(zhì)屬性上法官懲戒與黨紀(jì)處分是一脈相承的，是在司法領(lǐng)域?qū)訌婞h紀(jì)的有益補充。省級法官懲戒委員會應(yīng)加強與省紀(jì)委相關(guān)案件信息溝通，省紀(jì)委對法官采取紀(jì)律處分或強制措施的，原則上應(yīng)通報法官懲戒委員會。法官懲戒委員會在履行懲戒職權(quán)的過程中，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事法官黨紀(jì)處分的，應(yīng)一并在懲戒建議中提出，交法院會同相應(yīng)級別的紀(jì)委處理。

(二)與人大的關(guān)系——人大被動地專司法官罷免、懲戒委員會專職錯案及違法審判責(zé)任認(rèn)定

人大機關(guān)是權(quán)威的懲戒主體。根據(jù)憲法、法院組織法，人大及其常委會是唯一有權(quán)罷免法院院長、副院長、審委會委員、庭長、副庭長、審判員的國家機關(guān)，“但是基本上屬于在其他部門調(diào)查之后的事后程序”?季秋高：《罷免制度與彈劾制度比較研究——兼論全國人大罷免制度的完善》，載《法學(xué)雜志》2007年第4期。。但在洛陽種子案中，人大機關(guān)主動行使了一回法官懲戒權(quán)，雖然事情最終得到澄清，當(dāng)事法官未受到處分，但效果很不理想。?詳見韓俊杰：《稱地方法規(guī)無效 洛陽種子案法官未被撤職》，載《廣州日報》2004年2月6日。人大機關(guān)在懲戒法官方面應(yīng)堅持謙抑原則，只有根據(jù)法院院長的提請，才能罷免法官職務(wù)。原則上，不應(yīng)對案件判決對錯作出評判，也不應(yīng)自行啟動罷免程序。

(三)與檢察機關(guān)的關(guān)系——應(yīng)否追究刑責(zé)由懲戒委員會先行把關(guān)

首先應(yīng)明確檢察機關(guān)不是有權(quán)的法官懲戒機關(guān)，其調(diào)查活動只是為法官懲戒作準(zhǔn)備。對于檢察機關(guān)自行偵查，欲追究某位法官的刑事責(zé)任，應(yīng)通過一定程序，報經(jīng)法官懲戒委員會審查把關(guān)。懲戒委員會認(rèn)為應(yīng)給予其他種類的處分，而不宜刑事處分的，檢察機關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)執(zhí)行；檢察機關(guān)不服的，可層報最高司法機關(guān)，由國家法官懲戒委員會作出終局復(fù)議決定。

(四)與法院的關(guān)系——監(jiān)督指導(dǎo)法院嚴(yán)格適用審判紀(jì)律

其一，法官懲戒委員會應(yīng)指導(dǎo)法院加強對舉報、投訴材料的回應(yīng)，加大內(nèi)部查處力度，切實把審判紀(jì)律應(yīng)用到位。其二，法官懲戒委員會對法院的初步懲戒決定，有審查把關(guān)權(quán)，通過聽證程序，組織當(dāng)事法官與法院監(jiān)察部門對質(zhì)、辯論，努力做到不冤枉好人，也不放縱行為不端者。其三，高級法院接到懲戒委員會的懲戒處理建議書后，應(yīng)在一定期限內(nèi)啟動追責(zé)、問責(zé)程序，處理結(jié)果向懲戒委員會書面匯報。

四、外部主導(dǎo)型法官懲戒機制的再構(gòu)造

設(shè)立法官懲戒委員會，對以往內(nèi)部懲戒模式有所突破，向外部懲戒模式邁出了堅實的一步。但是邁出的步子還不夠大，從長遠(yuǎn)看，應(yīng)將其改造為獨立、實權(quán)、統(tǒng)一行使懲戒權(quán)力的權(quán)威機構(gòu)。

(一)對現(xiàn)行法官懲戒委員會的考察

對從網(wǎng)上信息收集列的包括上海等6省市懲戒機構(gòu)設(shè)置情況分析，并從中得出初步結(jié)論：

一是黨委政法委在懲戒機構(gòu)設(shè)置方面發(fā)揮牽頭主導(dǎo)作用，多部門及社會力量參與；二是懲戒機構(gòu)對法官、檢察官違法違紀(jì)行為一并管轄；三是機構(gòu)設(shè)置上分為兩種模式，一種是與遴選機構(gòu)一體化，遴選委員會同時就是懲戒委員會，另一種是與遴選機構(gòu)分置，分別由不同的人員組成；四是懲戒機構(gòu)具有懲戒建議權(quán)，“主要是啟動程序……對法官檢察官不具有實體處分權(quán)”。?鄧鐵軍、韋盛隆：《廣西成立法官檢察官遴選委員會和懲戒委員會》，載正義網(wǎng)2016年8月6日訪問。

(二)未來的法官懲戒委員會：獨立、實權(quán)、統(tǒng)一

首先在理念上樹立針對法官的違紀(jì)、違法乃至犯罪行為而實施的制裁，均系法官懲戒的廣義概念。進(jìn)而對目前存在的多個懲戒主體進(jìn)行整合，構(gòu)建由懲戒委員會主導(dǎo)的一元化懲戒機構(gòu)，統(tǒng)一行使對法官的黨紀(jì)、審判紀(jì)律處分以及犯罪證據(jù)初步調(diào)查和刑事案件移交的權(quán)力，以徹底改變目前法院內(nèi)部懲戒乏力、多個主體查辦案件懲戒尺度不統(tǒng)一、懲戒碎片化的困局。

1.法官懲戒委員會的定位應(yīng)突出三大職能。一是查處職能。它必須擁有懲戒的立案調(diào)查權(quán)和決定權(quán)，而不只是提出懲戒建議。應(yīng)明確查處職能是其最主要、最基本的職能。

二是協(xié)調(diào)職能。懲戒委員會在對當(dāng)事法官給予審判紀(jì)律處分的同時，發(fā)現(xiàn)其還存在違反黨紀(jì)、嚴(yán)重違法甚至涉嫌犯罪的，應(yīng)協(xié)調(diào)與紀(jì)委、人大、檢察機關(guān)的關(guān)系，具體見前文所述。應(yīng)把握的一條原則是，對于人大徑行罷免法官、檢察機關(guān)獨立偵查法官涉嫌犯罪的案件，法官懲戒委員會應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其專業(yè)特長，在行為性質(zhì)審查認(rèn)定方面把關(guān)，防止不當(dāng)懲戒，起到保障法官正常履職的作用。

三是預(yù)防職能。懲戒委員會應(yīng)對各類違法違紀(jì)案件進(jìn)行總結(jié)分析，對帶有傾向性的不良社會風(fēng)氣，諸如法官與律師間的畸形交往關(guān)系；對司法工作中共性的制度漏洞，諸如曾存在的司法認(rèn)定馳名商標(biāo)、暗箱評估與拍賣等，提出一攬子解決意見建議，通過制度的完善、技術(shù)手段的應(yīng)用，推進(jìn)陽光司法，避免類似情況再犯。

2.懲戒法律紀(jì)律規(guī)范應(yīng)突出可操作性。目前亟需制定法官懲戒的實體規(guī)范和程序規(guī)范，作為法官懲戒委員會執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的法定依據(jù)。關(guān)于懲戒事由，根據(jù)50起案例，可概括為四類：一類是違法違紀(jì)行使審判執(zhí)行權(quán)的行為，包括貪污受賄、枉法裁判、徇私枉法等行為；二類是涉及基建、采購、財務(wù)、干部人事等司法行政事務(wù)中的違法違紀(jì)行為；三類是利用法官身份和地位從事非法經(jīng)營謀利的行為；四類是道德品行嚴(yán)重不端的作風(fēng)問題。還應(yīng)當(dāng)設(shè)立懲戒禁區(qū)，淡化錯案責(zé)任，對達(dá)不到冤假錯案程度的“錯案”，背后不存在腐敗行為，只是由于認(rèn)識和理解不同而被上級或再審改判的，不作為懲戒事由。

此外，還應(yīng)增強審判紀(jì)律處分的羞辱性。要讓受懲戒干警感到羞愧乃至無地自容，喚醒他尚未泯滅的良知。

3.立案查處應(yīng)突出“早”。法官懲戒委員會應(yīng)保持敏銳的嗅覺，對當(dāng)事者違法違紀(jì)行為的立案要早、查處要早，絕不讓審判紀(jì)律處分成為其他懲罰決定的“附屬品”。有必要運用以下三項具體措施：

一是監(jiān)聽監(jiān)視?？蓪Ω鶕?jù)日常邏輯及充足線索預(yù)判存在不廉行為卻又沒有直接證據(jù)的法官展開監(jiān)聽監(jiān)視秘密取證。賦予懲戒委員會直接使用技術(shù)偵查手段的職權(quán)。在這一方面，西方國家已有成功的先例?如：2002年美國紐約州高等法院法官加森在一起離婚案中，律師找到女方當(dāng)事人稱向法官行賄可勝訴。女方即向檢察官報告，檢方介入。經(jīng)另一名法官批準(zhǔn)，調(diào)查者使用錄像竊聽設(shè)備，記錄下律師在法官房間提供雪茄、錢財?shù)囊暵犢Y料。后該錄音錄像資料作為證據(jù)使用。很快2003年加森法官被停職，2007年被判刑。詳見李賢華、郭敬波等四人：《由美國法官懲戒案引發(fā)的職業(yè)倫理思考》，載《人民法院報》2010年2月26日。。由于監(jiān)聽監(jiān)視手段取證，與保障公民權(quán)益、保障法官行使職權(quán)存在一定緊張關(guān)系，故應(yīng)有嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序。對當(dāng)事人本人親自指認(rèn)法官存在不廉行為的，省級法官懲戒委員會集體討論決定并組織實施，所得錄音錄像資料作為證據(jù)使用。

二是加強與舉報人互動。首先，改變實名舉報的做法。對于群眾舉報材料，不論是否署名，懲戒委員會一律分類整理，只要存在違法違紀(jì)線索的，迅速展開調(diào)查，收集固定證據(jù)。其次，增強保密性。復(fù)次對留有聯(lián)系方式的舉報人、實名舉報人應(yīng)在48小時之內(nèi)主動聯(lián)系，作出回應(yīng)；同時為正式立案啟動查處程序設(shè)定合理期限。

三是及時全面掌握地方法院手中的舉報投訴材料。應(yīng)明確省級法官懲戒委員會對本省各級法院紀(jì)檢監(jiān)察力量擁有指導(dǎo)、監(jiān)督、指揮權(quán)力。相應(yīng)地對地方法院紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行改革，壓縮并分流人員。要求地方法院定期將其所掌握的舉報檢舉材料及初步證據(jù)全部地?zé)o一例外的移交省級法官懲戒委員會處理。

五、余論

在充實法官懲戒委員會職權(quán)的同時，另一個問題也浮出水面，即如何確保懲戒委員會的廉潔高效，以防止權(quán)力濫用。此外，與法官懲戒相對應(yīng)的是法官職業(yè)保障，而“職業(yè)保障不足也可能是司法腐敗的誘因之一，司法腐敗現(xiàn)象的存在也說明了加強職業(yè)保障的急迫性”。?范明志：《如缺保障何談權(quán)威——怎么看法官職業(yè)保障》，載《人民法院報》2012年6月11日。

(作者單位：濱州市中級人民法院)

責(zé)任編校：范岱岳